De aanvaardbare omvang van het structurele tekort

De aanvaardbare omvang
van het structurele tekort
Op de Derde Dinsdag-bijeenkomst
van F. van Lanschot Bankiers hield de
thesaurier-generaal van het Ministerie
van Financien, drs. ing. C. Maas, een
voordracht over de Miljoenennota1. Citaat:
“De vraag dringt zich op hoe het komt
dat wij in Nederland zo hardnekkig
blijven denken dat structureel een
groot financieringstekort aanvaardbaar is. En met deze woorden heb ik
wellicht een aanwijzing gegeven hoe
dat komt, namelijk door de filosofie
van het structureel aanvaardbare begrotingstekort. Dat is een uniek Nederlands produkt: de combinatie van
de begrippen ‘structureel tekort’ met
‘aanvaardbaar tekort’ komt nergens
anders ter wereld voor. De filosofie
van het structurele begrotingsbeleid
is destijds – en dat was in een geheel
andere economische context – gei’ntroduceerd door de toenmalige Minister van Financien, dr. Zijlstra. Zoals meer Nederlandse produkten
hebben wij ook deze filosofie van het
structureel aanvaardbare begrotingstekort trachten te exporteren.
Dat is niet gelukt. Maar het gevolg is
wel dat wij alleen in Nederland vinden dat een blijvend financieringstekort ook structureel aanvaardbaar
is.”
Als deze uitspraken stroken met de
manier waarop ambtelijk Financien
denkt over het begrotingstekort is er
aanleiding om de stormbal te hijsen.
Natuurlijk, het tekort is te hoog; daar is
vrijwel iedereen het over eens. De reductie van het tekort moet echter met
de juiste argumenten worden verdedigd, niet met modieuze prietpraat.
Voor zover ‘wij’ in Nederland nog
denken dat een groot structureel tekort
aanvaardbaar is, is dat idee door teksten in achtereenvolgende Miljoenennota’s gevoed. In de jaren zeventig is
de filosofie van Zijlstra verkwanseld
door de toenmalige bewindslieden op
Financien. De beschuldigende vinger
naar Zijlstra is zeer misplaatst.
Als toelichting het volgende. In 1971,
toen ‘de filosofie’ nog intact was, bedroeg de aanvaardbare omvang van
het structurele tekort (van het rijk)
1,25% van het nationaal inkomen (ongeveer / 1,5 miljard). In 1976 bedraagt

1064

het tekort 1,5 a 1,75% ni. In de Miljoenennota 1977 wordt de basisfilosofie
losgelaten dat het tekort van het rijk min
of meer functioneert als sluitpost. Tot
dat moment werd het tekort volgens de
Zijlstra-filosofie afgestemd op de structurele bestedingsverhoudingen in de
rest van de economic (structureel
spaaroverschot).
In het najaar van 1976 gaat men het
als randvoorwaarde hanteren2. Daarmee zet de verloedering in. De aanvaardbare omvang van het structurele
tekort wordt opgerekt tot 3,4% ni. Bovendien past Financien een kunstgreep
toe door de introductie van een aanvaarde overschrijding van het structurele tekort. Toetsingstekort’ heet het3.
In de Miljoenennota 1978 4 schrijdt
de verloedering voort. Daarin staat behalve de “aanvaarde overschrijding van
het structurele tekort” van / 2,2 miljard
nog een “extra overschrijding van het
structurele tekort” van / 1,7 miljard genoemd. De totale aanvaarde overschrijding komt daarmee op / 3,9 miljard of
1,5% ni. De totale omvang van het
structurele tekort bereikt dan een omvang van / 12,6 miljard, of wel bijna 5%
ni5.
Zo hebben ‘wij’ leren denken dat een
tekort in de orde van grootte van 5%
‘normaal’ is. Dat heeft dus niets te maken met de filosofie van Zijlstra als zodanig, maar alles met de wijze waarop
Financien die filosofie (verkeerd) heeft
toegepast.

