De Algemene Bijstandswet en de nieuwe armoede

De Algemene Bijstandswet en
de nieuwe armoede
De laatste jaren is de belangstelling voor de nieuwe armoede sterk gegroeid 1). Bij nieuwe
armoede gaat het met om een gebrek aan middelen om te overleven, maar om ‘relatieve
deprivatie’, dat is het subjectieve gevoel een gebrek te hebben aan (status)goederen en
(burger)rechten. In dit artikel wordt ingegaan op de betekenis van de Algemene
Bijstandswet (ABW) bij het tegengaan van de nieuwe armoede. Na een kwantitatieve
typering van het vraagstuk volgt een evaluatie van de ABW. Ten slotte worden voorstellen
gedaan voor een aanpassing van deze wet.

DR. H. G. DE GIER*
Cijfers
Een belangrijke indicator voor de nieuwe armoede is de
koopkrachtontwikkeling. Uit CBS-gegevens blijkt dat de
koopkracht van de lage-inkomensgroepen, na een jarenlange stijging, tussen 1979 en 1985 daalde met gemiddeld
circa 12 procent. Werklozen en bijstandsontvangers gingen zelfs ongeveer 15 procent achteruit. De koopkrachtdaling bleef niet beperkt tot de lage-inkomensgroepen,
maar aangezien vooral de vaste lasten in het budget
zwaarderwerden, iszij het hardst aangekomen bij de inkomensgroepen tussen minimum en modaal 2).
Naast de koopkrachtdaling zijn de ontwikkeling van het
volume en de toename van de duur van de afhankelijkheid
van een sociale minimumuitkering illustratief voor het onstaan van nieuwe armoede. Opvallend is de groei van het
aantal personen met een RWW-uitkering. Tussen 1975 en
1980 was sprake van een toename van 50.000 tot ruim
100.000. Na 1980 nam het volume explosief toe. In 1986
waren er meer dan 410.000 RWW-ers. Veelzeggend is ook
de statistiek betreffende de eenmalige uitkering aan echte
minima. Echte minima zijn huishoudens die van een minimuminkomen of -uitkering moeten rondkomen. Tussen
1981 en 1987 nam hun aantal toe van 312.000 tot 817.000.
Wat de duur van de afhankelijkheid van minimumuitkeringen aangaat, zijn er diverse aanwijzingen dat deze de
afgelopen jaren gemiddeld langer is geworden. Het percentage werklozen dat langer dan een jaar is ingeschreven bij het arbeidsbureau is bij voorbeeld toegenomen tot
ongeveer 54 procent in 1986 (in 1981 was dit nog 22,2 procent). Een andere aanwijzing is het doorstromingspatroon
van degenen die in aanmerking kwamen voor een eenmalige uitkering. Van alle eenoudergezinnen bij voorbeeld
die in 1983 de eenmalige uitkering ontvingen, kreeg 84
procent deze ook in 1985 en 75 procent in 1986 3).
Ten slotte zijn niet alleen inkomensontwikkelingen indicatief voor nieuwe armoede. Veeleer is sprake van een cumulatie van inkomensproblemen en problemen betreffende individueel en sociaal welbevinden en gezondheid. De
nieuwe armen hebben vaker dan andere bevolkingscate786

gorieen last van gezondheidsproblemen; zij zijn ook minder tevreden met een aantal aspecten van de leefsituatie
4).

De effectiviteit van de ABW
Aanvankelijk bestond de armenzorg uit financiele en immateriele ondersteuning. Het primaat lag bij het particulier
initiatief en de kerken (charitas). Pas in laatste instantie
verleende ook de overheid (aanvullende) financiele steun.
Met de Bijstandswet werd in 1965 formeel vastgelegd dat
de overheid verantwoordelijk is voor financiele steun en
het particulier initiatief voor de immateriele hulp. Twee traditioneel essentiele functies van de armenzorg, te weten
de inkomensvoorzieningsfunctie en de zorgfunctie werden daardoor definitief organisatorisch en beleidsmatig uit
elkaar gehaald. Een restant van de zorgfunctie bleef in de
* De auteur is als stafmedewerker verbonden aan de Harmonisatieraad Welzijnsbeleid (HRWB). Dit artikel, dat op persoonlijke titel is geschreven, is gebaseerd op: HRWB, Op eigen kracht; een bodempakket als bestaanszekerheidsvoorziening, Advies nr. 49, Den Haag, augustus 1987.
1) Zie bij voorbeeld: G. Engbersen en R. van der Veen, Moderne armoede, overleven op het sociaal minimum, Leiden, 1987; R. Jansen,
Minima 2000, Utrecht, 1987; Armoede is niet terug: ze is nooit weggeweest, Beweging ATD-Vierde Wereld, Den Haag,1987; H.G. de Gier,
Welzijn en bestaanszekerheid; de leefsituatie van de lage inkomensgroepen 1980-1985, Den Haag, 1986; L. van der Geest, Beschaving,
ESB, 5 november 1986 en het ESS-themanummer over sociale ongelijkheid, 25 februari 1987.
2) De Gier, op.cit.
3) CBS, Sociaal-economische maandstatistiek, 1986, nr. 9 en 1987,
nr. 7.
4) Zie b.v.: HRWB, Bedreigde zekerheid, Signalement nr. 22, Den
Haag, mei 1986; WRR, De ongelijke verdeling van gezondheid, Voorstudie nr. 58, Den Haag, 1987; P. Townsend, Poverty in the United
Kingdom, Harmondsworth, 1979; R. Dahrendorf, De overbodige onderklasse; een kankergezwel of de prijs voor succes? NRC Handelsblad, Sjuli 1987.

