Investeringssubsidies worden niet alleen aangevraagd door
agenten (bedrijven en consumenten) die daadwerkelijk financiële steun nodig hebben om over te gaan tot adoptie van de
gesubsidieerde technologie; ze worden ook geclaimd door
agenten die de technologie in kwestie ook zonder subsidie
hadden aangeschaft. Kunnen we bezuinigen op de hoeveelheid betaalde subsidies door de twee typen te scheiden?
S
Daan van Soest
Universitair hoofddocent,
Universiteit van
Tilburg en CentER
beleid
De aanpak van het
subsidie-freerider probleem
een probleem omdat die overbodige overdrachten
gefinancierd moeten worden, en wel met behulp
van belastingen die in meer of mindere mate verstorend werken voor de economie (Goulder, 1998). Zo
verlaagt de inkomstenbelasting de prikkel tot (hard)
werken, en de belasting op vermogen de prikkel
tot sparen. Als het freerider probleem zou kunnen
worden opgelost, zou dezelfde adoptiegraad kunnen
worden bewerkstelligd met minder subsidies, en dus
met minder verstoringen.
Deze analyse roept een tweetal vragen op (zie ook
Arguedas en Van Soest, 2007). Ten eerste, is het
mogelijk het beleid zo in te richten dat alleen bedrijven of burgers die een subsidie nodig hebben, steun
aanvragen? Oftewel, kunnen we een mechanisme
bedenken waarbij de bokken zichzelf van de schapen
scheiden, en bedrijven vrijwillig kiezen om wel of
geen subsidie te ontvangen? En ten tweede, is zo’n
beleid altijd te verkiezen boven het huidige beleid?
Om de analyse concreet te houden richt dit artikel
zich op subsidieregelingen in het milieubeleid, maar
vergelijkbare overwegingen spelen ook een rol bij
andere beleidsterreinen van de overheid.
ubsidies vormen een belangrijk onderdeel
van het beleidsinstrumentarium van de
Nederlandse overheid. Sommige subsidieregelingen zijn ingevoerd vanwege sociale
overwegingen, zoals bijvoorbeeld de huursubsidie.
Maar er zijn ook subsidies die worden verstrekt om
bepaalde gedragsveranderingen teweeg te brengen
bij de burger of bij het bedrijfsleven. Voorbeelden
van deze laatste zijn vestigingsplaatssubsidies,
R&D-subsidies en milieusubsidies. Dergelijke gedragsveranderingssubsidies zijn niet altijd even
effectief. Neem het voorbeeld van de subsidie op de
aanschaf van hoogrendementsketels. Voor sommige
huishoudens is de subsidie zonder twijfel een noodzakelijke voorwaarde geweest om een dergelijke ketel
aan te schaffen. Maar andere huishoudens zouden
Welk instrumentarium?
hem ook hebben aangeschaft als er geen subsidie
De eerste vraag is dus welk instrumentarium moet
op zou zitten, vanwege de grootte van hun huis of
worden ontwikkeld om ervoor te zorgen dat alleen
omdat ze de positieve effecten voor het milieu explidie bedrijven die de subsidie daadwerkelijk nodig
ciet in hun aanschafbeslissing meewegen.
hebben, het ook aanvragen. Op dit moment wordt
Het verschijnsel dat een deel van de subsidies wordt
milieubeleid gevoerd met verschillende instrumenuitgekeerd aan agenten die ook zonder subsidies de
ten. Er worden subsidies aangeboden om de adopdoor de overheid gewenste activiteit zouden uitvoetie van milieuvriendelijke technologieën te stimuren wordt ook wel het subsidie-freerider probleem
leren, maar er zijn ook milieuheffingen. Over het
genoemd. Het probleem bestaat omdat de overheid,
algemeen zijn bedrijven binnen een bepaalde sector
de subsidieverstrekker, over het algemeen te weinig
onderworpen aan hetzelfde, uniforme beleid. Als
informatie heeft over elke individuele aanvrager om
er dan subsidies beschikbaar zijn, is er geen reden
vast te kunnen stellen of de aanvrager daadwervoor een ondernemer om geen subsidie aan te
kelijk een subsidie nodig heeft om tot aanschaf te
vragen, ook al was ze toch al van plan de gesubsigaan, of niet. De weinige studies naar het percendieerde technologie aan te schaffen. Het levert geld
tage freeriders in subsidieregelingen suggereren
op en kost niets extra; het eventuele belastingtarief
dat het inderdaad een zeer serieus probleem is.
