beleid
ILLUS
TRATIE: LOEK WEIJTS
De allochtone economie
van het CPB
Het CPB berekent voor een niet-westers migrantengezin
dat het een last van 230 duizend euro vormt voor de
overheid. Een kritische evaluatie van de CPB-bedragen en
de  ethode van kostentoeschrijving leidt echter tot een
m
volstrekt ander beeld.
H
Murat Kotan
Onderzoeker aan
de ÂUniversiteit van
Amsterdam
740
ESB
et CPB-rapport Immigration and the
Dutch economy (2003) vermeldt voor
een niet-westers immigrantengezin “(…)
het gezin draagt een negatieve nettobijdrage van 230 duizend euro met zich (…) en vormt
dus een substantiële last voor de openbare financiën†[vertaling van auteur]. Het genoemde bedrag
is uitgedrukt in contante waarde over de gehele
levensduur. Eenzelfde analyse verscheen eerder ook
in ESB (Ter Rele en Rodenburg, 2001).
Het doel van CPB (2003) is een analyse van de
effecten van toekomstige migratie op overheidsfinanciën, maar de cijfers worden gepresenteerd
als kosten-batenanalyse. Het CPB hecht veel
waarde aan het onderzoeksresultaat, gezien het
feit dat bovenstaand bedrag in minstens vijf door
CPB-medewerkers geschreven artikelen en CPBdocumenten uitvoerig wordt geciteerd. Recent
14 december 2007
verwijst bijvoorbeeld CPB (2007) naar de algemene
conclusies van het rapport.
In politieke kringen is het rapport ook opgemerkt.
De VVD verwijst ernaar in een Kamervraag aan de
minister van Economische Zaken, en het Vlaams
Belang diende gebaseerd op het rapport een resolutie in de Belgische Senaat in voor de “uitvoering
van een objectieve kosten-batenanalyse betreffende
de aanwezigheid van vreemdelingen in ons landâ€.
Verder is het cijfer via de populaire media in brede
kring verspreid. Zo leest men in Elsevier (9 juni
2007): “Elsevier berichtte eerder dat een gemiddeld niet-westers gezin de Nederlandse samenleving
230 duizend euro heeft gekost, exclusief kosten voor
scholing en welzijnswerk. Van de waarden die zij
hebben meegenomen, hebben we alleen de negatieve
gezien, zoals vrouwenonderdrukking en jodenhaat.â€
Het is zeer twijfelachtig of kosten-batenanalyses
langs etnische lijnen een zinvolle bijdrage leveren
aan het maatschappelijk debat, maar eenmaal geproduceerd, hebben dit soort cijfers grote impact. Een
objectieve kosten-batenanalyse bestaat echter niet.
De uitkomst hangt af van aannamen, waarde ordelen
o
en van hoe en aan wie men de kosten toeschrijft.
In dit artikel worden daarom de CPB-aannamen
en -kostentoeschrijving tegen het licht gehouden
en wordt een herberekening gemaakt op basis van
het rapport zelf. Het artikel laat zien dat de CPBbedragen niet interpreteerbaar zijn als lasten die de
gemiddelde migrant voor overheidsfinanciën vormt.
Het CPB-rapport
Een van de vaakst geciteerde en centrale onderdelen
van Immigration and the Dutch Economy is weergegeven in tabel 1 (zie tabel 4.3, CPB 2003).
De tabel geeft de lasten en baten weer die het
rapport aan niet-westerse migranten toeschrijft. De
bedragen zijn in contante waarden over de totale levensloop. Van links naar rechts geven de kolommen
dit weer voor: een bij binnenkomst 0-jarige migrant
met de gemiddelde sociaal-economische kenmerken
(gemiddelde arbeidsparticipatie en gemiddeld loon)
van de reeds aanwezige individuen van niet-westerse
origine (NW-migrant), een 0-jarige migrant met
gemiddelde Nederlandse sociaal-economische kenmerken (NL-migrant), een bij binnenkomst 25-jarige
migrant met de gemiddelde economische kenmerken
van de reeds aanwezige niet-westerse populatie en
die met gemiddelde Nederlandse kenmerken.
Uitsplitsing post bbp-gerelateerd
Het rapport vermeldt dat onder bbp-gerelateerd niet
aan specifieke individuen toe te schrijven uitgaven aan publieke goederen vallen, zoals Defensie,
Buitenlandse Zaken en Verkeer en Waterstaat.