Bijstandswet aanwezig 5). Hoofddoel van de ABW is het
verschaffen van een financieel bestaansminimum.
De formele scheiding tussen materiele en immateriele
hulp was niet van meet af aan de bedoeling. De in 1947 ingestelde staatscommissie Herziening Armenwet adviseerde aanvankelijk tot een gemtegreerde wet op de maatschappelijke zorg. Weerstanden van het particulier initiatief waren in belangrijke mate oorzaak van de uiteindelijke
beperking van de nieuwe wet tot financiele bijstand 6). In
tegenstelling tot de Armenwet van 1912 werd bij de ABW
voortaan niet meer gekeken naar de noodzakelijke kosten
van levensonderhoud, maar naar de noodzakelijke
bestaanskosten. Dit hield de introductie in van een relatief
bestaansminimum. Noodzakelijke bestaanskosten worden uiteindelijk bepaald door in de samenleving heersende opvattingen over wat tot een decent sociaal minimum
behoort. Dit heeft geleid tot een koppeling van lonen en uitkeringen.
Behoudens een relatief bestaansminimum is de
Bijstandswet ook een ‘individualiserende’ voorziening,
waardoor verstrekking van een uitkering dient te zijn afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van
persoon en gezin. Daarbij houdt de uitvoerder rekening
met de gezamenlijke middelen en behoeften van de gezinsleden. De belangrijkste verschillen tussen de ABW en
de traditionele armenzorg zijn, kort samengevat:
– financiele bijstand als recht en niet meer als gunst;
– afschaffing subsidiariteitsbeginsel bij de verlening van
financiele bijstand;
– formele loskoppeling van financiele bijstand en immateriele zorg;
– introductie van een relatief bestaansminimum;
– ABW als ‘individualiserende’ voorziening.
Hoewel de hoofdlijnen van de wet tot op heden intact zijn
gebleven, is het uit het oogpunt van effectiviteit noodzakelijk de evolutie van de wet te bezien. Allereerst valt op dat
het begrip noodzakelijke kosten van het bestaan in de wet
niet nader werd omschreven. Gegeven de aanvankelijk
grote beleidsvrijheid van gemeenten bij de uitvoering, leidde dit al snel tot grote verschillen tussen gemeenten. De
hieruit resulterende rechtsongelijkheid was voor de centrale overheid aanleiding tot het formuleren van landelijke
criteria. Van grote betekenis was het Besluit Landelijke
Normering (BLN) uit 1974. Behalve dat het BLN regels bevat voor het bepalen van bijstand in de algemene noodzakelijke kosten van het bestaan betekende het tevens dat
het niveau van de uitkeringen werd opgetrokken tot het niveau van het wettelijke minimumloon. Het BLN hield een
sterke beperking in van de beleidsvrijheid van gemeenten
bij de uitvoering van de wet. Niettemin bleef er onduidelijkheid over de invulling van het begrip algemene bestaanskosten. In het BLN is slechts een algemene omschrijving
opgenomen, te weten: de kosten die niet zijn te beschouwen als bijzondere door individuele omstandigheden bepaalde noodzakelijke bestaanskosten.
Een volgende belangrijke stap in de historic van de wet
was de totstandkoming van het Bijstandsbesluit Landelijke Draagkrachtcriteria (BLD) in 1980. Het BLD vormt een
complement op het BLN en bevat bepalingen voor het bepalen van de financiele draagkracht van degenen die
bijstand aanvragen in de noodzakelijke kosten van bijzondere aard, zoals uitgaven voor medische en maatschappelijke dienstverlening, voor zover die voor rekening komen
van de aanvrager. Met de invoering van het BLN en het
BLD is de ABW vrijwel volledig gecentraliseerd. De koppeling tussen sociale minirnumuitkeringen en het minimumloon kreeg formeel een voorlopig eindpunt in de Wet Aanpassingsmechanismen (WAM) in 1980. Deze wet, die een
wettelijke uniformering van het aanpassingsmechanisme
bevat dat sedert 1974 gold, is tot nu toe slechts een maal
toegepast, in 1980. De koopkrachtverliezen die als gevolg
daarvan in de jaren daarna optraden, zijn enigszins ondervangen door de jaarlijkse eenmalige uitkering aan de echte minima.
Een derde opvallend punt bij de ontwikkeling van de wet