dat ze betaalt over de overgebleven vervuiling (of
Amerikaanse studies naar milieusubsidieprogramhet niet gereduceerde energieverbruik) blijft imma’s noemen cijfers van rond de vijftig, zestig
mers ongewijzigd.
procent freeriders, en er zijn zelfs uitschieters van
Stel dat zo’n uniform beleid (bestaande uit één
negentig procent gevonden (Malm, 1996; Wirl en
subsidiebedrag en één belastingtarief die voor alle
Orasch, 2000). Een interdepartementale werkgroep
bedrijven van toepassing zijn) wordt vervangen door
onder leiding van Harmen Verbruggen
een menu van belasting-subsidiecomkomt tot vergelijkbare cijfers voor de
binaties waaruit bedrijven kunnen
Nederlandse situatie, met schattingen
Freeriding op
kiezen. Sommige combinaties op het
tussen de vijftig en zeventig procent
subsidies is een menu bieden een hoge subsidie, maar
(Verbruggen et al., 2001; Aalbers et
dan staat daar ook een hoog vervuial., 2004). Freeriding op subsidies is
probleem
lingstarief tegenover. Andere bieden
ESB
29 juni 2007
407
weinig tot geen subsidie, maar de bijbehorende belastingtarieven
zijn dan ook lager. Het doel van het menu is bedrijven ertoe te
verleiden zichzelf te selecteren in groepen die voor de subsidieloze
optie kiezen (met een laag milieubelastingtarief), en in groepen die
voor de hoge subsidies kiezen (met een hoog tarief).
Kosteneffectiviteit en zelfselectie
Het probleem
is dat het niet
eenvoudig vast
te stellen is
tot welk type
elk individueel
bedrijf behoort
dat subsidie
aanvraagt
Om vast te stellen of een menu van belasting-subsidiecombinaties
inderdaad in staat is bedrijven te scheiden, moeten we allereerst
vaststellen welke bedrijfskenmerken relevant zijn voor overheidsbeleid. Dat zijn er twee. De eerste heeft betrekking op de factoren die
bepalen hoeveel subsidie een bedrijf van elk type nu precies nodig
heeft om over te gaan tot aanschaf. Voor elk type bedrijf is de benodigde financiële steun gelijk aan het verschil tussen de aanschafkosten van de nieuwe (milieuvriendelijke of energiebesparende)
technologie en de (netto contante) waarde van de besparingen die
de nieuwe technologie oplevert voor het bedrijf in kwestie. Op basis van overwegingen van kosteneffectiviteit zal de overheid de minste subsidie willen geven
aan die bedrijven met de grootste besparingen, en de meeste aan die bedrijven
met de minste besparingen –voor zover die besparingen wel boven een kritische
waarde liggen zodanig dat de adoptie door die bedrijven nog wel maatschappelijk
gewenst is. Daarbij kan de subsidiegever wellicht wel inschatten hoeveel subsidie
elk type bedrijf nodig heeft om tot aanschaf over te gaan, maar het probleem
is dat het niet eenvoudig vast te stellen is tot welk type elk individueel bedrijf
behoort dat subsidie aanvraagt.
Het tweede belangrijke kenmerk gaat over de hoogte van de kosten die bedrijven
van elk type moeten maken als ze hun uitstoot van vervuilende stoffen of van
hun energieverbruik met een extra eenheid verminderen. Zelfs als alle bedrijven
dezelfde nieuwe technologie gebruiken, kunnen deze marginale kosten verschillen per type bedrijf. Dit is een belangrijk kenmerk omdat het bepaalt welk bedrijf
zal kiezen voor de optie met de hoogste subsidie.
Stel dat er één bepaalde belasting–subsidiecombinatie wordt aangeboden
door de overheid; elk bedrijf dat overgaat tot aanschaf heeft recht op de
aangeboden subsidie. De overheid biedt ook nog een tweede belasting–subsidiecombinatie die één euro extra subsidie geeft ten opzichte van de eerste
belasting–subsidiecombinatie. Bedrijven zullen zich nu de vraag stellen wat de
maximale toename is van het belastingtarief dat zij willen accepteren om die
nieuwe belasting–subsidiecombinatie nog net te prefereren boven de eerste.
