Begrotingsbeleid nu en
morgen
H.J. Brouwer*
M
et deMiljoenennota 1996 wordt inhoudgegeven aan belangrijke elementen uit
bet regeerakkoord. Het begrotingsbeleid heeft weer een trendmatig karakter. De
afgesproken uitgavenkaders worden gehandhaafd, de fasten worden verlicht en bet
tekort gaat omlaag. Als bet tekort de komende jaren verderepriortieit krijgt en de
schuldquote echt gaat dalen, ontstaatperspectief op een houdbaar
financieel-economisch beleid.
Het meest opmerkelijke aspect van de Miljoenennota
dit jaar is misschien wel de voortvarendheid waarmee de besluitvorming over het uitgavenbeleid tot
stand is gekomen. Deze hangt samen met de nieuwe
systematiek van het begrotingsbeleid, die uitgaat van
normering van de reele collectieve uitgaven op basis
van behoedzame uitgangspunten. Daarnaast is ook
het begrotingsproces zelf gestroomlijnd door de besluitvorming over de collectieve uitgaven al in het
voorjaar op hoofdlijnen te laten plaatsvinden. Hiermee zijn belangrijke stappen gedaan in de richting
van een bestendig beleid1.
Natuurlijk is het ook zo dat de conjunctuur een
handje helpt. Een opgaande conjunctuur werkt gunstig uit op de uitgaven voor sociale zekerheid en
creeert meer ruimte voor tekortreductie. Dank zij het
hiervoor genoemde uitgavenkader – opgesteld op basis van behoedzame groeiveronderstellingen – heeft
de gunstige conjunctuur geen vat gekregen op het
uitgavenbeleid zoals in het verleden nogal eens het
geval was . Dat is ook zeer gewenst want juist nu
moet worden ge’investeerd in bestendigheid in de toekomst. Daarvoor is nodig dat de begroting houdbaar
is, ook bij tegenwind.
In het licht van dit streven worden vanuit de actualiteit van de Miljoenennota 1996 enkele hoofdlijnen van het financieel-economische beleid geschetst
voor de toekomst.
jaar met 100.000. Hierdoor daalt voor het eerst ook
het aantal mensen in de arbeidsgeschikte leeftijd dat
afhankelijk is van een uitkering.
Het niveau van de collectieve uitgaven als percentage van het bbp nadert het Europese gemiddelde. Bovendien is ruimte gecreeerd voor lastenverlichtende maatregelen in 1996 cumulerend tot/ 8,5 mrd
sinds het aantreden van het kabinet. Het financieringstekort van het Rijk daalt volgend jaar naar 3,1%
bbp, het EMU-tekort komt met 2,8% van het bbp uit
onder de referentiewaarde van 3% uit het Verdrag
van Maastricht.
Er zijn echter nog genoeg uitdagingen over. De
structurele onevenwichtigheden van de Nederlandse
economic zijn bekend. Op de arbeidsmarkt manifesteert zich een tekort aan werkgelegenheid. Hoge uitkeringslasten leiden tot hoge arbeidskosten en een
lagere vraag naar arbeid. Deze problematiek weerspiegelt zich in de hoogte en de samenstelling van
de overheidsuitgaven. Als gevolg van financieringstekorten in het verleden kent ons land bovendien een
hoge overheidsschuld, waardoor rentelasten de op
een-na-grootste post op de Rijksbegroting vormen.
Daarnaast kenmerkt de Nederlandse economic zich
door een onvoldoende dynamiek; mede in samenhang daarmee kan de werking van markten worden
verbeterd.
Resultaten
* De auteur is thesaurier-generaal van het ministerie van Financien. Met dank aan W.A.J.J. Houtman en P.P. Hasekamp
voor assistentie.