is de geleidelijke afbouw van de zogenaamde indirecte financiering. In de jaren zestig en zeventig werd de ABW
mede gebruikt voor de indirecte financiering van medische en maatschappelijke voorzieningen, zoals psycho
therapie en gezinshulp. Dit leidde tot een enorme stijging
van de bijstandsuitgaven. Inmiddels is dit probleem goeddeels opgelost, omdat voor de betreffende voorzieningen
een eigen financieringskader tot stand is gekomen. Een
vierde ontwikkeling is de in de jaren zeventig grotendeels
mislukte invoering van het bijstandsmaatschappelijk
werk. Daarbij herleefde de oude discussie over de vormgeving van een bijstandswet, waarin de inkomensvoorziening gekoppeld blijft aan de maatschappelijke zorg 7).
Een laatste punt van aandacht is de invloed van de ABW
(en RWW) op de herintreding van uitkeringsgerechtigden
en langdurig werklozen in het arbeidsproces. In feite gaat
het hierbij om een derde functie van de wet, naast de
inkomensvoorzienings- en zorgfunctie; te weten de herintredingsfunctie. Op de keper beschouwd, bevatten ABW
en RWW betrekkelijk weinig op herintreding in het arbeidsproces gerichte prikkels. Integendeel, de vrijlatingsbepalingen ten aanzien van (arbeids)inkomen zijn nogal
strikt. Dit werkt ontmoedigend op herintreding. Ook het hoge niveau van de uitkering en de koppeling daarvan aan de
ontwikkeling van de lonen tot voor kort, was niet echt stimulerend. Maar het belangrijkste is wel dat de directe herintredingsprikkels in de beide wetten zwak zijn ontwikkeld
(inschrijving bij het arbeidsbureau en aanvaarding van
passende arbeid). In het kader van de RWW wordt blijkens
jurisprudentie verwacht dat de werkloze werknemer actief
solliciteert naar passende functies. Daarnaast is de werkloze werknemer verplicht mee te werken aan maatregelen,
die zijn inschakeling in het arbeidsproces kunnen bevorderen (om-, her- en bijscholing). Het op herintreding gerichte instrumentarium van de ABW is niet berekend op tijden waarin de omvang en duur van de werkloosheid sterk
toenemen. De wet is dan niet veel meer dan een tamelijk
passief sluitstuk op voorliggende voorzieningen in de sfeer
van de sociale verzekeringen en het arbeidsvoorzieningsbeleid.
Over de effectiviteit van de Algemene Bijstandswet kan
nu een aantal conclusies worden geformuleerd. Allereerst
is de ABW in hoofdzaak een inkomensvoorzieningswet
voor diegenen die niet op eigen kracht of uit hoofde van
een of meer sociale verzekeringen en voorzieningen in het
eigen onderhoud kunnen voorzien. Daarmee blijven twee
andere functies van de wet onderontwikkeld. Dit zijn de
zorg- en de herintredingsfunctie. De zorgfunctie is in beperkte mate in de wet opgenomen (voorlichting en bemiddeling). Ook de herintredingsfunctie is beperkt ingevuld.
De ABW is slechts sluitstuk ten opzichte van het werkvoorzieningenbeleid in het kader van de sociale verzekeringen en het arbeidsvoorzieningsbeleid. De beperkte
vormgeving in de ABW van de zorg- en de herintredingsfunctie hoefl op zichzelf geen probleem te zijn, als het
voorliggende beleid effectief is en als daarnaast de afstemming met het bijstandsbeleid optimaal is.
Over het welzijns(zorg)beleid valt op te merken dat het
sedert de loskoppeling van de zorg- en inkomensvoorzieningsfunctie bij de komst van de Bijstandswet een geheel
eigen ontwikkeling heeft doorgemaakt. Naast een forse
groei van het aantal welzijnsvoorzieningen in de jaren zeventig is vooral van betekenis dat in afwijking van het
bijstandsbeleid bij het welzijnsbeleid is gestreefd naar decentralisatie. De dit jaar in werking getreden Welzijnswet
houdt niet alleen een bestuurlijke decentralisatie in, maar
tevens een financiele. Dit staat in schril contrast met het
5) In artikel 2 is vastgelegd dat de uitvoerder van de ABW – veelal de

GSD – een taak houdt betreffende bemiddeling en voorlichting ten
aanzien van verschillende vormen van maatschappelijke dienstverlening.
6) Zie bij voorbeeld het jubileumnummer van Sociaal Bestek over gemeentelijke zorg voor de minima, 1943-1984, 29 maart 1984.

