Breedband uit het stopcontact en privatisering van stroomnetten
Aute ur(s ):
R. Aalbers, B. Baarsma en J. Poort (auteur)
De auteurs zijn werkzaam in het cluster Mededinging en Regulering van SEO Economisch Onderzoek. j.poort@seo.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4460, pagina 232, 20 mei 2005 (datum)
Rubrie k :
Marktw erking en mededinging
Tre fw oord(e n):
Breedband via het elektriciteitsnet leidt tot marktordeningsproblemen. Eerlijke concurrentie vraagt om privatisering van de netten
en een gescheiden boekhouding.
Onlangs publiceerde de Europese Commissie haar aanbeveling voor snel internet via het stroomnet (Power Line Communication, PLC).
De Commissie pleit voor “(…) transparante, evenredige en niet-discriminerende voorwaarden voor de introductie van systemen voor
communicatie via het elektriciteitsnet” (EC, 2005). Daartoe dienen lidstaten “onnodige belemmeringen in de regelgeving uit de weg
te ruimen.” De Europese Commissie volgt hierin de Amerikaanse toezichthouder op de telecommunicatie (FCC), die vorig jaar oktober
zijn zegen gaf aan PLC.
Hoewel PLC een nieuwe impuls kan geven aan de verspreiding en de concurrentie van breedbandinternet, leidt het aanbieden van
internet over het elektriciteitsnetwerk tot marktordeningsproblemen. In dit artikel gaan wij in op de gevolgen van deze aanbeveling voor
de Nederlandse marktsituatie.
Toekomst voor PLC
De Europese Commissie promoot PLC om de uitrol van breedband te versnellen, vooral in landelijk gebied waar de dekking van elektra
hoger is dan van kabel en vaste telefonie. Daarnaast kan PLC volgens de Commissie de concurrentie op de markt voor breedband
versterken en de digitale tweedeling verminderen. In Nederland hebben ADSL en kabelinternet door de grote bevolkingsdichtheid en de
extreem hoge dekking van het tv-kabelnet beide echter al een dekking van ruim tachtig procent van de huishoudens. Het aantal
aansluitingen in Nederland is Europees gezien hoog en de prijzen zijn naar verhouding redelijk laag.
Niettemin zal een derde aansluitnet de concurrentie verder versterken. Bovendien heeft PLC een aantal sterke kanten. Zo is de
bandbreedte van PLC symmetrisch, terwijl bij kabel en ADSL het versturen van informatie (uploaden) doorgaans een flink stuk trager
gaat dan het downloaden. Verder kunnen de stroomnetten, naast de triple-play van internet, telefonie en televisie die het telefoonnet en
het kabelnet bieden, ook energie leveren: quadruple-play. De combinatie van dataverkeer en stroomtransport biedt mogelijkheden voor
meteraflezing op afstand, energieverbruikbeheer en het snel opsporen van storingen. Ook het gemak waarmee de aansluiting gerealiseerd
kan worden, belooft groot te zijn: je hoeft alleen een stekker-modem in het stopcontact te steken.
De prijsontwikkeling van PLC is nog onzeker. De eerste commercile aanbiedingen in Cincinnati in de VS komen op dertig tot veertig dollar
per maand, voor een aansluiting van ŽŽn tot drie megabit per seconde. Dat is lager dan de daar gangbare tarieven voor kabelinternet en
ADSL, maar die tarieven kunnen naar verwachting flink omlaag onder invloed van concurrentie. Verwacht wordt dat investeren in PLC
commercieel pas interessant wordt als de integratie met energiebeheer van de grond komt (EPRI, 2004). 1
Cruciaal is verder de vraag hoeveel rek er in de stroomkabel zal blijken te zitten om de bandbreedte verder op te voeren. Sommige
bronnen beweren dat PLC in potentie veel meer bandbreedte kan bieden dan kabel of ADSL (The Economist, 2004), terwijl anderen wijzen
op de effectieve doorgifte die niet sneller zou kunnen worden dan enkele megabit per seconde (Tongia, 2004). Of PLC een geduchte
concurrent zal worden op de Nederlandse breedbandmarkt, zal dus afhangen van de ontwikkelingen van snelheid en prijs en de
mogelijkheden voor slimme interactie met het energiebeheer. 2
De Europese Commissie wil vaart maken met de introductie van PLC en verwacht van elke lidstaat nog dit jaar het eerste verslag over de
introductie en exploitatie van systemen voor PLC. In onze ogen onderschat de Commissie hierbij de marktordeningsproblemen die bij
PLC ontstaan.