1. De vormgeving van het begrotingsbeleid is door het kabinet uiteengezet in de brief “Begrotingsproces en -systematiek” van 2 maart 1995, Kamerstukken II, vergaderjaar 19941995, 23900, nr. 21. Voor een analyse van de economische
aspecten, zie H.J. Brouwer, Trendmatig begrotingsbeleid
voor werkgelegenheid, ESB, 21 September 1994, biz. 844-
Alvorens in te gaan op de uitdagingen voor het toekomstige begrotingsbeleid, is het goed een blik te
werpen op de resultaten tot nog toe. Geholpen door
de gunstige internationale conjunctuur laat de Nederlandse economic momenteel goede prestaties zien.
De verwachte toename van het reele bbp – 3% in
1995 en 2,5% in 1996 – leidt tot een forse werkgelegenheidsgroei. Naar verwachting zal het aantal banen dit jaar met zo’n 85.000 toenemen en volgend
847.
2. Zo zijn in de conjunctureel gunstige periode 1986-1990
de uitgaven ruim/ 10 mrd hoger uitgekomen dan afgesproken in het toenmalige regeerakkoord.
Figuur 1. De overgang naar trendmatig begrotingsbeleid in beeld. Reele uitgavenkaders
De Miljoenennota schetst – in
Rijk 199O-1998 sedert Startbrief 1989 (links) en reele uitgavenkader collectieve sector
het verlengde van het regeeraksedert regeerakkoord 1994 (recbts); in f mrd, prijspeil 1994
koord – de wegen waarlangs deze
onevenwichtigheden worden aangepakt. Het begrotingsbeleid vervult
daarin een centrale rol. Door een
strikte beheersing van de collectieve uitgaven wordt ruimte gecreeerd
voor lastenverlichting en tekortreductie. Randvoorwaarde is het tijdig
voldoen aan de eisen voor deelname aan de derde fase van de EMU.
Reden om het verloop van de
schuldquote nader te bezien.
1998
Ontwikkeling schuldquote
Sinds 1988 is de overheidschuldquote in Nederland ruwweg constant
gebleven op een niveau van rond
de 80% van het bbp. Verlaging van
de schuldquote is noodzakelijk om de druk van de
rentelasten – thans de op een na grootste uitgavenpost – te verminderen. Deze hoge rentelasten gaan
ten koste van de ruimte voor andere, nuttige uitgaven. Bij een dalende schuldquote neemt de rentegevoeligheid van de begroting af en kan, via lagere rentelasten, op termijn tegenwicht worden geboden aan
de opwaartse budgettaire druk van de vergrijzing van
de bevolking. Dit laatste aspect houdt overigens ook
in dat de intergenerationele herverdeling die bij een
vergrijzende bevolking optreedt, wordt beperkt.
Recentelijk is het begin van een dating van de
schuldquote ingezet. Deze dalende trend dient te
worden bestendigd en versterkt om tijdig te kunnen
voldoen aan de voorwaarde voor toetreding tot de
derde fase van de EMU: een schuldquote van ten
hoogste 60% van het bbp, of het in een bevredigend
jVOdriiet beiek| njet ijqle:vante correcties van het
“•’•”‘
gestage daling van de schuldquote . Het biedt bovendien de mogelijkheid om ook in conjunctureel zwakkere tijden, een werkelijk trendmatig begrotingsbeleid vol te houden. Er is dan immers een redelijke
marge onder het in EMU-verband geldende tekortplafond aanwezig om tijdelijke budgettaire tegenvallers
op te vangen.
