Benelux na 40 jaar nog voorbeeld in Europa
DR. M. WEISGLAS*
Benelux Douane-overeenkomst
Dezer dagen is het veertig jaar geleden dat in Londen de
Benelux Douane-overeenkomst werd getekend. De
regeringen van Belgie, Nederland en Luxemburg verdienen
in de tweede wereldoorlog ook thans nog hulde voor hun
visie om in ballingschap voorbereidingen te hebben getroffen
voor een zo nauw mogelijke na-oorlogse economische
samenwerking tussen hun drie landen.
Op 21 oktober 1943 werd daartoe de eerste stap gezet.
Toen tekenden de drie regeringen een monetaire
overeenkomst. Deze overeenkomst baande de weg tot een
doelmatige financiele afwikkeling van het na de bevrijding
tussen de landen te verwachten handelsverkeer. Zij legde ook
de grondslag voor de verwezenlijking van de op 5 September
1944 te Londen getekende Benelux Douane-overeenkomst.
Deze stelde de in het leven te roepen douane-gemeenschap
van den beginne af in het perspectief van een door de drie
landen uiteindelijk te vormen Economische Unie. De
verwerkelijking daarvan zou de oplossing van tal van
weerbarstige problemen vereisen. Gedurende de eerste tijd
werden deze nog verscherpt doordat Nederland acht
maanden later werd bevrijd dan Belgie en Luxemburg,
hetgeen Nederland voor de beoogde samenwerking in een
aanzienlijk moeilijkere startpositie bracht.
Reeds spoedig na de bevrijding van Nederland bracht de
toenmalige Belgische minister van Buitenlandse Zaken PaulHenri Spaak in juli 1945 een bezoek aan de Nederlandse
regering. Daarbij werd de politieke wil bevestigd om de in
Londen getekende overeenkomst tot uitvoering te brengen.
De monetaire overeenkomst trad in de herfst van 1945
voorlopig in werking en werd eind 1946 door de drie
parlementen goedgekeurd. De Douane-overeenkomst
behoefde enige douane-technische bijwerking wegens
indertijd in Londen ontbrekende gedetailleerde gegevens.
Op 14 maart 1947 werd daarin door een protocol voorzien.
De overeenkomst trad zonder overgangsperiode op 1 januari
1948 in werking. Vanaf die datum worden geen invoerrechten geheven bij de invoer van goederen in Nederland
afkomstig uit de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie
en omgekeerd. Bij de invoer van goederen uit derde landen
worden door partijen gelijke invoerrechten geheven.
Dit was de eerste concrete stap naar de beoogde Benelux
Economische Unie. Het daartoe strekkend verdrag werd op 3
februari 1958 door de drie regeringen getekend en trad op 1
november 1960 in werking. Bijna drie jaar tevoren was op 1
januari 1958 het Verdrag van Rome van kracht geworden,
waarmee de drie Beneluxlanden, Frankrijk, Italic en WestDuitsland de weg baanden naar de Europese Economische
Gemeenschap. Via de Europese Gemeenschap voor Kolen en
Staal hadden de zes landen reeds in 1951 deze voor conventionele oorlogsvoering essentiele industrieen gebundeld.
Daardoor werden Duitsland en Frankrijk als traditionele
antagonisten in verre mate geneutraliseerd. Zij zijn in de
Europese Economische Gemeenschap nog meer aan elkaar
vastgeklonken. Mede daardoor is thans bijna 40 jaren
Europese vrede een van de belangrijkste verworvenheden.
Daar wordt vaak te weinig bij stilgestaan.
Bij de totstandkoming van het Europese integratieproces
hebben de Benelux-landen een creatieve en stimulerende rol
vervuld. Op initiatief van de Nederlandse minister van
Buitenlandse Zaken, mr. Beyen, kwam in 1955 de Confe-
ESB 29-8-1984
rentie van Messina tot stand. Vooral de grote kwaliteiten van
zijn Belgische collega Spaak brachten deze tot een succesvol
einde, spoedig bekroond met het Verdrag van Rome.
Benelux en EEC
Van den beginne af speelt de Europese optiek in Beneluxverband een belangrijke rol. Het bestaansrecht van Benelux
is in het Verdrag van Rome ten voile erkend. Volgens artikel
233 van dat Verdrag is er geen beletsel voor het voortbestaan
en de voltooiing van de Benelux Unie voor zover de doelstellingen van deze Unie niet in de Europese Gemeenschap zijn
bereikt. Dit is te beschouwen als een in rechte toegelaten
voorsprong van de Benelux. Het is een erkenning van de
waardevolle betekenis van de Benelux als voorloper en laboratorium voor de Europese Gemeenschap.