Tekort en spaaroverschot
Ik wil hier overigens niet de gedachte verdedigen dat de omvang van het
structurele tekort moet worden afgestemd op het structurele spaaroverschot in de economie. Onderzoek6
heeft aannemelijk gemaakt dat er waarschijnlijk niet zoiets bestaat als een
structureel spaaroverschot, zeker niet
op langere termijn7. Feldstein en Feldstein en Horioka hebben aangetoond
dat een blijvende verhoging van de binnenlandse spaarquote in de OESO-landen in de perioden 1960-1974 en 19751979 een bijna gelijke toename van de
investeringen tot gevolg had. Met andere woorden, groeiende besparingen

worden vanzelf, ook zonder toedoen
van de overheid, in het binnenland geabsorbeerd. De studie van B.M. Friedman laat zien dat de verschillende bestanddelen van de schuld van het nietbankwezen (dat is de overheid en de
rest van de particuliere sector) goede
substituten zijn. Dat impliceert dat wanneer de overheid geen schuldpapier
plaatst, ander schuldpapier daarvoor in
de plaats treedt.
De uitkomsten van modelsimulaties
door Buitelaar8 wijzen, langs een heel
andere weg, in dezelfde richting. In zijn
model Remon valt een normale bezetting van de produktiecapaciteit te rijmen
met een uiteenlopende omvang van het
structurele tekort van het rijk. Ook de
Commissie van Economische Deskundigen zit sinds kort op deze lijn9.
Omdat de misverstanden op dit punt
groot zijn, wil ik graag benadrukken dat
de afstemming op het structurele spaaroverschot n/ef onlosmakelijk is verbon-

1. Persbericht Financien, nr. 88/239,20 September 1988.
2. Zie Miljoenennota 1977, hfst. 3 en 5. Voor
een uitgebreider overzicht van het beleid ten
aanzien van de omvang van het structurele
tekort wordt verwezen naar C.G.M. Sterks,
Begrotingsnormen, Paterswolde, 1982, paragraaf 4.3.
3. Miljoenennota 1977, label 5.2, biz. 50.
4. Miljoenennota 1978, label 4.1.b, biz. 20.
5. Een systematisch overzichl van de kwantitatieve ontwikkeling van de omvang van het
aanvaardbare structurele tekort tussen 1974
en 1980 geefl Slerks, op. cit., bijlage 4.1, biz.
214. Hel verband met het feilelijke tekort
slaat in bijlage 4.3, biz. 217.
6. M. Feldslein, Domestic saving and internalional capital movemenls in Ihe long and
short run, European Economic Review, nr.
21, 1983, biz. 129-151; M. Feldslein en C.
Horioka, Domeslic savings and inlernalional
capilal flows, The Economic Journal, nr. 90,
1980, biz. 314-329; en B.M. Friedman, Money, credit and non-financial economic activity: an empirical study of five countries, National Bureau of Economic Research Working Papers nr. 1.033, 1982.
7. Een nadere toelichting op dit standpunt
geven J. de Haan en C.G.M. Sterks, De
noodzaak van normen, een beschouwing
over begrotingsbeleid, Geschrift nr. 62 van
de Prof. Mr. B.M. Teldersstichting, Den
Haag, 1987.
8. P. Builelaar, Overheidsfinancien en economische politiek, Van Gorcum, Assen/Maastrichl, 1987, hfst. 4.
9. SER, Rapport publieke-uitgavennorm en
collectieve-lastendruk, SER-rapport 88/02,
biz. 21-22.