In een groeiende economic kan vervolgens – bij
een zuinig uitgavenkader — een blijvend programma
van lastenverlichting worden gerealiseerd, zonder de
voortdurende dreiging van een oplopende overheidsschuld met alle negatieve vertrouwenseffecten van
dien. Tevens kan in het begrotingsbeleid het accent
verder worden verlegd naar kwalitatieve verbetering
in de uitgavensfeer, waar inhoudelijke afwegingen
met een duurzaam karakter kunnen prevaleren boven uit nood geboren financiele nervositeit.
tempo naderen daarvan. Dit EMU-criterium is niet
een lastige externe factor waaraan nu eenmaal verdragstechnisch moet worden voldaan, maar is mede
ingegeven door bovengenoemde inhoudelijke gronden voor schuldreductie. Omdat de beslissing over
Lastenverlichting
toetreding tot de EMU naar verwachting zal vallen in
Regeerakkoord voorziet in een verlichting van microlasten met/ 9 mrd cumulatief in de jaren 1995-1998.
Daarvan zal in 1996 ongeveer/ 8,5 mrd zijn gerealiseerd. Ook zo bezien kunnen de bakens in 1997
verder worden verzet naar tekortreductie.
Het koersen op een doelstelling voor de lasten
op micro-niveau past binnen de systematiek van een
trendmatig begrotingsbeleid. Voorheen werd de
hoogte van de macro collectieve-lastendruk (de eld)
als richtsnoer voor het beleid gehanteerd. De bezwaren tegen deze indicator zijn bekend: normering van
de macro-druk kan pro-cyclisch beleid uitlokken, en
de effectiviteit en herkenbaarheid van het beleid
voor burgers en bedrijven is niet aan de macro-druk
gerelateerd, maar aan de consequenties op micro-niveau (tarieven). De thans centraal gestelde indicator
1998, zijn de budgettaire (realisatie)cijfers over 1997
bepalend. De besluitvorming over de begroting 1997
komend voorjaar zal derhalve vooral in het teken
staan van de EMU-criteria.
De Miljoenennota schetst een aantal scenario’s
voor het financieringstekort en de schuldquote bij uiteenlopende veronderstellingen voor de economische
groei. Deze laten zien dat een duidelijk neerwaartse
beweging van de schuldquote kan worden bereikt bij
een stapsgewijze reductie van het financieringstekort
naar een niveau van circa 1,5% van het bbp aan het
einde van deze kabinetsperiode. Dat is niet alleen
mogelijk, maar ook nodig. Zo ontstaat zicht op een
wezenlijk andere situatie bij de overheidsfinancien
dan we sinds het einde van de jaren zeventig hebben
gekend. Het financieel-economische beleid wordt
sinds die tijd immers noodgedwongen gedomineerd
door de noodzaak het te hoge feitelijke financieringstekort te reduceren. Een trendmatig tekortniveau van
1,5% van het bbp biedt uitzicht op een duidelijke en
ESB 20-9-1995
Een hoofddoelstelling van het financieel-economische beleid is verlaging van de micro-lasten. Het
3. In dit licht is het overigens opvallend dat een toenemend
aantal (Europese) landen een op termijn sluitende begro-
ting als expliciete doelstelling hebben geformuleerd.
voor de micro-lastenontwikkeling sluit nauw aan bij
de gevolgen van het beleid op micro-niveau.
Het kabinet heeft, met het oog op de lage arbeidsparticipatie, vooral gekozen voor verlichting van de
lasten op arbeid. De ruimte voor lastenverlichting
wordt gecreeerd via een stringent uitgavenbeleid,
met een accent op terugdringing van overdrachtsuit-
gaven (sociale zekerheid). Een belangrijk gedeelte
van de lastenverlichting, en in 1996 zelfs nagenoeg
de volledige lastenverlichting wordt dan ook geflnancierd vanuit de sociale fondsen. In de vormgeving is
bijzondere aandacht gegeven aan de lagere loonsegmenten. Een nieuw instrument dat met ingang van
1996 wordt ge’introduceerd, is de loonkostenfaciliteit
voor lage lonen in de vorm van een korting op de
door werkgevers af te dragen loonheffing. Deze korting bedraagt/ 1185 voor werknemers met een loon
tot 115% van het wettelijk minimumloon. Mede hierdoor wordt in 1996 een duidelijk herkenbare verkleining van de gemiddelde (werkgevers)wig tot stand
gebracht voor de laagste lonen. Dit zal met name in
dit deel van arbeidsmarkt een vergroting van de
werkgelegenheid tot stand moeten brengen.