Milieubelasting wordt betaald over de hoeveelheid vervuiling die niet wordt
schoongemaakt. Voor de bedrijven die efficiënter gebruik maken van de nieuwe
technologie, is de hoeveelheid niet schoongemaakte vervuiling kleiner dan voor
de relatief inefficiënte bedrijven. En dat betekent dat gegeven die ene euro
extra subsidie, de efficiënte bedrijven een grotere stijging van het belastingtarief zullen willen accepteren dan de minder efficiënte bedrijven. Vanwege deze
eigenschap kunnen de twee typen bedrijven altijd worden gescheiden, en wel
als volgt. De overheid moet twee belasting-subsidiecombinaties aanbieden, één
met nul subsidie maar ook een laag belastingtarief, en de ander met voldoende
subsidie maar met een hoog belastingtarief. Gegeven het verschil in de geboden subsidie moet het verschil in belastingtarieven zodanig groot zijn dat de
minst efficiënte bedrijven een strikte voorkeur hebben voor de combinatie met
het lage belastingtarief (maar ook met de lage subsidie), en de meest efficiënte bedrijven voor de andere. Als de overheid dus ruwweg weet welke typen
bedrijven er in de markt zijn maar niet precies weet welk bedrijf van welk type
is, kan ze altijd de bedrijven scheiden door het aanbieden van de juiste belasting-subsidiecombinaties. En wat geldt voor twee bedrijfstypen, geldt ook voor
n bedrijfstypen, maar dan zijn er ook n combinaties nodig om perfecte scheiding te realiseren. Maar scheiden kan alleen door voldoende genereus te zijn
ten aanzien van de bedrijven die na adoptie het meest efficiënt blijken te zijn.
Maar zijn de bedrijven die de meeste subsidie nodig hebben om tot aanschaf
van een nieuwe technologie over te gaan, ook de bedrijven die het meest efficiënt gebruikmaken van die technologie?
408
ESB
29 juni 2007
Voorlopers en achterblijvers
Het type bedrijf waaraan de overheid de hoogste subsidie wil geven,
is helaas niet noodzakelijkerwijs ook
het type dat zal kiezen voor de subsidie–belastingcombinatie met het
hoogste subsidiebedrag. Denk bijvoorbeeld aan een industrie met twee
typen bedrijven, waarvan er één zich
al zeer actief bezighoudt met milieubesparing, en het andere minder. De
eerste heeft ervaring met het gebruik
van milieuvriendelijke technologieën
(de voorloper), de tweede minder of
niet (de achterblijver). Het kan zijn
dat de voorloper eigenlijk niet zoveel
baat heeft bij die nieuwe technologie; dat bedrijf
deed al veel aan het terugdringen van emissies, en
hoewel de nieuwe technologie het in staat stelt de
vervuiling nog meer terug te dringen, is de besparing
in absolute zin niet al te groot. De achterblijver heeft
wel veel baat bij de aanschaf van de nieuwe technologie omdat dat bedrijf een substantiële reductie
in de hoeveelheid vervuiling kan realiseren, en dus
de technologie wellicht zelfs zonder subsidie zou
hebben aangeschaft. In elk geval verkleint de achterblijver het verschil in efficiëntie ten opzichte van
de voorloper. Als de achterblijver de voorloper niet
(wel) voorbijstreeft, spreken we van technologische
convergentie (haasje-over).
Een derde geval is dat van technologische divergentie. Dit geval ontstaat als de nieuwe technologie de
achterblijvers in staat stelt zich wat te verbeteren,
maar de voorlopers de meeste milieuwinst boeken. Het gebruik van de nieuwe technologie vraagt
bijvoorbeeld veel specifieke kennis die wel aanwezig
is bij de werknemers van de voorlopers maar niet bij
die van de achterblijvers; de eersten zijn dan beter
in staat de mogelijkheden van de nieuwe technologie
te benutten dan de laatsten.
Scheiden, ja of nee?
Eerder is vastgesteld dat de overheid graag die bedrijven een subsidie wil geven die het extra geld het
hardst nodig hebben, maar ook dat het de uiteindelijk meest efficiënte bedrijven zijn die kiezen voor de
belasting-subsidiecombinatie met de grootste subsidie. Onder elke vorm van technologische vooruitgang
kunnen de twee typen bedrijven altijd gescheiden
worden. Maar alleen in geval van technologische
convergentie kan het menu goedkoper zijn voor de
overheid dan een uniform beleid. Bij convergentie
moeten de voorlopers immers de meeste subsidie
ontvangen, en ze zijn ook het meest efficiënt in het
gebruik van de nieuwe technologie. De overheid is
dus in staat een menu van belasting-subsidiecombinaties te maken zodanig dat de voorlopers kiezen
voor de belasting-subsidiecombinatie met de hoogste subsidie, en ook het hoogste belastingtarief, terwijl de achterblijvers kiezen voor de combinatie met
lage – of zelfs geen – subsidie, maar ook met het
laagste belastingtarief. Dat betekent
dat met het aanbieden van een menu
Het identificeren
van belasting-subsidiecombinaties
van freeriders is
inderdaad dezelfde penetratiegraad
voor de nieuwe technologie kan wormogelijk, maar
den gerealiseerd als met een uniform
de kosten wegen
beleid, dat wil zeggen, alle bedrijven
die moeten investeren doen dat ook,
meestal niet op
maar mogelijk tegen lagere kosten.
tegen de baten
Als technologische vooruitgang de
vorm heeft van divergentie, is de
overheid nooit goedkoper uit door te
scheiden. Bij divergentie dienen de achterblijvers
de meeste subsidie te krijgen terwijl deze zelf juist
geneigd zijn te kiezen voor de combinatie met de
laagste belasting, en dus ook de laagste subsidie.