Eigendom
De eigendomssplitsing van energiebedrijven die de minister van Economische Zaken heeft voorgesteld, heeft tot gevolg dat de aandelen
(en dus ook de zeggenschap) van het netbedrijf in andere handen komen dan de aandelen van het leveringsbedrijf. De minister heeft
aangegeven dat leveringsbedrijven na splitsing (waarschijnlijk) ook geprivatiseerd kunnen worden, terwijl de netbedrijven publiek
eigendom zullen blijven.
Zonder privatisering zullen de netbedrijven goedkoper kapitaal aan kunnen trekken voor hun breedbandinvesteringen dan het
geprivatiseerde KPN en de private kabelbedrijven. Het technologierisico wordt dan onvoldoende ingeprijsd, waardoor sprake is van een
ongelijk speelveld. De kosten van eventueel falen kunnen worden afgewenteld op de gebonden afnemers van elektriciteit, de publieke
eigenaren, of de belastingbetaler. De PLC-discussie voegt zo een extra dimensie toe aan de privatiserings- en splitsingsdiscussie.
Bij privatisering is dit probleem opgelost. Privatisering biedt economisch gezien ook andere doelmatigheidsvoordelen en kan innovatie bijvoorbeeld het vermogen om in te springen op ontwikkelingen als PLC – ten goede komen. 3
Als PLC een commercile activiteit van de publieke netbedrijven wordt, zou dat ook juridisch gezien op problemen kunnen stuiten. De
Wet Energiedistributie verbiedt de gemeentelijke en provinciale energiedistributiebedrijven om commercile nevenactiviteiten te laten
verrichten door de groepsmaatschappijen die zijn belast met de distributie van gas of elektriciteit. Enige mate van splitsing is dus
noodzakelijk bij PLC. Bovendien is het voor de aandeelhouders van de netbedrijven (de lagere overheden) verboden om in commercile
activiteiten deel te nemen, omdat ze daar marktrisico’s lopen die ze volgens de Wet Financiering lagere overheden (Fido) niet meer mogen
aangaan.
Privatisering van de netten lijkt daarmee een voorwaarde om te komen tot eerlijke concurrentie op de breedbandmarkt. Dat botst met de
huidige beleidsvisie om de publieke belangen van de stroomnetten via publiek eigendom te borgen.
Regulering
In de tweede plaats worden de verschillende bedrijven op dit moment verschillend gereguleerd. De tarieven van de
elektriciteitsnetwerken worden met een prijsplafond gereguleerd door DTe. Het ligt voor de hand de tarieven voor PLC voorlopig vrij te
laten omdat de tarieven van ADSL en kabelinternet niet worden gereguleerd. Dat werkt echter in de hand dat de netbedrijven kosten
gaan schuiven om investeringen in PLC af te wentelen op de stroomklanten. In theorie gaat het prijsplafond dat tegen, omdat het
toegestane tarief vastligt en niet afhangt van de kosten. In de praktijk hebben bedrijven echter de mogelijkheid om een deel van hun
vaste kosten elders onder te brengen. Wanneer PLC-investeringen ook ten dienste staan van het netbeheer en energiemanagement is het
waarschijnlijker dat ze (deels) via de nettarieven terugverdiend kunnen worden.
Ook het regime van toegangsregulering verschilt tussen de drie netten. Voor de distributie van elektriciteit kunnen derden toegang
krijgen op basis van regulated Third Party Access (rTPA). Opta hanteert ook rTPA om derden toegang te geven tot het netwerk van
KPN voor zowel telefonie als breedband, maar de kabelbedrijven hebben toegangsregulering vooralsnog buiten de deur weten te
houden. Het is onduidelijk of ook PLC onder de toegangsregulering zou moeten gaan vallen.
Het probleem hier is niet alleen dat er sprake is van verschillende typen regulering, wel of geen kostenregulering en wel of geen rTPA,
maar ook dat de regulering plaatsvindt door verschillende toezichthouders. Er dreigt een ongelijk speelveld te ontstaan, doordat Opta en
DTe andere taken hebben en verschillende eisen kunnen stellen en accenten kunnen leggen in hun toezichtgedrag. Zo zou Opta zich
meer kunnen richten op het stimuleren van innovatie, terwijl DTe meer let op het afromen van monopoliewinsten en het verhogen van de
efficiency. Opta en DTe zullen afspraken moeten maken om hun regulering beter op elkaar aan te laten sluiten.
Regulering van elektriciteit, telefonie en kabel zal moeten worden afgestemd op de nieuwe situatie en concurrentieverhoudingen. Daarbij
moet onderscheid worden gemaakt tussen de korte en de middellange termijn. Op korte termijn is het niet verstandig om rTPA op het
elektriciteitsnet af te dwingen. Als op middellange termijn blijkt dat PLC een serieuze concurrent wordt voor kabel en koper, dan ligt rTPA
wel voor de hand.