Overigens wordt deze doelstelling niet alleen nagestreefd via lastenverlichting. Ook zal de mogelijkheid van een tijdelijke dispensatie van het wettelijk
minimumloon worden geregeld en wordt (hopelijk)
in cao’s de toepassing van loonschalen vlak boven
het minimumloon bevorderd. Complementair aan dit
alles is dat voortgang wordt geboekt met de inrichting van een slagvaardige uitvoeringsorganisatie voor
sociale-zekerheid en arbeidsmarktbeleid. In bredere
zin is ook het beleidsprogramma gericht op deregulering van goederen- en dienstenmarkten essentieel
om nieuw werk te doen ontstaan.
Vergeleken met het midden van de jaren tachtig
is de wig op minimum plus-niveau met een derde gedeelte gereduceerd. Voor het modale- en twee maal
modale inkomensniveau is ook wig-verkleining tot
stand gebracht, maar wel aanmerkelijk geringer. Tot
1990 is enige reductie bereikt; nadien is de werkgeverswig voor het modale en twee maal modale inkomensniveau nagenoeg stabiel gebleven. Bij implicatie
moet de marginale wig dus zijn gestegen.
Lastenverlichting kan op twee manieren worden
geconcretiseerd: verlaging van tarieven of versmalling van de grondslag waarover belasting of premie
wordt geheven. Tariefsverlaging is een globaal werkend instrument, met weinig mogelijkheden voor differentiatie naar specifieke doelgroepen. Bij een gegeven budgettaire ruimte voor lastenverlichting biedt
de tweede benadering, maatregelen in de sfeer van
de grondslag, meer mogelijkheden voor een gerichte
aanpak, en dus voor een actief beleid om specifieke
beleidsdoeleinden te realiseren. Tegelijkertijd treden
Tabel 1. Gemiddelde wig voor bedrijven op arbeidsinkomen
bij een dergelijke meer gerichte aanpak evenwel bijeffecten op, met name in de sfeer van de marginale
tarieven. Over een langere periode bezien kunnen
deze effecten substantieel zijn, met het risico dat resultaten van het gerichte beleid worden overschaduwd door onevenwichtigheden die elders worden
teweeg gebracht.
Bovengeschetst dilemma doet zich ook voor bij
het richten van lastenverlichting op de laagste loonsegmenten, waar de scheve verhouding tussen produktiviteit van het aanbod en loonkosten de groei
van werkgelegenheid in de weg staat. Naast de beoogde effecten in dit segment van de arbeidsmarkt
heeft de gerichte lastenverlichting een verscherping
van de problematiek van de marginale wig voor de
doelgroep zelf tot gevolg. Bovendien leidt dit er toe
dat de totale heffing van collectieve middelen over
een smallere grondslag moet plaats vinden. Ook andere maatregelen zoals het niet toepassen van de inflatiecorrectie op de schijflengten en de verhogingen
van het arbeidskostenforfait en heffingsvrije som hebben er in het verleden aan bijgedragen dat de grondslag voor de belasting- en premieheffing geleidelijk is
versmald. Dit staat op gespannen voet met het streven naar een bredere heffingsgrondslag om ruimte te
creeren voor lagere tarieven; een streven dat destijds
ook aan de Oort-operatie ten grondslag lag .