Het CPB-rapport schrijft aan immigranten met
Nederlandse kenmerken honderd procent en met
niet-westerse kenmerken 52 procent van de uitgaven aan publieke goederen voor de gemiddelde
Nederlander toe (CPB, 2003).
Echter bbp-gerelateerde uitgaven voor de NWmigrant in tabel 4.3 van CPB (2003) komen niet uit
op de genoemde 52 procent (zie tabel 1). Navraag
bij de auteur leert dat huurtoeslag bij de post
bbp-gerelateerd is opgeteld. Daarom voegen we in
tabel 1 een uitsplitsing van deze post naar publieke
goederen en huurtoeslag toe. De uitsplitsing is als
volgt gededuceerd: het rapport schat de verhouding
huurtoeslag voor de gemiddelde NW-migrant en de
gemiddelde NL-migrant op 2,84 : 1 (CPB, 2003).
Als we voor een bij binnenkomst 0-jarige NL-migrant,
PGNL definiëren als publieke goederen en HNL als
huurtoeslag, dan verkrijgen we voor de NL-migrant:
PGNL + HNL = 79, en voor de NW-migrant: 0,52
PGNL + 2,84 HNL = 48. Hieruit volgt dat de contante
waarde van publieke goederen over de levensloop
voor een bij binnenkomst 0-jarige NL-immigrant
76.020 euro bedraagt en de contante waarde van
huursubsidie 2.980 euro. Voor de NW-migrant is dit
39.530 euro en 8.470 euro. De bedragen voor de
bij binnenkomst 25-jarige migrant (tabel 1) zijn op
analoge wijze verkregen.
Totaalbedrag gezin
Het CPB-bedrag van –230 duizend euro is de som
van de nettobaten, in contante waarde over het
tabel 1
Samenstelling van nettobijdragen van migranten met niet-westerse en
Nederlandse kenmerken volgens CPB 2003 (duizenden euro’s)
Leeftijd bij migratie
Sociaal-economische
Kenmerken
Inkomsten
Uitgaven
waarvan:
zorg
onderwijs
sociale voorzieningen
bbp-gerelateerd
waarvan:
publieke goederen*
huursubsidie*
Totale nettobijdrage
0-jaar
NW
gemiddeld
niet-westers
96
25-jaar
NL
NW
gemiddeld gemiddeld
Nederlands niet-westers
164
215
NL
gemiddeld
Nederlands
368
191
202
258
292
26
54
63
48
26
49
120
79
43
0
84
95
43
0
63
165
83,7
11,3
161
4
39,5
8,5
76
3
– 95
– 38
– 43
76
* Toevoeging aan tabel 4.3 van CPB (2003) op basis van reconstructie: zie tekst. Door afronding tellen niet alle
bedragen nauwkeurig op.
gehele leven, van twee bij binnenkomst 25-jarige NW-migranten (–43 duizend ×
2) en een bij binnenkomst 0-jarig en 5-jarig kind met sociaal-economische kenmerken halverwege de gemiddeld Nederlandse en niet-westerse kenmerken (–68
duizend en –76 duizend euro; niet weergegeven in tabel 4.3 van CPB 2003).
Het rapport vermeldt dat de nettobijdrage van een gemiddelde autochtoon –18
duizend euro is (CPB, 2003). Een gemiddeld autochtoon gezin van vier personen
draagt dus netto -72 duizend euro aan overheidsfinanciën bij. Het rapport geeft
niet weer, zoals zij wel doet voor niet-westerse individuen (tabel 1), hoe deze -18
duizend is opgebouwd. Bij navraag verschafte het CPB noch inzage in de opbouw van dit bedrag, noch de data die eraan te grondslag liggen.
Herberekening
Tabel 2 geeft een herberekening van de aan de niet-westerse migranten toegeschreven bedragen. Ten opzichte van tabel 1 is de kolom NW/NL toegevoegd,
omdat het CPB dit gemiddelde gebruikt bij de berekening van de bijdrage van
het migrantengezin.