7) J.J.J. van Dijcke.a., Naar een gemeentelijke sociale dienst nieuwe
stijl, conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van een onderzoek, IVA, Tilburg, maart 1979, biz. 25-27.

I
sterk gecentraliseerde bijstandsbeleid. De afstemming
tussen deze twee beleidsvormen is daardoor niet bepaald
eenvoudig. Met voorliggende arbeidsvoorzieningsbeleid
richt zich primair op het beter bemiddelbare aanbod. Voor
dit aanbod zijn diverse subsidieregelingen, scholingsvoorzieningen e.d. beschikbaar. Slechts een gering deel van
de inspanningen is toegespitst op de langdurig werklozen.
Voorbeelden zijn het Jeugdwerkgarantieplan (JWG) en de
Maatregel langdurig werklozen (Wet Vermeend/Moor).
Het werkvoorzieningenbeleid in het kader van de sociale
verzekeringen betreft artikel 57 van de Algemene arbeidsongeschiktheidswet (AAW), artikel 36 van de Wet werkloosheidsvoorziening (WWV), de Wet sociale werkvoorziening (WSW) en het voornemen het werken met behoud
van uitkering een wettelijke grondslag te geven (Wet onbeloonde arbeid uit!:eringsgerechtigden/WOAU). Aanpassingen in de werksfeer krachtens de AAW vinden betrekkelijk weinig plaats. Artikel 36 van de WWV zal eerst binnenkort ten behoove van de bevordering van arbeidsgeschiktheid toegankelijk zijn voor personen met een RWWuitkering. Het ontwerp-WOAU is na een lange voorbereidingstijd nog steeds niet tot wet verheven. De WSW ten
slotte vervult slechts een geringe rol bij het tegengaan van
de langdurige werkloosheid.
Er zijn samenvattend diverse typen voorzieningen die in
het algemeen slecht op elkaar en op de ABW zijn afgestemd. Mede daarom verdient het uit het oogpunt van
effectiviteit overweging de onderontwikkelde zorgfunctie
en herintredingsfunctie van de ABW te versterken. De facto zal dit een afzwakking inhouden van het sluitstukkarakter van de ABW.
Een tweede conclusie betreft het centralistische karakter van de ABW. Hoewel de centralisatie ongetwijfeld heeft
bijgedragen aan de rechtszekerheid van de uitkeringsgerechtigden, is de keerzijde dat de ABW weinig flexibel is.
Het kunnen inspelen op veranderende zorgbehoeften en
veranderingen op de arbeidsmarkt is daardoor aanzienlijk
bemoeilijkt. Een van de gevolgen van deze ontwikkeling is
dat de instroom in de ABW inmiddels in geen verhouding
meer staat tot de uitstroom. Wie eenmaal in de Bijstandswet terecht komt, heeft een goede kans daarin lange tijd te
moeten verblijven.
In de derde plaats leidt de keuze van een relatief
bestaansminimum in de Algemene Bijstandswet in tijden
van economische teruggang al spoedig tot gevoelens van
relatieve deprivatie. De opkomst van de nieuwe armoede
heeft derhalve een directe relatie met het niet uitvoeren
van de WAM en het echte-minimabeleid. Uitkeringsgerechtigden ervaren direct niet alleen een financiele, maar
ook een psychologische achterstand op hun werkende
medeburgers.
Samenvattend is de effectiviteit van de Algemene
Bijstandswet bij het voorkomen en tegengaan van nieuwe
armoede niet optimaal. Verbetering is te bereiken door onder meer:
– beperking van de instroom, mede door versterking van
de preventieve werking van de wet;
– aanscherping en uitbreiding van het op uitstroom gerichte instrumentarium door afzwakking van het
sluitstukkarakter en verbetering van de afstemming
met het welzijns-, het arbeidsvoorzienings- en het
werkvoorzieningenbeleid in het kader van de sociale
verzekeringen (dit komt neer op een versterking van de
zorg- en herintredingsfunctie);
– een partiele decentralisatie van het bijstandsbeleid.
Hierna wordt een aanpassing van de ABW in de bovenbedoelde zin uitgewerkt. Aangezien het hierbij gaat om afstemming van de ABW-uitkering met niet-materiele voorzieningen wordt daarvoor de term ‘bodempakket’ gehanteerd 8).