De invloed van belastingheffing op de economic
hangt onder meer samen met de hoogte van de marginale tarieven. Hoge marginale tarieven hebben een
remmende invloed op (de kwaliteit van) het aanbod
van arbeid. Op langere termijn tekent zich het risico
af van een opwaartse druk op het tarief in de eerste
schijf. De kosten van de vergrijzing van de bevolking
zullen zich immers vooral doen gevoelen in de uitgaven – en dus de premies – voor de AOW en de
AWBZ. Beide verzekeringen worden gefinancierd uit
de eerste schijf van de loon- en inkomstenheffing. Bij
een verhoudingsgewijs kleine grondslag zullen kostenstijgingen zich snel vertalen in grote tariefmutaties. Dit perspectief onderstreept nog eens dat een
accentuering van ‘de onderkant’ in het fiscale beleid,
uiteindelijk tegen budgettaire en economische grenzen op loopt. Figuur 2 toont hoe op macro-niveau
het aandeel van de grondslag voor de eerste schijf
sinds 1990 is afgenomen als percentage van het totale belastbaar inkomen. Tevens wordt het gestegen
aandeel van de heffingsvrije som in het belastbaar
inkomen getoond.
Tegen de achtergrond van de opgelopen grondslagversmalling en het vooruitzicht van de kosten
van de vergrijzing zal in de toekomst de hoogte van
de tarieven meer aandacht vragen. Naarmate budgettaire randvoorwaarden minder klemmend zijn, moeten lagere tarieven over de hele linie ook mogelijk
zijn. Structured evenwichtige overheidsfinancien
dragen zo bezien bij aan een volgehouden programma van lastenverlichting. De invulling van een dergelijk, bij voorkeur meerjarig programma zal steeds ster-
4. Grondslagverbreding is in veel OESO-landen een
: <3>B,; MEV1996. •
centraal element van het fiscale beleid. Zie K.C. Messere,
Tax policy in OECD countries, Amsterdam, 1993.
Figuur 2.
ker onder invloed staan van ontwikkelingen die zich
Heffingsvrije
in het concurrerende buitenland voltrekken. Naarmate de mobiliteit van produktiefactoren groter wordt,
zullen verschillen in belastingdruk op inkomsten uit
die produktiefactoren van grotere invloed worden op
de keuze van vestigingsplaats. In een toekomstig
programma voor lastenverlichting zal niet alleen de
hoogte van het tarief van de eerste schijf van de loonen inkomstenheffing centraal staan. Naast de problematiek van de hoge loonkosten in het onderste segment van de arbeidsmarkt, zullen ook andere
elementen, waaronder de hogere tarieven op arbeidsinkomen en de wijze waarop kapitaalinkomsten aan
de belastingheffing worden onderworpen, een rol
spelen5.
Overheidsuitgaven
In een meer trendmatig, bestendig begrotingsbeleid
staat het uitgavenkader centraal. In deze kabinetsperiode gaat het daarbij vooral om (reele) uitgavenreductie ten einde ruimte te maken voor verlaging van
het tekort en lastenverlichting. Koersen op een kader
voor de collectieve uitgaven heeft de hectiek van het
begrotingsproces aanmerkelijk gereduceerd. Onderstaande grafiek illustreert dat.
Elkaar opvolgende ombuigingsronden tijdens de
vorige kabinetsperiode hebben plaats gemaakt voor
een stabiel uitgavenkader deze kabinetsperiode. De
term ‘ombuiging’ lijkt uit het begrotingsjargon te zijn
verdwenen. Handhaving van het meerjarige kader is
daarvoor in de plaats gekomen. Behoedzaamheid
blijft overigens geboden, met name bij het opstellen
scbaal), 1990-1996,
in % van betastbaar
inkomen
Voorkomen moet worden dat dergelijke uitgaven als
eerste in het gedrang komen wanneer er sprake is
van een tegenvallende conjunctuur. Met de oprichting van het Fonds Economische Structuurversterking
is daartoe een stap gezet, zij het dat aan de installing
van begrotingsfondsen bezwaren kleven (doorbreking van het integrate karakter van de budgettaire
besluitvorming). In een situatie van structured evenwichtige overheidsfinancien zouden ook andere oplossingsrichtingen in beeld kunnen komen. Introductie van een (partiele) kapitaaldienst voor nader te
omschrijven overheidsinvesteringen is dan een van
de optics. Hoe de begrotingsinfrastructuur op dit
punt ook wordt ingericht, doel is een beleid waarin
verantwoorde investeringsbeslissingen op hun eigen
merites worden genomen en bedrijfseconomisch denken wordt bevorderd.