De resultaten en aannamen van het rapport worden hier grotendeels overgenomen. Echter, drie aannamen van het rapport worden betwist en daarom
aangepast. Ten eerste, publieke goederen worden niet zoals in CPB (2003)
voornamelijk in die periode waarin men inkomen genereert geconsumeerd, maar
gedurende het gehele leven. Ten tweede, het rapport houdt geen rekening met
het publieke karakter van onderwijs, hier gebeurt dat wel en in plaats van de
minder gedetailleerde indeling van onderwijssoorten in CPB (2003), wordt hier
uitgegaan van de analyse in CPB (2005). Ten derde, schrijft het rapport de
kosten van discriminatie en sociale stratificatie impliciet aan de niet-westerlingen
toe en niet aan diegenen die daarvoor verantwoordelijk zijn, hier worden de kosten van discriminatie en sociale stratificatie niet aan allochtonen toegeschreven
zoals in CPB (2003).
Publieke goederen
Bij de herberekening van de uitgaven voor publieke goederen zijn de bedragen die
het CPB aan bij binnenkomst 0-jarige migranten toeschrijft gehanteerd gebleven.
Aan de hand van deze bedragen wordt de waarde van publieke goederen voor de
25-jarige migrant herberekend. Echter, anders dan in CPB (2003) worden publieke goederen over het gehele leven geconsumeerd. Hiertoe smeren we allereerst
de uitgave voor de 0-jarige migrant over zijn/haar gehele leven uit. Dit gebeurt
door de contante waarde van de uitgave aan publieke goederen op basis van een
rentevoet van vier procent en een groeivoet van 1,75 procent (aannamen CPB,
2003), de overlevingskansen van de gemiddelde inwoner van Nederland en de
ESB
14 december 2007
741
tabel 2
Herberekening samenstelling van nettobijdragen van migranten met
niet-westerse en Nederlandse (en niet-westers/Nederlandse) kenmerken
(duizenden euro’s)
Leeftijd bij migratie
NW
Sociaal-economische gemiddeld
kenmerken
nietwesters
0-jaar
NL
gemiddeld
Nederlands
NW/NL
gem. niet
westers/
Nederlands
25-jaar
NW
NL
gemiddeld gemiddeld
NederNerderlands
lands
Inkomsten
112,9
192,9
152,9
252,9
432,9
Uitgaven
waarvan:
zorg
onderwijs
soc. voorzieningen
bbp-gerelateerd
waarvan:
publieke goederen
huursubsidie
Totale netto-bijdrage
162,1
175,4
168,8
195,3
190,5
26
33,4
54,8
48
26
28,7
41,7
79
26
31
48,3
63,5
43
0
104,3
47,9
43
0
73
74,5
39,5
8,5
– 49,2
76
3
17,5
57,8
5,7
– 15,8
36,6
11,3
57,7
70,5
4
242,5
Door afrondingen tellen niet alle bedragen nauwkeurig op.
terugkeerkansen van niet-westerlingen in CPB (2003), in een jaarlijks groeiende
annuïteit uit te drukken. Voor de 0-jarige NL-migrant is deze annuïteit 3.425 euro
in jaar t = 0 (jaar van binnenkomst) en groeit ze vanaf dat tijdstip jaarlijks met
1,75 procent.
Voor de berekening van de totale uitgave voor de bij binnenkomst 25-jarige
NL-migrant gaan we ervanuit dat de uitgave in het jaar van binnenkomst (t = 0)
gelijk is aan die van de bij binnenkomst 0-jarige NL-migrant in zijn 25e levensjaar (t = 25), verminderd met de jaarlijkse groei van 1,75 procent (deze aan het
bbp gekoppelde groei heeft zich op t = 0 immers nog niet voorgedaan). Gegeven
de verdisconteervoet van vier procent, jaarlijkse groei van 1,75 procent en de remigratiekansen, is de uitgave voor de 25-jarige NL-migrant over zijn/haar gehele
leven 70.500 euro (tabel 2).
Dit bedrag ligt meer in lijn met economische intuïtie dan de 161 duizend euro in
tabel 1. Alhoewel de bij de binnenkomt 25-jarige migrant het eerste 25 jaar van
zijn leven niet in Nederland is, schrijft de CPB methode hem meer dan tweehonderdtien procent van de uitgave over het gehele leven van de bij binnenkomst
0-jarige migrant toe.