Een bodempakket als verend vangnet
Bij een bodempakket gaat het om het garanderen van fi788

nanciele bestaanszekerheid en om het tegengaan van cumulatie van financiele en immateriele problemen onderde
lage-inkomensgroepen, in de eerste plaats bij degenen die
afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. De meerwaarde van een bodempakket boven het bestaande versnipperde aanbod van voorzieningen ligt in de afstemming van
verscheidene typen voorzieningen. Naast de ABW-uitkering is in beginsel een breed spectrum van bestaanszekerheidsvoorzieningen denkbaar, zoals kinderbijslag, huursubsidie, studiefinanciering, gezinsverzorging, maatschappelijk werk, budgetbegeleiding, kinderopvang,
scholings- en werkprogramma’s en sociaal-culturele voorzieningen.
Een bodempakket zal tevens een bijdrage moeten leveren aan de versterking van de burgerschapsrol van de uitkeringsgerechtigden. Dit houdt in dat tegenover het recht
op (onderdelen van) een bodempakket sterker dan nu het
geval is plichten van uitkeringsgerechtigden zullen moeten worden beklemtoond. De effectiviteit van het beleidsinstrument zal ten dele afhangen van de realisatiemogelijkheden van dit plichtsaspect.
Rekening houdend met de bovengenoemde condities
zal de met een bodempakket na te streven doelstelling een
tweeledig karakter moeten hebben. In de eerste plaats zal
zo’n pakket moeten bijdragen aan het voorkomen en opheffen van langdurige bestaansonzekerheid, mede door
de aanpak van achterliggende oorzaken; en in de tweede
plaats zal het moeten bijdragen aan de verlichting van de
problematiek van de nieuwe armoede.
Het accent moet liggen op een combinatie van inkomens-, zorg- en op herintreding gerichte voorzieningen.
Deze combinatie moet ertoe leiden dat de afhankelijkheid
van de bijstandsuitkering in duur flink wordt verminderd.
Zoveel mogelijk op eigen kracht zullen uitkeringsgerechtigden weer in het eigen onderhoud moeten kunnen voorzien. Een bodempakket krijgt daarmee het karakter van een terugverend vangnet.

Inkomen
De bijstandsuitkering vormt de kern en tevens de basis
van een bodempakket. Aanpassing van deze wet is noodzakelijk onder meer door afzwakking van het overmatige
centralistische karakter. Een goede mogelijkheid is revitalisering van de categorie bijzondere bestaanskosten.
Daarbij is het wel noodzakelijk de bijzondere bestaanskosten meer dan in het verleden te gebruiken voor het bevorderen van de uitstroom. In de afgelopen jaren zijn de
bijzondere bestaanskosten uitgedund. Steeds meer bijzondere bestaanskosten zijn gebracht onder de ‘all in’norm van de algemene bestaanskosten (de bijstandsuitkering) en daarnaast is door de afbouw van de indirecte financiering voor een aantal onderdelen van deze kosten
een andere regeling buiten de ABW tot stand gekomen.
Revitalisering van bijzondere bestaanskosten vergt aanpassing van de financiering ervan. Op dit moment komt 90
procent van de kosten voor rekening van het rijk en 10 procent voor rekening van de gemeenten. Denkbaar is een
vorm van budgetfinanciering, waarbij gemeenten zelf kunnen beslissen over hoe de bijzondere bijstand aan te wenden. Kort geleden is in het kader van de heroverwegingen
voorgesteld over te gaan tot een budgettering van de bij8) Ter voorkoming van misverstanden zij uitdrukkelijk vermeld, dat

het hierbij niet gaat om een basisinkomen, zoals eerder onder meer
door de WRR werd voorgesteld. Niettemln zijn een bodempakket en
een basisinkomen niet strijdig met elkaar. Het is denkbaar dat de inko-

mensvoorziening van een bodempakket in de toekomst de vorm krijgt
van een basisinkomen voor iedereen. Zo opgevat is een bodempakket

een tussenstap naar een basisinkomen. Zie: WWR, Waarborgen voor
zekerheid. Een nieuw stelsel van sociale zekerheid in hoofdlijnen,
Den Haag, 1985; H.G. de Gier, Voor alle zekerheid, sociaal beleidin

maatschappelijk-cultureel perspectief, Den Haag 1987.
9) Heroverweging bijstandsuitgaven voor bijzondere bestaanskosten, Begrotingsvoorbereiding 1988, Deelrapport nr. 4,17februari
1987.

Y
zondere bestaanskosten 9). Door budgettering zijn tevens
extra-uitvoeringskosten die het gevolg kunnen zijn van
een grotere gemeentelijke beleidsvrijheid beheersbaar.
De beleidsvrijheid van gemeenten bij de uitvoering van
de ABW kan tevens worden vergroot door een selectieve liberalisering van de vrijlatingsbepalingen bij neveninkomsten van uitkeringsgerechtigden. Gemeenten kunnen
dan in nader te bepalen gevallen vrijlatingsbepalingen
aanwenden als prikkel ten behoeve van herintreding in het
arbeidsproces. Ter voorkoming van een eventuele aantasting van het rechtsgelijkheidsbeginsel moet de vaststelling van het niveau van de uitkering voor algemene
bestaanskosten op centraal niveau blijven plaatsvinden.
Behalve de bijstandsuitkering kan de inkomensvoorziening in een bodempakket ook enkele andere basisinkomensvoorzieningen inhouden, zoals kinderbijslag, huursubsidie en studiefinanciering. In de beginfase van de
ABW werd reeds een deel van deze voorzieningen in het
kader van de ABW verstrekt. Het afleggen van de weg terug is op dit moment uit politiek oogpunt minder vanzelfsprekend, wellicht met uitzondering van de kinderbijslag 10). Bundeling van basisinkomensvoorzieningen
blijft niettemin op wat langere termijn het overwegen
waard, vanwege de vermindering van de complexiteit en
ondoorzichtigheid van het beleid die ermee kan worden
bereikt.