Op de korte termijn is het beter PLC buiten de prijsregulering van de elektriciteitsnetten te houden. De techniek moet zich nog bewijzen
en vroegtijdige regulering kan investeringsprikkels wegnemen en de introductie vertragen. Regulering vergroot immers het risico dat de
investering niet kan worden terugverdiend (Prieger, 2001).
Wel is er volgens de EC op korte termijn behoefte aan “een afzonderlijke boekhouding op geconsolideerde basis voor de niet op
elektriciteitsgebied liggende activiteiten.” 4 Hierboven gaven we al aan dat dit niet feilloos zal werken, zeker wanneer investeringen
zowel het netbeheer als de internetdiensten ten goede komen. Op middellange termijn is het daarom verstandig om – ook als PLC een
nichespeler voor afgelegen regio’s wordt – de nadelen van het splitsen van de boekhouding te omzeilen door de breedbandactiviteiten
van de bedrijven te betrekken in de bestaande price-cap voor nettarieven. Netbedrijven krijgen dan de vrijheid om naar eigen inzicht de
vaste kosten te verdelen over hun activiteiten, waaronder breedband. Hierdoor wordt het probleem van kostentoerekening omzeild en
zullen bedrijven hun prijzen – binnen de limiet van de price-cap – vaststellen op basis van wat de markt kan dragen.
Conclusie
Breedband door het stopcontact kan de Nederlandse consument veel goeds brengen. Er zijn drie voorwaarden waar aan moet worden
voldaan om de positieve effecten te realiseren en eerlijke concurrentie te waarborgen. Ten eerste ontstaat er pas een gelijk speelveld,
wanneer de netbedrijven net als KPN en de kabelbedrijven geprivatiseerd zijn. Ten tweede dienen op korte termijn de boekhoudingen
van breedband en elektriciteitdistributie te worden gescheiden, ondanks de kostenverdelingsproblemen die dat met zich mee zal brengen.
Ten slotte moeten – op middellange termijn – de breedbandactiviteiten van de netbedrijven worden opgenomen in de price-cap. Als PLC
ooit een economische machtspositie verwerft, dienen concurrenten op basis van rTPA toegang te krijgen tot de netten.
Rob Aalbers, Barbara Baarsma en Joost Poort
Literatuur
Electric Power Research Institute (2004) Broadband over powerline 2004: Technology and Prospects.
Europese Commissie (2005) Aanbeveling van de Commissie inzake elektronische breedbandcommunicatie via het elektriciteitsnet.
Publicatieblad L 093, 12 april, 0042-0044, 6 april.
Megginson, W.L. & J.M. Netter (2001) From state to market: a survey of empirical studies on privatization. In: Journal of Economic
Literature, XXXIX, juni, 321-389.
Newbery, D.M. & M.G. Pollitt (1997) The restructuring and privatization of Britain’s CEGB-Was it worth it? The Journal of Industrial
Economics, 45, 269-303.
Prieger, J.E. (2001) Telecommunications regulation and new services: A case study at the state level. Journal of Regulatory Economics,
15, 1, 108-115.
The Economist (2004) Plugging in, at last, 2 december.
Tongia, R. (2004) Can broadband over powerline carrier (PLC) compete? A techno-economic analysis. Telecommunications policy, 28,
559-578.
1 Tongia (2004) komt met een stochastisch kostenmodel voor de VS op soortgelijke tarieven, en is sceptisch over het vermogen voor
PLC om op kosten door te breken. Onduidelijk is echter in hoeverre deze berekeningen opgaan voor de Europese stroomnetten, die
doorgaans anders zijn ontworpen.
2 Twee belangrijke technische aspecten zijn interferentie en storingsgevoeligheid. Critici menen dat internetten via het stopcontact
storing veroorzaakt op andere elektrische apparaten. De Europese Commissie spreekt dat tegen, al besteedt ze er wel veel aandacht aan
in de aanbeveling. Nuon startte eind 2001 een experiment met stopcontactinternet in een Arnhemse wijk, maar moest daar uiteindelijk mee
stoppen vanwege de storingsgevoeligheid van de technologie.
3 Hoewel de conclusies per studie kunnen verschillen, is het algemene beeld dat private bedrijven efficinter werken dan staatsbedrijven.
Zie Megginson en Netter (2001) voor een goed overzichtsartikel. Newbery en Pollitt (1997) stellen op basis van een kosten-baten analyse
dat de Britse privatisering van onder andere het publieke netbedrijf welvaartverhogend is geweest.
4 Deze boekhoudkundige scheiding is de enige verwijzing in de aanbeveling naar de potentile marktordeningsproblemen die met PLC
kunnen ontstaan. Onder 3 van EC, 2005 staat “Teneinde discriminatie, kruissubsidiring en concurrentievervalsing te voorkomen.”
Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)