De uitgave aan publieke goederen voor de bij binnenkomst 25-jarige NW-migrant
in tabel 2 volgt uit de relatieve claim ten opzichte van de NL-migrant.
Vergelijking van tabel 2 met tabel 1 toont dat de CPB methode voor de twee bij
binnenkomst 25-jarige NW-migranten in het eerdergenoemde voorbeeldgezin
leidt tot een overschatting van 94 duizend euro. Voor twee bij binnenkomst 25jarige NL-migranten is de overschatting 181 duizend euro.
Onderwijs
Uitgaven aan onderwijs zijn in tabel 1 (tabel 4.3 van CPB 2003) hoger voor de
NW-migrant (54 duizend euro tegen 49 duizend euro voor de NL-migrant) omdat
de auteurs rekenen dat een niet-westers kind anderhalf maal de gemiddelde
claim op uitgaven aan primair onderwijs legt. Reconstructie van deze bedragen
op basis van CPB (2003) bleek niet mogelijk. Maar het CPB-rapport Measuring
lifetime redistribution in Dutch collective arrangements (2005) opgesteld
door dezelfde auteur die bovenstaande onderwijslasten heeft berekend, biedt
uitkomst.
CPB (2005) berekent voor elk van de opleidingssoorten, basis, lager voortgezet,
hoger voortgezet, middelbaar beroeps, hoger beroeps en universitair, de contante
waarde van overheidsuitgaven per persoon. Deze zijn respectievelijk: 25 duizend;
43.300; 54.300; 58.900; 68.400 en 100.400 euro. Gebaseerd op de gewichten in CPB (2005) (van de bevolking heeft zeven procent basiseducatie, achttien
procent mavo/vmbo, vijf procent vwo/havo, 39 procent mbo, twintig procent hbo
742
ESB
14 december 2007
en elf procent wetenschappelijk onderwijs genoten)
komt de gemiddelde uitgave per persoon uit op
59.954 euro.
CPB (2005) gaat uit van een groeivoet van anderhalf
procent en een rentevoet van drie procent terwijl
deze in CPB (2003) 1,75 procent en vier procent
zijn. Om de onderwijsuitgaven in CPB (2005) compatibel te maken met CPB (2003), zijn de leeftijdspecifieke jaarlijkse uitgaven voor de onderwijssoorten
uit CPB (2005) (figuur A.1) herberekend uitgaande
van een groeivoet van 1,75 procent en een rentevoet
van vier procent. Voor de zes opleidingen komen de
contante waarden van uitgaven per persoon uit op
(afgerond): 23,5; 39,7; 49,2; 53,7; 61,5 en 88,2
duizend euro en het gewogen Nederlands gemiddelde
op 54.197 euro.
Rekeninghoudende met de (r)emigratie kansen in
CPB (2003) komt de gemiddelde onderwijsuitgave
voor een bij binnenkomst 0-jarige NL-migrant hiermee uit op 40.987 euro. Voor de bij binnenkomst
0-jarige NW-migrant is dit 47.645 euro. Bij de
berekening van het bedrag voor de bij binnenkomst
0-jarige NW-migrant zijn, gebaseerd op de aanname
in CPB (2003), de kosten van primair onderwijs
(4e t/m 11e jaar) verhoogd tot 148 procent van het
gemiddelde en is tevens rekening gehouden met de
van het gemiddelde (de bovengenoemde gewichten)
afwijkende kansen op een bepaalde educatie. De gebruikte gewichten voor de niet-westerling zijn berekend op basis van CBS-data en (afgerond) als volgt:
basis 11,9 procent, vmbo 22,3 procent, vwo/havo
3,1 procent, mbo 42,1 procent, hbo 13,6 procent en
wo zeven procent.
Tot slot, in Immigration and the Dutch economy
wordt bij het toeschrijven van kosten aan allochtonen
geen rekening gehouden met het publieke karakter
van onderwijs. Het lijkt me dat, rekening houdende
met de (quasi-)constante kosten (zoals gebouwen,
docenturen en allerhande overheadkosten), CPB
(2003) de marginale kosten van onderwijsdeelname
van deze kinderen verder overschat. Dientengevolge
zou men deze kosten moeten verlagen. Als we aannemen dat marginale kosten zeventig procent van
de gemiddelde kosten bedragen, komen de toegeschreven uitgaven aan allochtone kinderen tussen de
28.700 en 33.400 euro uit (zie tabel 2). Beneden
is een sensitiviteitsanalyse voor deze aanname
uitgevoerd.