Met de nog steeds belangrijke uitzondering van accijnzen
en omzetbelasting, waarvoor ondanks moeizaam pogen binnen de drie landen — met uitzondering van de wijnaccijns —
tot dusverre geen unificatie mogelijk bleek, vormt Benelux
een douane-gebied. Nog te vervullen grensformaliteiten geschieden door middel van het sedert 1 juli jl. ingevoerde
,,Enig Document”. Onder de naam van ,,Opgave Benelux
50″ is het voldoende om een formulier – na daarop een beperkt aantal eenvoudig vast te stellen gegevens te hebben ingevuld – bij de grens van het land van invoer zonder verdere
controle af te geven. Hiermede heeft Benelux nog onlangs de
Europese Gemeenschap een voorbeeld gesteld, dat de laatste
thans druk doende is na te volgen. De daartoe voor tien landen op te lessen problemen zijn uiteraard ingewikkelder dan
voor het verkeer tussen Nederland, Belgie en Luxemburg.
Ook op het gebied van paspoortencontrole heeft Benelux een
voortrekkersrol. Deze is sinds geruime tijd aan de binnengrens opgeheven. In EG-verband worden thans stappen ondernomen om dit eveneens na te volgen.
Door harmonisatie van wetgeving vinden aan de Beneluxbinnengrens geen sanitaire, fytosanitaire en veterinaire controles plaats. Wel wordt het intra-verkeer nog belemmerd
door storende en kostenverwekkende verschillen in warenwetgeving, alsmede technische normen en standaarden. Als
illustratief voorbeeld diene dat Nederland voor de vetaanduiding voor verse kaas de term ,,voile” en ,,half voile”
gebruikt, waar dit in Belgie ,,vette” en ,,half vette” is. Naast
de naam zijn evenwel ook de vetgroepen, waar de termen op
doelen, in beide landen verschillend. Reeds in 1965 heeft de
Benelux Economische en Sociale Raad van Advies (ESRA)
nuchter vastgesteld dat hetgeen voor de Belg en Luxemburger goed is, ook de Nederlander niet kan schaden en omgekeerd. Over en weer zou de betrokken nationale wetgeving
daarom in elk van de drie landen van toepassing moeten zijn.
Aldus zou in het geheel geen harmonisatie nodig zijn. Deze
logica bleek evenwel moeilijk in de praktijk te brengen. Met
ijver werden dan ook in tal van commissies Beneluxharmonisaties voorbereid. Aangezien dit zelfde ook in EGverband plaatsvond maakte Benelux in het midden der jaren
* De auteur is economisch adviseur van Unilever N.V. Hij promoveerde in maart 1949 op het proefschrift Benelux, van nabuurstaten
tot uniepartners.
797
zeventig pas op de plaats. De drie landen gaven er de voorkeur aan om ter zake niet eerst jegens elkaar tegemoetkomingen te plegen en dan later bovendien concessies in EGverband te moeten doen.
Sinds enige tijd vinden binnen Benelux weer activiteiten
tot harmonisatie van warenwetgeving plaats. Deze hebben
betrekking op in het kader van EG-harmonisaties aan de
lidstaten opengelaten opties. Een voorbeeld daarvan is de
EG-etiketteringsrichtlijn, die zich tot enige hoofdelementen
beperkt en voor een aantal bijkomende aspecten geen bindende regels, maar slechts aanbevelingen stelt. Te dien aan-
maar bepaalde lidstaten zijn meer gelijk dan andere. Te veel
wordt over het hoofd gezien dat de drie Benelux-landen met
verdrag uitsluitend op intergouvernementele samenwerking
stoelt, terwijl de Europese Gemeenschap een in beginsel
supra-nationaal instrumentarium ter beschikking staat. In
de praktijk heeft deze supranationaliteit slechts op enkele
24 miljoen inwoners samen ook tot de ,,meer” gelijken kunnen behoren. Zij vormen als eenheid de vierde handelsmogendheid in de wereld. Hun gemeenschappelijk nationaal
produkt volgt als eerste in rangorde na de zeven mogendheden die bij mondiale economische topbijeenkomsten op het
wereldtoneel verscheinen.