Zorg_______________________
Financiele problemen treden zelden gei’soleerd op.
Nieuwe armoede is ook een sociaal-psychologisch probleem door de cumulatie van materiele en immateriele
problemen. Daarom dient het tegengaan van nieuwe armoede niet alleen te geschieden door het verstrekken van
sociale uitkeringen.
In beginsel is het bestaande voorzieningenpakket op het
terrein van de gezondheidszorg, de maatschappelijke
dienstverlening en het sociaal-cultureel werk tooreikend
voor de preventie en het tegengaan van de immateriele
kant van de nieuwe-armoedeproblematiek. Een knelpunt
vormt de afstemming met het bijstandsbeleid. Een directere afstemming van materiele en immateriele voorzieningen zal kunnen leiden tot een grotere doelmatigheid en effectiviteit van de bestrijding van het armoedevraagstuk.
Een aanvullende mogelijkheid is een versterking van de
reeds in de ABW aanwezige zorgcomponent door reactivering van het bijstandsmaatschappelijk werk voor die
groepen bijstandsclienten die in een uitzichtloze situatie
(dreigen te) geraken.
Inhoudelijk zouden accenten in het bijstandsmaatschappelijk werk moeten liggen bij respectievelijk eerste
opvang, begeleide doorverwijzing naar andere instellingen, bevordering van zelfhulp van clienten, budgetbegeleiding en schuldsanering. Het plichtsaspect zou gestalte
kunnen krijgen door bijstandsclienten, voor wie de herintredingskansen op de arbeidsmarkt nihil zijn, gedurende
enige tijd te verplichten een bijdrage te leveren aan kinderopvang of enige andere vorm van maatschappelijke plicht.
Doel van de versterking van de zorgfunctie van de ABW is
niet het betuttelen van clienten, maar bijdragen aan enerzijds het doorbreken van deprivatiegevoelens en aan de
andere kant het – in combinatie met herintredingsvoorzieningen – waar mogelijk bevorderen van arbeidsgeschiktheid.

Herintreding
Bij de evaluatie van de Bijstandswet bleek dat deze wet
(en de RWW) te weinig effectieve prikkels bevat voor herintreding. Daardoor blijven mensen die in principe in het
eigen onderhoud kunnen voorzien te lang afhankelijk van
de uitkering. Het arbeidsvoorzieningsbeleid en het werkvoorzieningenbeleid in het kader van de sociale verzeke-

Tabel. Mogelijke samenstelling bodempakket per type
voorziening
Inkomensvoorzieningen

– ABW-uitkering
(vloer, toeslag,
bijzondere bijstand)
– kinderbijslag
– huursubsidie

Zorgvoorzien i ngen

Herintredingsvoorzieningen

– maatschappelijk werk
(eerste hulp, begeleide doorverwijzing,
budgetbegeleiding,
schuldsanering,
bevorderen zelfhulp)
– kinderopvangvoorzieningen

– verruiming vrijlatingsbepalingen ABW
– ‘workfare’ programma
(scholingsvoorzieningen, werkprojecten e.d.)
– kinderopvangvoorzieningen