Belastinginkomsten en sociale voorzieningen
De inkomsten in tabel 1 vertegenwoordigen de aan
de overheid afgedragen belastingen. Onder sociale
voorzieningen vallen de uitgaven voor arbeidsongeschiktheids-, werkloosheids- en bijstandsuitkeringen.
De belangrijkste factoren voor de lagere belastingopbrengsten en hogere aanspraak op sociale voorzieningen van de NW-migrant in tabel 1 zijn een lagere
arbeidsparticipatie en loonniveau. Alhoewel twee van
de auteurs van het rapport in ESB (2001) dit verschil in participatiegraad en loonniveau als integratie
betitelen, tonen verscheidene studies, meest recent
SCP (2007), dat dit verschil mede aan discriminatie
op de arbeidsmarkt is te wijten. De nettobijdrage van
migranten wordt dus mede verklaard door bewuste
en onbewuste discriminatie, maar ook door sociaaleconomische stratificatie (de maatschappelijk gezien
minder gunstige levenskansen voor kinderen en
volwassenen uit lagere inkomensmilieus) in haar
algemeenheid. Men dient de kosten hiervan toe te
schrijven aan discriminatie en sociale stratificatie en
niet in haar geheel aan migranten.
De bedragen voor inkomsten en sociale voorzieningen van tabel 1 zijn in tabel 2 aangepast onder de
aanname dat discriminatie en sociale stratificatie
hebben geleid tot vijftien procent lagere belastingbijdragen en vijftien procent hogere beroep op sociale
voorzieningen van niet-westerse allochtonen in tabel
1. Beneden is een sensitiviteitsanalyse voor deze
aanname uitgevoerd.
Resultaat
Herberekening totaalbedrag gezin
Kijken we terug naar het allochtone gezin uit het
CPB-rapport op basis van tabel 2, dan blijkt dit
gezin positief bij te dragen. Uitgaande van twee nietwesterse ouders die bij binnenkomst 25 jaar zijn, en
twee kinderen van 0 jaar (Op basis van het rapport
is niet te reconstrueren hoeveel een bij binnenkomst
5-jarig kind over het leven bijdraagt, maar het verschil is niet groot), is de nettobijdrage over het leven
van het gezin +83.700 euro in contante waarden.
Om dit in perspectief te zetten, zoals de auteurs van
het rapport doen: het gemiddelde Nederlandse gezin
van vier personen draagt netto –72 duizend euro bij.
Voor een tweede en derde categorie migrantengezin vermeldt het rapport (CPB, 2003): “Zelfs als
de ouders het gemiddelde van de niet-westerse en
Nederlandse kenmerken hebben en de kinderen de
Nederlandse kenmerken hebben is de totale bijdrage
over het leven negatief (minus 48 duizend euro). (…)
Als alle leden van het gezin de Nederlandse kenmerken vertonen is de totale bijdrage over leven 76
duizend euro (…)†[vertaling van auteur].
Ook in deze gevallen geeft tabel 2 een geheel ander
beeld. Zo draagt het genoemde gezin als beide
kinderen 0 jaar zijn niet negatief, maar positief
335.200 euro bij. Bestaat het allochtone gezin uit
twee bij binnenkomst 25-jarige NL-migranten en
twee 0-jarige NL-migranten, dan stijgt de nettobijdrage nog verder naar 519.900 euro.
De nettobijdrage van de drie categorieën allochtone
gezinnen is respectievelijk 154.800, 405.400 en
590.200 euro hoger dan die van het genoemde
autochtone gezin. Bij deze vergelijking zijn het teveel
aan kosten die het rapport aan niet-westerse migranten toeschrijft niet opgeteld bij de autochtone
bevolking. Doet men dat wel, dan stijgt het positieve
verschil verder.
kosten van discriminatie en sociaal-economische stratificatie blijft het allochtone
gezin in de plus.
