Alternatieven voor een duaal belastingsysteem
Aute ur(s ):
Metten, A. (auteur)
Riel, B. van
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4101, pagina 289, 9 april 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
belastingen
Toenemende belastingarbitrage dwingt tot herziening van het belastingstelsel. Een duaal stelsel, dat inkomsten van arbeid en
kapitaal afzonderlijk belast, is echter geen remedie voor belastingarbitrage. Het is beter en rechtvaardiger om het bestaande,
synthetische stelsel beter te benutten en in Europees verband harmonisatie na te streven.
Staatssecretaris Vermeend wil dit voorjaar zijn schets presenteren voor het Nederlandse belastingstelsel in de 21ste eeuw. In de
laatste Miljoenen-nota is aangekondigd dat er een verschuiving richting indirecte belastingen moet komen en dat het stelsel meer
‘analytisch’ moeten worden. Verschillende inkomstenbronnen worden dan apart belast. In het huidige ‘synthetische’ stelsel maakt de
inkomstenbelasting juist bijna geen onderscheid naar de bron van inkomsten.
Een duaal stelsel
Nederland lijkt hiermee de weg op te gaan van Zweden, waar in het begin van de jaren negentig een analytisch belastingstelsel werd
geïntroduceerd. Inkomsten uit arbeid worden daar progressief belast en inkomsten uit kapitaal proportioneel. Dit wordt ook wel een duaal
stelsel genoemd. In dit stelsel worden dividenden dus nog maar een keer belast. Het tarief voor de kapitaalbelasting is gelijk aan het
laagste tarief voor inkomsten uit arbeid (zie bijgaand kader ‘Belastinghervorming in Zweden’). Een proportioneel tarief op
kapitaalinkomsten wordt in Nederland onder andere door Cnossen en Bovenberg gepropageerd. In dit artikel willen we laten zien dat een
dergelijk duaal belastingstelsel geen voordelen biedt boven het bestaande stelsel waarin inkomen uit arbeid en kapitaal gezamenlijk
worden belast (synthetisch stelsel).
Rechtvaardigheid
Een belangrijke toetssteen voor belastinghervormingen is of het stelsel rechtvaardig blijft, dat wil zeggen of de sterkste schouders de
zwaarste lasten dragen. Dit is belangrijk omdat voor hervormingen een breed maatschappelijk draagvlak nodig is. Een proportioneel tarief
op kapitaalinkomsten, dat veel lager ligt dan het hoogste tarief voor arbeidsinkomsten, lijkt weinig rechtvaardig. Voorstanders van een
duaal belastingstelsel wijzen er echter op dat zo’n stelsel desondanks toch rechtvaardiger is omdat het belastingarbitrage – het
verschuiven van inkomsten naar het laagste tarief wat de feitelijke progressiviteit van het belastingstelsel ondermijnt – tegengaat 1.
Hierbij wordt soms expliciet verwezen naar de Zweedse ervaring, waar de rijkste huishoudens door de grondslagverbreding een
belangrijk deel van de belastinghervorming gefinancierd zouden hebben 2. Zweeds onderzoek suggereert echter het tegendeel. De
gebrekkige feitelijke progressiviteit van het oude systeem als gevolg van belastingarbitrage is nu in het nieuwe stelsel door het lagere
tarief voor kapitaalinkomsten erkend en geaccepteerd, terwijl er tegelijkertijd echter nieuwe arbitragemogelijkheden gecreëerd zijn.
Spanning tussen motieven
Het kan natuurlijk aan de specifieke uitvoering van de Zweedse belastinghervorming liggen dat het stelsel er daar niet rechtvaardiger op
geworden is, maar ons vermoeden is dat de oorzaak eerder ligt bij de spanning tussen de motieven die aan de hervorming ten grondslag
liggen. Een proportioneel tarief voor kapitaalinkomsten beoogt enerzijds door verbreding van de belastinggrondslag belastingarbitrage
tegen te gaan, en anderzijds de prikkel tot kapitaalvlucht te verminderen. Herstel van de belastingprogressie valt daar buiten. Indien ook
dit doelstelling zou zijn wordt kapitaalvlucht uitgelokt, wat in strijd is met de tweede doelstelling van de duale belastinghervormingen,
namelijk kapitaalvlucht tegen te gaan. Vanuit deze conclusie dringt de vraag zich op naar alternatieve oplossingen voor de problemen
van respectievelijk belastingarbitrage en kapitaalvlucht die de rechtvaardigheid in het belastingstelsel wel waarborgen en herstellen.
Belastingarbitrage
Cnossen en Bovenberg zien als belangrijkste reden voor belastingarbitrage de fiscale behandeling van renteafdrachten en -inkomsten in
Nederland. Dit werkt in hun ogen op twee niveaus door: bij de pensioenfondsen en op het eigen-huizenbezit. Verder leidt de huidige
behandeling van vermogenswinst tot arbitrage.