ringen doen hieraan weinig af. De omschrijving van het begrip passende arbeid in de nieuwe Werkloosheidswet kan
op termijn leiden tot verbetering van de situatie. Dat zelfde
geldt voor de komende tripartitisering van het arbeidsvoorzieningsapparaat.
Daarnaast is het wenselijk de herintredingsfunctie van
de ABW te versterken. Deze wet biedt daarvoor goede
aanknopingspunten vanwege de uitvoering ervan op lokaal niveau en mogelijkheden voor sanctionering en begeleiding van uitkeringsgerechtigden. Versterking van deze
functie kan het best geschieden door een directere koppeling van werkvoorzieningen aan de ABW. Met gebruikmaking van buitenlandse ervaringen zou een start kunnen
worden gemaakt met zogenaamde ‘workfare’-programma’s. ‘Workfare’ – een samentrekking van ‘work’ en ‘welfare’ – houdt in grote lijnen in dat uitkeringsgerechtigden
op straffe van verlies van (een deel van) de uitkering verplicht zijn deel te nemen aan programma’s die nun kansen
op de arbeidsmarkt verbeteren 11). Deze programma’s
kunnen varieren van scholingsprogramma’s tot sollicitatietrainingen en werkervaringsprojecten voor verschillende groepen langdurig werklozen. Essentieel in dit verband
is dat de programma’s worden gerelateerd aan de ABW en
daarnaast dat deze uit verscheidene stappen bestaan.
Een eerste stap zou bij voorbeeld kunnen bestaan uit beroepsscholing, ‘on-the-job-training’ en deelname aan zelfhulpgroepen (‘jobclubs’). Pas als in een later stadium nog
geen betaald werk is gevonden, zou kunnen worden overgegaan tot vormen van verplicht werken met behoud van
uitkering.
‘Workfare’-programma’s dienen niet alleen te bestaan
uit negatieve prikkels, maar ook uit positieve, zoals het
realiseren van kinderopvangvoorzieningen voor bijstandsvrouwen met kleine kinderen. Op deze wijze is de zorgfunctie van een bodempakket zinvol te verbinden aan de
herintredingsfunctie.
Samengevat dienen drie soorten voorzieningen in een
bodempakket een plaats te krijgen. Dit zijn achtereenvolgens inkomens-, zorg en herintredingsvoorzieningen (zie
tabel). Afhankelijk van de categorie bijstandsontvangers
waartoe men behoort, kan het accent in het ene geval liggen op de inkomens- en zorgfunctie en in het andere geval
op de inkomens- en herintredingsfunctie.

Uitvoering

___

___

Een decentrale uitvoering van een bodempakket is een
vereiste, wil de versterking van de zorg- en de herintredingsfunctie tot zijn recht komen. Ten behoeve van de
zorgfunctie biedt de nieuwe decentrale Welzijnswet
perspectieven voor afstemming, als het overmatig centra(vervolg op biz. 794)
10) SER, Advies sociale uitkeringen op minimumniveau, Den Haag,
1986.

11) Zie onder meer: Arbeit fur Sozialhilfe-empfanger: das kalifornische Model), Internationale Chronik zur Arbeitsmarktpolitik, WZB,
Berlijn, januari 1986.
•7QQ

quote daalde sinds 1981 niettemin met bijna eenderde,
terwijl het consumptie-aandeel in het bruto binnenlands
produkt verder opliep. Mede in samenhang met de toegenomen consumptieve bestedingen kwam in 1985 en 1986
weer een economische groei tot stand van 3 a 3Vi%.
De vraag doet zich nu voor hoe lang deze landen, die de
tekort-reductie van de lopende rekening volledig ten koste
lieten gaan van het investeringsniveau, een dergelijke
groei kunnen handhaven. Duidelijk is dat het de kredietwaardigheid van deze landen niet ten goede komt, te meer
daar de buitenlandse schuld, zowel gemeten ten opzichte
van het bruto binnenlands produkt als van de uitvoeropbrengsten, sinds het uitbreken van de schuldencrisis verder is toegenomen.

Tot slot______________________
Om een algemeen beeld van het schuldenprobleem te
krijgen, is uitgegaan van de groep van ontwikkelingslanden en een subgroep van vijftien landen met een relatief
hoge buitenlandse schuld. Daarmee wordt geen recht ge-

(vervolg van biz. 785)
zinnen in 1985 geanalyseerd en vergeleken met de uitkomsten voor 1984. De voornaamste conclusies zijn de
volgende.
Het betalingsverkeer heeft zich conform de verwachting
ontwikkeld. Het totaal betaalde bedrag is toegenomen met
4,2% bij een groei van de particuliere consumptie van
4,4%. Er is een verschuiving waarneembaar van contante
betalingen naar betalingen per cheque. Het bedrag aan
contante betalingen is minder toegenomen dan de chartale geldhoeveelheid. Dit duidt erop dat de chartale omloopsnelheid is gedaald. Bij de overboekingen is een verschuiving waarneembaar van gewone overschrijvingen naar
automatische betalingen en betalingen per acceptgiro.
Het aandeel van de girodiensten, thans Postbank, in het
girale betalingsverkeer van gezinnen is teruggelopen met
circa 3%-punt.
Er bestaat een duidelijk en statistisch significant verband tussen de betaalwijze en de hoogte van het betaalde
bedrag. Onder de 50 gulden wordt bijna 90% contant betaald. Tussen 300 en 800 gulden is dit gemiddeld 15%.
Daarboven neemt het contant betalen weer in betekenis
toe. Het gebruik van betaalcheques is het grootst bij bedragen van 100 tot 200 gulden. Van deze bedragen wordt
20% met betaalcheques betaald.
De voor 1984 gevonden samenhang tussen persoonskenmerken en betaalgedrag is ook voor 1985 waarneembaar. Behalve aan leeftijd en inkomen blijkt het gebruik
van bankbiljetten vooral te zijn gecorreleerd aan geslacht
en bezit van betaalcheques.
(vervolg van biz. 789)
listische karakter van de ABW enigermate kan worden afgezwakt. Er ontstaan dan mogelijkheden voor de ontwikkeling van een pakket dat aansluit bij de specifieke
sociaal-culturele en sociaal-economische problematiek
van een gemeente of regio. Op het vlak van de herintreding in het arbeidsproces dient in nauwe samenhang met
de verstrekking van de bijstandsuitkering een actief gemeentelijk of intergemeentelijk beleid te worden ontwikkeld. Vanzelfsprekend moeten gemeenten samenwerken
met het arbeidsvoorzieningsapparaat. Vooralsnog dient
daarbij in lijn met het huidige beleid de formele arbeidsbemiddelingsbevoegdheid voor kansarmen te blijven liggen
bij dit apparaat.