den met de structurele begrotingsfilosofie. Ook wanneer het aanvaardbare tekort op grond van andere criteria, zoals
bij voorbeeld de ontwikkeling van de
rentelasten of het verloop van de netto
overheidsinvesteringen, wordt vastgesteld, blijven de voordelen van een beleid gebaseerd op een structureel tekort
onverminderd van kracht. De macroeconomische automatische stabilisatie
is hiermee gediend. Door de ontvangsten en uitgaven te plannen alsof de
economie zich beweegt langs het structurele groei pad fungeertdeoverheidals
een stabiele factor in de economie.
Bovendien wordt meerjarenplanning
vergemakkelijkt door zo’n beleid. Dat is
een bestuurlijk argument. Een ander
bestuurlijk argument is dat van ‘precommitment . Als er maar consensus
is over de aanvaardbare omvang van
het structurele tekort, dan kan men zich
daar aan het begin van een kabinetsperiode op vastleggen. Dat voorkomt dat
verkeerde keuzen worden gemaakt op
het moment dat de omstandigheden
zulks lijken te rechtvaardigen. Een ‘precommitment’ met betrekking tot het feitelijke tekort is natuurlijk ook denkbaar.
Maar dat zou een slechte keuze zijn.
Het brengt partijen ertoe te bezuinigen
bij een laagconjunctuur en bezuinigingen in een hoogconjunctuur achterwege te laten, ook als deze vanuit een lange-termijnoptiek wenselijk zijn.
Om een hanteerbaar begrotingsbeleid mogelijk te maken, is consensus
nodig over de omvang van het toelaatbare structurele tekort. Die krijg je natuurlijk nooit door, net als de thesauriergeneraal, te roepen dat structureel begrotingsbeleid slecht is en dat het eigenlijk maar vreemd is dat de overheid
met tekorten werkt. Want dat is niet
vreemd. Dat is ook bij het bedrijfsleven
gebruikelijk. Het financieringstekort van
de sector niet-financiele bedrijven bedroeg in 1987 zo’n / 12 miljard11. Deze
bedrijven sparen wel, maar de besparingen zijn niet toereikend om de netto
investeringen te financieren, ook niet
nadat rekening is gehouden met de omvangrijke stroom kapitaaloverdrachten
om niet (onder andere WIR-premies).
Dus moeten ook bedrijven geld lenen.
Een verschil met de bedrijvensector
is dat de besparingen van het rijk met
ingang van 1982 negatief zijn geworden12. Sparen is het niet consumeren
van een deel van het beschikbare inkomen. Ga je meer consumeren dan dat
inkomen toelaat, dan kan dat alleen
door op het vermogen in te teren. Het
negatieve saldo van de staatsbalans
neemt nog steeds in omvang toe. Daarom is een voor de hand liggend criterium voor de omvang van het structurele
tekort de omvang van de netto overheidsinvesteringen. Dat roept een halt
toe aan het lenen voor consumptieve
doeleinden (vermogensintering). Het

ESB 9-11-1988

rentelastencriterium (stabilisatie rentelasten) heeft ook wel wat. Maar het
spreekt minder aan. Wat maakt het uit
als de overheid rente moet betalen voor
geld dat wordt doorgeleend aan derden, zoals bij de verstrekking van woningwetleningen? Hier staan immers
weer rente-ontvangsten tegenover.

Vorderingensaldo
Voor de volledigheid en duidelijkheid
zij vermeld dat in mijn visie het vorderingensado en niet het financieringssaldo op zo’n manier moet worden genormeerd. Het verschil bestaat uit de
netto kredietverlening. Normering van
het vorderingensaldo in plaats van het
f inancieringssaldo impliceert dus dat de
overheid wel geld mag lenen om het
weer uit te zetten. Het criterium van de
netto investeringen sluit goed aan bij de
democratiserende en legitimatiefunctie
van begrotingsnormen . Dit criterium
spreekt aan, het is eenvoudig toepasbaar en gemakkelijk te controleren.
Het schijnt dat ambtelijk Financien
niets in dit criterium ziet. Men stelt dat
het begrip overheidsinvesteringen te
vaag is, waardoor de uitgavendepartementen alles onder die noemer zullen
proberen te schuiven. Dat zal ongetwijfeld waar zijn, maar daarbij passen
twee kanttekeningen. Om te beginnen
kan worden aangesloten bij de definitie
volgens de Nationale rekeningen en die
is op ‘neutrale wijze’ tot stand gebracht.
Verder hoeft dat geschuif door departementen geen jaarlijks terugkerend proces te zijn. In mijn visie zou alleen aan
het begin van een regeerperiode het
structurele niveau van de netto investeringen voor de komende vier jaar moeten worden vastgesteld. En als dat eenmaal vastligt, bij de huidige verhoudingen zo’n 2% van het nationale inkomen14, blijft dat de structurele omvang
van het vorderingentekort15. Ook als de
feitelijke investeringen later hoger zijn
dan die 2%; het verschil moet dan maar
uit gewone middelen worden gefinancierd.
De eis van een structureel vorderingentekort dat is afgestemd op het niveau van de netto overheidsinvesteringen, komt ongeveer op hetzelfde neer
als de eis van een structureel evenwicht
op de gewone dienst. Het verschil zit bij
voorbeeld in de aanwending van de opbrengst uit de verkoop van activa (deelnemingen, domeingronden, gebouwen) door de overheid. Deze kan bij de
eerstgenoemde eis worden aangewend voor consumptieve doeleinden.
Dat kan bij de tweede eis niet. Want dergelijke opbrengsten worden op de buitengewone dienst geboekt (vermogensbeginsel).
Een bijkomend psychologisch voor-