Pensioenfondsen
Pensioen- en sociale-zekerheidsfondsen kennen een vrijstelling op de door hen ontvangen rente- en dividendinkomsten. Een duaal
belastingstelsel kan hieraan een einde maken.
Het is echter onduidelijk waarom deze vrijstelling een probleem is. Zeker, de belasting loopt nu forse bedragen mis. Daar staat echter
tegenover dat de pensioenpremies laag blijven en er meer reserves voor de toekomst kunnen worden opgebouwd, wat gezien de
vergrijzing alleen maar kan worden toegejuicht. Hetzelfde geldt voor het afschaffen van de aftrekbaarheid van pensioenpremies. Afgezien
van korte-termijnvoordelen valt weinig te winnen door de grondslag van een eventuele toekomstige kapitaal- inkomstenbelasting te
verbreden met het belasten van rente- en dividend- inkomsten van pensioenfondsen.
Eigen woning
De tweede bron van belastingarbitrage wordt veroorzaakt door de fiscale behandeling van de eigen woning. De rente op de hypotheek
kan tegen het hoogste tarief van de inkomsten worden afgetrokken. Dit leidt tot een fiscale bevoordeling van eigen-huizenbezitters, en
slaat een kloof tussen het formele belastingtarief en het effectieve belastingtarief.
De fiscale behandeling van het eigen-huizenbezit is in onze ogen een ernstiger probleem, omdat het de progressiviteit van het
belastingsysteem ondermijnt. In een duaal belastingstelsel wordt de aftrekbaarheid van hypotheekrente tegen het marginale tarief van de
inkomstenbelasting vervangen door de aftrekbaarheid tegen het tarief voor kapitaalinkomsten, dat aanzienlijk lager ligt. Dat is een
interessant element van het duaal belastingstelsel. Maar een beperking van de aftrekbaarheid van hypotheekrente kan ook zelfstandig
worden ingevoerd. Een alternatieve weg om de fiscale bevoordeling van eigen-huizenbezitters tegen te gaan is de (geleidelijke)
verhoging van het huurwaardeforfait. Nu zijn de inkomsten voor de overheid uit het huurwaardeforfait nog geen derde van de uitgaven
in verband met de aftrekbaarheid van de hypotheekrente 3.
Vermogenswinsten
Belastingarbitrage wordt ook mogelijk gemaakt door het onbelast laten van particuliere vermogenswinsten. Ondernemers hebben
hierdoor een prikkel om door allerlei constructies inkomsten uit bedrijfsactiviteiten om te zetten in onbelaste koerswinsten. Het zijn niet
alleen de ondernemers-aandeelhouders die hiervan profiteren. Door de opkomst van beleggingsfondsen, die hun opbrengsten uitkeren
in voor particulieren onbelaste koerswinsten, is deze vorm van belastingarbitrage ruimer toegankelijk geworden. De grote koersstijgingen
op de aandelen- en obligatiemarkt hebben, samen met het onbelast laten van deze koerswinsten, beleggingsfondsen aantrekkelijker
gemaakt dan spaarrekeningen, waarvan de renteopbrengst wel onder de inkomstenbelasting valt. In een duaal belastingsysteem is deze
arbitrage niet nodig omdat uitkeringen door bedrijven in welke vorm dan ook onbelast blijven. Inkomsten uit kapitaal worden in een
dergelijk stelsel immers een keer belast, op het niveau van het bedrijf en tegen een tarief dat ver onder het hoogste tarief voor
arbeidsinkomsten ligt, en verder niet meer 4.
Een rechtvaardiger aanpak van deze vorm van belastingarbitrage is door Stevens ontwikkeld 5. Hij stelt voor om alle uitkeringen van een
ondernemer, dus ook koerswinsten, te belasten tegen een proportioneel tarief. Dit voorstel introduceert analytische elementen in het
belastingstelsel, maar anders dan in een duaal belastingstelsel, komt de heffing op uitgekeerde bedrijfsinkomsten bovenop de
vennootschapsbelasting, en niet in de plaats ervan. Het tarief kan, in combinatie met het tarief van de vennootschapsbelasting, zo
worden vastgesteld dat dividenden en koerswinsten tegen het hoogste tarief van de inkomstenbelasting belast worden.
Koerswinsten die ontstaan door de directe verkoop van aandelen door particulieren blijven in dit voorstel echter onbelast 6.
Belastingarbitrage door optieregelingen wordt er niet mee voorkomen. In onze ogen moet daarom de grondslag voor de
inkomstenbelasting verbreed worden zodat koerswinsten die door verkoop van aandelen door particulieren ontstaan (eventueel
gedeeltelijk) bij het progressief te belasten inkomen moeten worden bijgeteld 7.