Slot________________________
In dit artikel is op grond van een evaluatie van de Alge794

daan aan de grote verscheidenheid van omstandigheden
waarin de individuele landen verkeren. Dit geldt vooral
voor de totale groep van ontwikkelingslanden, waartoe
ook landen behoren als de ‘newly industrializing countries’
in Azie, die forse overschotten kweken op hun lopende rekening; de rijke olie-exporteurs aan de Perzische Golf, die
als donoren optreden voor andere ontwikkelingslanden;
maar ook de subsahara-landen in Afrika (exclusief Nigeria
en Zuid-Afrika) waar de schuldproblematiek weer van een
geheel andere aard is omdat de economische vooruitzichten dermate slecht waren dat deze buiten de concessionele sfeer nauwelijks aan buitenlands kapitaal konden komen. Een verscheidenheid die overigens wordt bevestigd
door de crediteuren, die de schuldencrisis benaderen met
een ‘case-by-case approach’ waardoor het herstelprogramma en de schuldherstructurering per land zeer verschillend kunnen uitvallen.
Ten aanzien van de schuldenpositie kan niettemin worden vastgesteld dat deze voor nagenoeg alle schuldenlanden en het merendeel van de ontwikkelingslanden sinds
1982 verder is verslechterd. Het einde van de Internationale schuldencrisis is daarom nog geenszins in zicht.

A.J.A.M. Kuijpers

De frequentieverdelingen van de betaalde bedragen
blijken over de tijd zeer stabiel te zijn. Zij worden wederom |
goed beschreven door een lognormale verdeling. De relatief hoge frequenties van bedragen van een veelvoud van
5 en 100 gulden zijn niet het gevolg van een neiging van de
consument om bij aankoop van meer goederen op deze
bedragen uit te komen. Een dergelijk gedrag kan niet in de
cijfers worden waargenomen. Wel is duidelijk sprake van
afronding van bedragen op halve, doch vooral hele guldens. De betekenis hiervan neemt toe met de hoogte van
het betaalde bedrag.
Het voor contante betalingen benodigde aantal munten
en bankbiljetten is sterk afhankelijk van het contante betalingspatroon. Het verschil beloopt al gauw 70% en is bij
munten verhoudingsgewijs groter dan bij bankbiljetten. !
Bankbiljetten blijken per jaarten minste 10 a 13 keer van
hand tot hand te gaan, waarbij de fysieke omloopsnelheid
daalt met het stijgen van de coupurewaarde. Dit betekent
dat met name de hogere coupures zoals het duizendje en
het honderdje, behalve als betaalmiddel ook in belangrijke
mate als oppotmiddel worden gebruikt.
De opbouw van het coupurebouquet is met het oog op
het betalingsverkeer van gezinnen vrij doelmatig. Met voor
de hand liggende wijzigingen blijkt het voor de contante
betalingen benodigde aantal bankbiljetten niet of nauwelijks te kunnen worden teruggebracht.

W.C. Boeschoten
M.M.G. Fase
mene Bijstandswet een voorstel uitgewerkt voor een ABWnieuwe stijl, aangeduid als bodempakket. Op basis van de
vaststelling dat de huidige ABW onvoldoende bijdraagt
aan het tegengaan van de problematiek van de nieuwe armoede, moeten twee reeds in beperkte mate in de ABW
aanwezige functies worden versterkt. Dit zijn de zorgfunctie en de herintredingsfunctie. Het karakter van de Algemene Bijstandswet verandert daardoor van een inkomensvoorziening in een terugverend vangnet dat is gericht op
vermindering van afhankelijkheid van de uitkering en het
zoveel mogelijk op eigen kracht weer functioneren in de
samenleving. Vormgeving van een bodempakket leidt er
niet toe dat daarmee de problematiek van de nieuwe armoede geheel tot een oplossing komt, maar wel dat de
ABW-nieuwe stijl een effectiever en geloofwaardiger bijdrage levert aan de oplossing van dit vraagstuk.

Erik de Gier