deel van invoering van het onderscheid
tussen gewone en buitengewone
dienst is dat het bedrijfseconomische
denken binnen de overheid wordt bevorderd. En op dat punt zijn nog steeds
verbeteringen mogelijk. Nu is het bekend dat iemand als CED-voorzitter
Schouten tegen toepassing is van de
regel van een sluitende gewone dienst
(‘gulden financieringsregel’) omdat
deze pro-cyclisch zou werken16. Dat
bezwaar wordt weggenomen door de
eis te stellen van structureel evenwicht
op de gewone dienst. In dat geval ontstaat zelfs een automatisch stabiliserende werking!

Geen Nederlands fabiikaat
In het tweede deel van het citaat aan
het begin van dit artikel merkt Maas ten
onrechte op dat het om een uniek Nederlands produkt zou gaan. Het structurele tekort is geen uniek Nederlands
produkt. Ook niet in de (beperkte) traditionele zin van een saldo dat is afgestemd op de omvang van de spaarsaldi in de overige sectoren van de economie. Wat dat laatste betreft waren ‘wij’,
dat wil zeggen Schouten17, de eerste.
Maar dat zelfde idee wordt later ook elders toegepast.
Reeds tegen het einde van de jaren
veertig is in de VS een structureel begrotingsbeleid gepropageerd en daarna ook toegepast. Gezien de hoge oorlogsschuld werd gekozen voor een beleid dat mikte op een structureel overschot (het ‘full employment budget surplus’). In de jaren zeventig wordt dit
‘full employment budget’ afgestemd op
de spaarsaldi in andere sectoren dan
de federate overheid. Aangezien wordt
geconstateerd dat het spaarsaldo van
10. Dit argument wordt uitgebreid uiteengezet in De Haan en Sterks, op. cit., hfst. 3.
Voor een volledig overzicht van alle argu-

menten voor een structurele normering zie
C.G.M. Sterks The structural budget deficit
as an instrument of fiscal policy, De Economist, jg.132, nr. 2, 1984, biz. 183-203.
11. Nationale rekeningen 1987, tabel S10.1,

biz. 110.
12. CPB, Centraal Economisch Plan 1982,
Bijlage A2, Monetair overzicht 1980-1982,
biz. 272-273.

13. Sterks, op. cit., biz. 20-21.
14. Sterks en De Haan, op. cit., biz. 27-31.

15. Gezien de omvang van de netto-kredietverlening impliceert dit cijfer een financieringstekort van ongeveer 3 a 3,5%. Nagenoeg hetzelfde cijfer trouwens dat nodig is
om de rentelasten te stabiliseren. Zie E.J.
Bomhoff, De schuldenmakers, NRC Handelsblad, 21 September 1988.
16. Zie NRC-Handelsblad, 12 oktober 1988,
biz. 11.

17. D.B.J. Schouten, De overheidsfinancien
in de volkshuishouding, Leiden, 1950.
18. Princeton Manifest, Federal expenditures and revenue policy for economic stability, American Economic Review, jg. 39, december 1949, biz. 1263-1269.