Wil de overheid er toch voor zorgen dat die achterblijvers de nieuwe technologie aanschaffen, dient ze
dus een voldoende hoge subsidie te bieden. Maar
scheiden betekent dan dat er dan ook nog een belasting-subsidiecombinatie moet worden aangeboden
met een nog veel grotere subsidie zodanig dat de
voorlopers zich onderscheiden van de achterblijvers.
In dat geval heeft scheiden dus geen zin; de overheid is goedkoper uit met een uniform beleid dat
zodanig gul is dat ook de achterblijvers bereid zijn
tot aanschaf over te gaan.
Een vergelijkbare analyse geldt voor het geval van
haasje-over. Bij haasje-over dienen de voorlopers
de meeste subsidie te krijgen, want ze hebben de
minste besparingen als ze de nieuwe technologie
aanschaffen. Maar het zijn de achterblijvers die uiteindelijk het meest efficiënt gebruik kunnen maken
van de nieuwe technologie; zij zullen dus geneigd
zijn te kiezen voor de belasting-subsidiecombinatie
met de hoogste subsidie. Om de voorlopers toch
te laten adopteren moet een bepaalde hoeveelheid
subsidie worden aangeboden; om te scheiden, moet
een nog veel grotere subsidie worden aangeboden
aan de achterblijvers. Kortom, ook in het geval van
haasje-over is de overheid goedkoper uit met een
uniform beleid.
identificeren van freeriders is mogelijk, maar de kosten wegen
meestal niet op tegen de baten.
De uiteindelijke conclusie van dit alles is dus het subsidie-freerider
probleem aangepakt kan worden, maar eigenlijk alleen in het geval
de overheid technologieën wenst te subsidiëren die al in belangrijke mate uitontwikkeld zijn.
Conclusie
Het subsidie-freerider probleem kan dus worden
aangepakt in die zin dat de overheid via het aanbieden van een menu van belasting-subsidiecombinaties de verschillende typen bedrijven kan scheiden.
Maar we zien ook dat een dergelijke scheiding alleen
potentieel kostenbesparend is als bedrijven qua
efficiëntie convergeren. Dit zal het geval zijn bij
technologieën die hun theoretisch maximale efficiëntie aan het naderen zijn, zoals de verbrandingsmotor.
Nieuwe generaties motoren zijn efficiënter, maar de
gerealiseerde extra besparingen worden steeds kleiner. Wanneer een bepaalde technologie daarentegen
nog volop in ontwikkeling is, zal er vaker sprake zijn
van haasje-over en misschien wel van technologische
divergentie. En als de overheid toch de adoptie van
deze technologie wil subsidiëren, moet ze accepteren dat niet elke euro effectief wordt besteed. Het
Literatuur
Aalbers, R., H.L.F. de Groot, en H.R.J. Vollebergh (2004)
Effectiviteit van energie-investeringssubsidies voor technologiekeuze. In: H.R.J. Vollebergh, W. van Groenendaal, M. Hofkes
en R. Kemp (red.) Milieubeleid en technologische ontwikkeling. Den
Haag: Sdu Uitgevers, 149–168.
Arguedas, C. en D.P. van Soest (2007) On the deadweight loss of
investment subsidies. Tilburg: Universiteit van Tilburg, stencil.
Goulder, L.H. (1998) Environmental policy making in a
second-best setting. Journal of Applied Economics, 1(2), 279–328.
Malm, E. (1996), An actions–based estimate of the free rider
fraction in electric utility DSM programs. The Energy Journal,
17(3), 41–48.
Verbruggen, H. et al. (2001) Interdepartementaal beleidsonderzoek
naar de kosteneffectiviteit van energiesubsidies. Den Haag:
Ministerie van Economische Zaken.
Wirl, F. en W. Orasch (1998) Analysis of United States’ Utility
Conservation Programs. Review of Industrial Organization, 13(4),
467–486.
ESB
29 juni 2007
409