Een pleidooi voor een versterkte Benelux vindt niet alleen
zijn grond in economische machtsdrang ter verwerving van
betere eigen posities. Van meer belang is dat een hechte Benelux met meer vrucht het Europese integratieproces zal kunnen bevorderen dan Nederland, Belgie of Luxemburg apart.
De door de Benelux-bewindslieden voor buitenlandse handel
in maart 1983 vastgestelde intentieverklaringen met betrekking tot de handelspolitiek, alsmede tot gecoordineerde
Benelux-handelsbevordering in het buitenland, zijn dan ook
vooral om deze reden toe te juichen. Beoogt de laatste een
vergrote doelmatigheid van de exportactiviteiten van de drie
landen, de handelspolitieke verklaring heeft een wijdere
strekking. De daarin nagestreefde gelijkgerichte standpunten ten aanzien van exportfinanciering, compensatietransacties en staatswaarborgen kunnen binnen de Europese Gemeenschap een nuttige voorbeeldwerking hebben. Van meer
belang nog is de voorgestane coordinatie van het handelspolitieke beleid ten aanzien van de Verenigde Staten, Japan, het
Oostblok en de ontwikkelingslanden.
Essentieel is dat in deze verklaring de drie landen elke
vorm van protectionisme afwijzen. Aldus draagt Benelux ertoe bij om het tegenwoordig vaak bedreigde beginsel van vrije wereldhandel ook in de Europese Gemeenschap hoog te
houden. Mede door Benelux gemotiveerd optreden van de
Gemeenschap in Internationale fora, zoals de OECD en
GATT, kan daarom de wereldhandel zeer ten goede komen.
De door Benelux bepleite versnelde doorvoering op 1 januari
1985 van de in de GATT-Tokio-Ronde overeengekomen tariefverlagingen zou daartoe een positieve stimulans kunnen
terreinen, zoals landbouw en concurrentiebeleid, meer effect
inhouden.
zien vindt thans Benelux-harmoniseringsoverleg plaats. Met
name bij harmonisatie van dit soort wetgeving blijkt Nederland dikwijls te tenderen naar hetgeen in het Verenigd Koninkrijk en Noord-Europa gebruikelijk is, terwijl Belgie en
Luxemburg meer geneigd zijn zich op Latijns Europa te
orienteren. Indien eenmaal tot Benelux-harmonisatie is gekomen vormt deze daarom vaak een ,,micro-kosmos”, die
de Europese Gemeenschap tot voorbeeld kan dienen.
Evenals ook zou blijken bij de Europese Gemeenschap
was het afbreken van de onderlinge invoerrechten en de in-
stelling van een gemeenschappelijk buitentarief – de ,,negatieve” integratie — minder moeilijk dan de voor de vorming
van een economische unie vereiste ,,positieve” beleidsinte-
gratie. Deze Unie omvat, zoals in artikel 1 van het BeneluxUnie-verdrag vermeld, ,,een vrij verkeer van personen, goederen, kapitaal en diensten. Dit brengt met zich mede de
coordinatie van het economische, financiele en sociale beleid, alsmede het voeren van een gemeenschappelijk beleid in
de economische betrekkingen met derde landen en inzake de
daarmee verband houdende betalingen”. Formuleringen
van overeenkomstige strekking zijn in het Verdrag van Rome
terug te vinden. Een belangrijk verschil is, dat het Benelux-
gehad dan in het alleen intergouvernementele Beneluxverband. Dit is deels het gevolg van de omstandigheid dat
ook in de Gemeenschap de uiteindelijke zeggenschap bij de
regeringen ligt, waarbij besluitvorming met unanimiteit van
stemmen gebruikelijk is. Voorts vloeit dit voort uit de grotere
complexiteit van de aan integratie verbonden problemen van
vroeger zes, thans tien en vermoedelijk spoedig twaalf
lidstaten.
Het Europese Parlement heeft vanwege zijn directe verkiezing een meer politick karakter dan de overeenkomstige in
1956 in het leven geroepen Raadgevende Interparlementajre
Beneluxraad. Niettemin is de laatste er bij zijn 25-jarig jubileum in 1981 met zijn Manifest voor een Benelux-Relance in
geslaagd Benelux nieuw leven in te blazen. Daartoe lijkt
overigens ook te hebben bijgedragen dat het traditionele
Waalse wantrouwen jegens de drie-landensamenwerking de
laatste tijd schijnt weg te ebben.