1065

die sectoren in jaren met volledige
werkgelegenheid ongeveer nul is, stelt
men het ‘full employment budget’ daaraan gelijk. Dat komt onder meer tot uitdrukking in de ‘Humphrey-Hawkins Full
Employment and Balanced Growth Act’
van 1979 die gericht is op het jaar
198319.
Nu vormen de VS misschien niet zo’n
goed voorbeeld omdat het tekort daarna aardig uit de hand gelopen is. Maar
er is een ander voorbeeld, veel dichter
bij huis. Bij onze oosterburen kent men
sedert het begin van de jaren zeventig
de ‘konjunkturneutrale Haushalt’20. Dat
betekent zoiets als een voor de conjunctuur gecorrigeerde of structurele
begroting. De aanvaardbare omvang
(normwaarde) van het structurele tekort
wordt vastgesteld door de omvang te
nemen in een evenwichtig basisjaar.
‘ Potentialorientierte Kredietaufnahme’
heet dat ook wel. Dit was (dus) steeds
een tekort. Sedert 1966 rond 1,5% van
het Duitse ni.
De feitelijke omvang van het structurele tekort (dat is de feitelijke begroting
gecorrigeerd voorconjuncturele invloeden) bleek tegen het einde van de jaren
zeventig evenals in Nederland groter
dan de aanvaardbare omvang. In Nederland is toen besloten het gehele
structurele beleid maar overboord te
zetten. In Duitsland is het structurele tekort juist gebruikt als instrument om
orde op zaken te stellen. Het verschil
tussen de feitelijke omvang van het
structurele tekort en de normwaardeervan werd ‘strukturelles Defizit’ genoemd. Het beleid werd erop gericht dat
verschil zo snel mogelijk weg te werken.
Men duidt dat aan met de term ‘Konsolidierung’. De OESO noemt het in navolging daarvan ‘budget consolidation’. Citaat:
“Die Konsolidierung der offentliche
Haushalte laBt sich als das Abtragen
des strukturellen Defizits, das heiBt
desjenigen Teils des Finanzierungssaldos beschreiben, der uber das
hinausgeht, was konjunkturbedingt
ist (und bei normaler Konjunkturlage
ohnehin verschwinden muB) und
was von der Neuverschuldung mittelfristig als normal gelten kann. Zur
Konsolidierung steht also nicht das
ganze Defizit in den offentlichen
Haushalten an, sondern nur der Teil,
der – abgesehen von konjunkturbedingten Mehreinnahmen oder Mindereinnahmen – uber die ‘Normal’Verschuldung hinausgeht.”22
Voor het jaar 1990 wordt de aanvaardbare omvang van het structurele
tekort (de ‘Normalverschuldung’) op
2,1% van het bnp gesteld23. Dit beleid
is in West-Duitsland tot op heden niet
zonder succes geweest. Het financieringssaldo is sedert 1975 niet meer boven 3% ni gestegen. De laatste jaren is

1066

het gestabiliseerd op ongeveer 1,5%
ni24. Dit voorbeeld laat zien hoe je ook
met een aanvaardbare omvang van het
structurele tekort kunt omspringen. In
tegenstelling tot Financien is de ‘Sachverstandigenrat’ een onafhankelijk instituut dat vrij is van politieke beTnvloeding.
Er zijn nog meer voorbeelden. De
OESO hanteert het structurele tekort in
bijna elke studie over overheidstekorten. En niet alleen als hulpmiddel bij het
formuleren van een maatstaf voor de
conjuncturele invloed van de begroting.
Ook in de zin van de aanvaardbare omvang van het tekort. Een laatste citaat,
dat voor zich zelf spreekt:
“This is considered compatible with a
balanced allocation of new credit to
the government when the economy
is in equilibrium (…). The same considerations might call for a ‘normal’
structural budget deficits most other
major European economies, though
this would need to be qualified by differences in private sector saving, social security funding conventions and

the criteria governing the control and
finance of public corporation investment. ,,25

C.G.M. Sterks
Universitair hoofddocent Openbare Financien aan de Faculteit der Economische Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. De auteurdankt prof. dr. mr. C.A. de
Kam en drs. J. de Haan voor hun commentaar op een eerdere versie.
19. Council of Economic Advisers, Annual
Report 1979, US Government Printing Office, Washington DC, biz. 167.

20. In alle ‘Jahresgutachten’ van de Sachverstandigenrat sedert 1966.
21. Zie onder meer OECD, Economic Outlook, nr. 43, juni 1988, biz. 91.
22. Sachverstandigenrat, Jahresgutachten
1979/80, Stuttgart/Mainz, december 1979,
biz. 141.
23. Jahresgutachten 1987/88, december
1987, biz. 148.

24. Berekend aan de hand van cijfers uit
Jahresgutachten 1987/88, label 3.7, biz. 318
en label 25, biz. 298.
25. R.W.R. Price en P. Muller, Slruclural

budgel indicators and the interprelalion of
fiscal policy stance in OECD economies,
OECD Economic Studies, nr. 3, najaar 1984.