De gecombineerde aannamen dat: de marginale kosten van onderwijs tachtig procent van het gemiddelde bedragen (zeventig procent in het basisscenario) en dat
discriminatie en sociale stratificatie er toe leiden dat de belastingbijdragen van
niet-westerse allochtonen in tabel 1 tien procent lager en het beroep op sociale
voorzieningen tien procent hoger (vijftien procent in het basisscenario) uitkomt,
resulteert voor de drie categorieën allochtone gezinnen in positieve totale nettobijdragen over het leven van respectievelijk 15.900, 255.600 en 431.800 euro.
De analoge gecombineerde aanname van zestig procent voor marginale kosten
van onderwijs en twintig procent voor discriminatie en sociale stratificatie, resulteert in positieve totale nettobijdragen over het leven van 156.000, 421.200 en
615.900 euro.
Hypotheekrenteaftrek
Niet meegenomen in de herberekening is het volgende punt. Terwijl Immigration
and the Dutch economy in haar berekeningen huurtoeslag expliciet meeneemt,
doet ze dat niet voor hypotheekrenteaftrek. Het CPB houdt daarmee in haar
vergelijking van niet-westerse allochtonen met de gemiddelde Nederlander wel
expliciet rekening met het hogere beroep op huursubsidie van niet-westerlingen,
maar niet met feit dat a) het huizenbezit van de gemiddelde Nederlander 2,84
maal groter is, b) de hoogste inkomenscategorieën -waarin niet-westerse individuen ondervertegenwoordigd zijn- het leeuwendeel van de door renteaftrek
gederfde inkomsten voor hun rekening nemen en c) de totale som van de hypotheekrenteaftrek een veelvoud is van de uitgaven aan huurtoeslag (24 miljard
euro versus twee miljard in 2007 (Reuten en Irrang, 2007)) en daarmee als
uitgavenpost ver boven huurtoeslag uitstijgt.
Conclusie
In het rapport Immigration and the Dutch Economy schrijft het CPB aan een
niet-westers migrantengezin een nettobijdrage aan de overheidsfinanciën van
negatief tweehonderddertigduizend euro toe, waar een Nederlands gezin negatief
72 duizend euro bijdraagt. Het gaat hier om contante waarden gedurende het
gehele leven. De resultaten van kosten-batenanalyses van het type dat het CPB
hier uitvoert, zijn sterk afhankelijk van aannamen en de wijze van kostentoeschrijving. In dit artikel zijn drie van die aannamen tegen het licht gehouden en
aangepast, met als gevolg een volstrekt ander resultaat.
Zo draagt het genoemde migrantengezin positief 84 duizend euro bij aan overheidsfinanciën. Twee andere voorbeeld-migrantengezinnen uit het rapport blijken
positief 335 duizend en vijfhonderd twintig duizend euro bij te dragen.
Dit substantiële verschil komt uit het volgende voort. Ten eerste worden publieke goederen gedurende het gehele leven geconsumeerd en niet, zoals in CPB
(2003), voornamelijk in die periode waarin men inkomen genereert. Ten tweede
wordt, anders dan het rapport doet, rekening gehouden met het publieke karakter van onderwijs. Ten derde worden de kosten van discriminatie en sociale stratificatie niet toegeschreven aan niet-westerse immigranten, zoals in het rapport
impliciet gebeurt. De herberekening in dit artikel toont aan dat de CPB-bedragen
niet interpreteerbaar zijn als lasten die de migrant voor overheidsfinanciën vormt.
Dit type berekeningen vraagt daarom om grote terughoudendheid.
Literatuur
CPB (2003) Immigration and the Dutch economy. Den Haag: CPB.
CPB (2005) Measuring lifetime redistribution in Dutch collective
arrangements. CPB-document nr. 79.
CPB (2007) Immigration policy and welfare state design. A qualitative approach to explore the interaction. CPB-document nr. 153.
Rele, H.J.M. ter en H.J. Roodenburg (2001) Hoe meer zielen, hoe
minder vreugd. ESB, 86(4330), 808-810.
Sensitiviteitsanalyse
Ook bij een sensitiviteitsanalyse van de aannamen
omtrent de kostenelasticiteit van onderwijs en de
Reuten, G. en E. Irrang (2007) Stop hypotheekrenteaftrek voor
hoogste inkomens. De Volkskrant, 4 december 2007.
SCP (2007) Discriminatiemonitor niet-westerse allochtonen op de
arbeidsmarkt 2007. Den Haag: SCP.
ESB
14 december 2007
743