De door het Manifest van de Interparlementaire Raad
ge’inspireerde regeringsconferentie op 10 november 1982
leidde tot een hernieuwd elan voor de Benelux. De Conferentie besloot definitief tot het eerder vermelde ,,Enig Document’ ‘. Voorts werd besloten tot een verre mate van Beneluxconvergentie van het sociaal-economische, financiele en monetaire beleid. Ter bevordering van grensoverschrijdende samenwerking werd besloten meer aandacht te schenken aan
regionale structuurschetsen, die een conceptie zouden bieden
aan de ruimtelijke ordening van het door ruim 25 procent
van de bevolking der drie landen bewoonde Benelux-grensgebied. Voorts legde deze conferentie een hechtere basis voor
Benelux-optreden in internationaal verband.
De Europese Gemeenschap zal veel aan effect winnen door
verdere vrijmaking van haar eigen interne markt. In oktober
1983 hebben de Benelux-regeringen dit in een memorandum
met klem binnen de Gemeenschap aan de orde gesteld en
daartoe concrete suggesties gedaan. Het onlangs door de Europese Commissie ter zake ontwikkelde programma is daar
tot op zekere hoogte een weerslag van. Waar mogelijk zal Benelux te dien aanzien ook zelf tot verdere stappen moeten komen. Een speciale Werkgroep Interne Markt van de Benelux
Raad voor de Economische Unie bereidt thans daartoe de
nodige initiatieven voor.
Van groot gewicht zou zijn indien Benelux zou kunnen bevorderen dat het Europees Monetair Systeem (EMS) binnen
afzienbare tijd tot verdere ontwikkeling komt. Dit vereist
primair dat ernst wordt gemaakt met het eerder overeengekomen voornemen tot nadere onderlinge af stemming van het
economische, monetaire en vooral budgettaire beleid in de
Benelux. Ter zelf der tijd zouden concrete Benelux-voorstellen moeten worden gedaan tot instelling van het in het EMS
als voorloper van een Europese centrale bank voorziene Europees Monetair Fonds. Ook uitbreiding van de rol van de
Europese munteenheid – de ECU – tot volwaardige valuta
in het praktische economische verkeer zou een stap vooruit
zijn. Nagegaan zal moeten worden in hoeverre de drie landen
hier het voortouw zouden kunnen nemen. Benelux denk- en
daadkracht zouden hier samen moeten gaan.
Sinds enige tijd komen de regeringsleiders van Benelux
daags voor een EG-topconferentie ter onderlinge afstemming van standpunten bijeen. Het zou van belang zijn indien
ook voor de ,,gewone” vergaderingen van de Europese Mi-
Voortrekker in Europa
In de Europese Gemeenschap zijn alle lidstaten gelijk,
798
nisterraad Benelux-overleg zou plaatsvinden. Ondanks hun
thans reeds zware belasting ware in dit verband eveneens te
denken aan Benelux-vooroverleg van de Permanente Vertegenwoordigers van de drie landen bij de Europese Gemeen-
schap. Wellicht ook dat het secretariaat-generaal van Benelux daarbij een nuttige rol zou kunnen spelen.
weerslag kunnen vinden. Een dergelijk protocol zou de
plechtige verbintenis kunnen inhouden om als Benelux het
Europese integratieproces steeds constructief-kritisch te vol-
Benelux-Europa Protocol?
Op woensdag 5 September a.s. vindt in Breda een mani-
festatie plaats ter herdenking van veertig jaren Benelux
Douane-overeenkomst. Daar wordt het woord gevoerd door
de ministers van Buitenlandse Zaken van Luxemburg, Belgie
en Nederland. Het zou van staatsmanschap getuigen indien
zij zich niet alleen tot woorden zouden beperken, maar —
evenals hun voorgangers in 1944 — ook tot daden zouden inspireren. Deze zouden in een Benelux-Europa Protocol hun
gen. Maar meer nog: er bij voortduring effectief naar te streven om ter versterking van de Europese Gemeenschap werkzame initiatieven aan te dragen. Ten einde dit aan politieke
kracht te doen winnen zou het Protocol na advies van de
Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad door de drie
nationale parlementen bevestigd dienen te worden.
Belgie, Nederland en Luxemburg zullen aldus een krachtig
centrum vormen voor verdere Europese integratie. Dit rechtvaardigt het voortbestaan van Benelux.
M. Weisglas