Conclusie
De Miljoenennota 1996 laat zien dat op tal van punten vooruitgang is geboekt. De collectieve uitgaven
van extrapolaties naar jaren waarvoor nog geen expli-
blijven beneden de plafonds die zijn afgeleid uit het
ciet kader is overeengekomen, i.e. de periode na
1998. Hoewel het uitgavenkader wordt gehandhaafd,
heeft het niet het karakter van een rigide keurslijf.
Binnen het kader zijn herschikkingen mogelijk: zo is
er bovenop de in het regeerakkoord afgesproken beleidsintensiveringen ruimte gecreeerd voor een aantal uitgavenprioriteiten op het gebied van veiligheid,
sociale integratie, milieu en infrastructuur.
Ook in de toekomst zullen de samenstelling en
kwaliteit van de Overheidsuitgaven in het centrum
van de aandacht staan. Nederland onderscheidt zich
internationaal gezien door relatief hoge inkomensoverdrachten. Wel is er thans sprake van een keer
ten goede: door beleidsbijstellingen en volume-ontwikkelingen neemt het beslag van sociale-zekerheidsuitgaven en van subsidies af. Hierdoor, en ook omdat in de periode 1990-1994 de overdrachtsuitgaven
in ons land minder groeiden dan in de ons omringende landen, beweegt het aandeel van de collectieve
uitgaven en de overdrachtsuitgaven zich in de richting van het Europees gemiddelde.
Bijzondere aandacht verdienen de overheidsinvesteringen in bij voorbeeld infrastructuur en technologic. Vanuit de economische literatuur bestaan sterke
aanwijzigingen dat van dergelijke investeringen een
positieve invloed uitgaat op de economische groei .
Ook in de recente kabinetsnota Kennis in beweging
wordt het belang van een grote kennisintensiteit en
de daarvoor benodigde kennisinfrastructuur als aanjager van de economische groei nog eens benadrukt.
regeerakkoord, substantiele verlichting van de lasten
wordt gerealiseerd en het tekort van de overheid
daalt. De opzet van het begrotingsbeleid is sterk verbeterd. Om daarvan de vruchten werkelijk te kunnen
plukken, ook in conjunctureel slechtere tijden, moet
het financieringstekort verder worden verlaagd, zodat de schuldquote ook echt gaat dalen. Een sterker
accent op tekortreductie in de komende jaren lijkt
niet alleen mogelijk, maar is ook noodzakelijk met
het oog op het nu snel naderende moment van besluitvorming over de toetreding tot de derde fase van
de EMU.
Vervolgens kan dan de aandacht geconcentreerd
worden op een volgehouden programma van verlichting van collectieve lasten, waarin de noodzaak van
lagere marginale tarieven over de hele linie kan worden meegewogen. Daarnaast zal ingespeeld moeten
en kunnen worden op de uitdagingen die in een
steeds meer concurrerende wereld worden gesteld
aan de fiscale-, de fysieke en de kennisinfrastructuur
van de Nederlandse economie.
ESB 20-9-1995
som
(linherscbaal) en
grondslag voor de
eerste scbijf (recbter-
HJ. Brouwer
5. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt Neder-
land op het punt van het toptarief in de loon en inkomstenbelasting (zowel qua hoogte als qua aanvangsinkomen) uit
de pas te lopen.
6. Zie bij voorbeeld W. Easterly en S. Rebelo, Fiscal Policy
and Economic Growth, Journal of Monetary Economics, nr.
32, 1993, biz. 417-458.