Concluderend: belastingarbitrage op het niveau van de huishoudens kan naar onze mening ook door eerlijker middelen dan een duaal
belastingstelsel worden teruggedrongen. Of belastingarbitrage op het niveau van de pensioenen een probleem is valt te betwijfelen.
Belastingconcurrentie
De hier besproken voorstellen voor het aanpakken van belastingarbitrage betekenen in de meeste gevallen dat inkomsten uit kapitaal en
vermogen zwaarder belast worden dan nu. Dit zal kapitaalvlucht uitlokken. Om dit tegen te gaan zijn Europese maatregelen nodig, om een
einde te maken aan de dreigende uitholling van de belastingbasis door kapitaalvlucht en belastingconcurrentie.
De toename van de kapitaalmobiliteit heeft tot een daling van de tarieven op kapitaalinkomsten geleid. Tussen 1980 en 1991 zijn in de EU
gemiddeld genomen de toptarieven voor rente- en dividendinkomsten met respectievelijk 11,6 en 19,6 procentpunten gedaald 8. In België
daalde het toptarief voor rente-inkomsten in dit tijdvak met maar liefst 62 procentpunten (van 72% naar 10%). De gemiddelde
tariefsdaling van de ondernemingsbelastingen in de EU was met 5,9 procentpunten, (geconcentreerd in de periode 1985-1991) minder
extreem.
Daarnaast is volgens berekeningen van de Europese Commissie de impliciete belastingvoet op kapitaal (belastingopbrengsten als
percentage van de grondslag) gemiddeld genomen tussen 1980 en 1993 met zes procentpunten gedaald, terwijl de impliciete
belastingvoet op arbeid met zes procentpunten gestegen is 9.
Deze trend zal niet gekeerd worden door de invoering van een duaal belastingstelsel. De daling van de belastingdruk op
kapitaalinkomsten is immers niet alleen een gevolg van een toename van de kapitaalmobiliteit, maar ook, en volgens de Europese
Commissie zelfs vooral, een gevolg van de beleidsconcurrentie die daar een reactie op is. Deze beleidsconcurrentie zal door de invoering
van een duaal belastingstelsel met een laag tarief voor kapitaalinkomsten alleen nog maar versterkt worden 10. Cnossen noemt, in
navolging van Sorensen, als een van de voordelen van een duaal belastingstelsel boven een vlaktaks, met een tarief voor zowel arbeidsals kapitaalinkomsten, de mogelijkheid om het tarief voor kapitaalinkomsten verder te verlagen als de kapitaalmobiliteit nog meer
toeneemt 11. Wij zijn van mening dat een dergelijke aanpassing aan de internationale kapitaalmobiliteit tot een uitholling van de
belastingbasis leidt.
Omdat een laag tarief voor kapitaalinkomsten beleidsconcurrentie kan uitlokken lijkt ons een duaal belastingsysteem het verkeerde
antwoord te zijn op de toename van de kapitaalmobiliteit en de hiermee gepaard gaande beleidsconcurrentie tussen de lidstaten.
Beleidsconcurrentie op het gebied van de vennootschaps- en kapitaalbelasting zien wij als een probleem omdat het tot een daling van de
belastinginkomsten zal leiden die gecompenseerd zal moeten worden door de belastingen op arbeid of consumptie te verhogen en omdat
het niet bijdraagt aan de totstand- koming van een gelijk speelveld in Europa 12.
Alleen Europese afspraken kunnen de trend naar uitholling van de belastinggrondslag van kapitaalinkomsten door kapitaalvlucht en
beleidsconcurrentie keren. Zulke afspraken zijn het meest urgent op het gebied van de belasting op rente- en dividendinkomsten 13.
Door de snelle daling van de tarieven is er alle reden de alarmbel te luiden.
Europees beleid
Er bestaan in principe twee mogelijkheden voor Europese afspraken om kapitaalvlucht tegen te gaan. In het eerste geval informeren de
lidstaten elkaar over de kapitaalinkomsten van niet-ingezetenen, die dan vervolgens tegen het in hun eigen lidstaat geldende tarief belast
kunnen worden. In het tweede geval wordt op Europees niveau een bronheffing ingesteld, die als voorheffing voor de nationale
inkomstenbelasting fungeert. Een definitieve Europese regeling zal waarschijnlijk een compensatie voor Luxemburg moeten bevatten,
omdat dit land in beide gevallen inkomsten zal derven door de verplaatsing van beleggerskapitaal terug naar het land van herkomst of
naar belastingparadijzen buiten de EU.
Voor de vennootschapsbelasting zou op Europees niveau gestreefd moeten worden, zoals dit eerder in het zgn. Ruding-rapport is
voorgesteld, naar het instellen van een minimumtarief, alsmede naar harmonisering van de belastingbasis. Dit laatste zou
belastingconcurrentie op het gebied van de vennootschapsbelasting transparanter maken. Cnossen en Bovenberg daarentegen
suggereren dat een meer neutrale behandeling op nationaal niveau van schuld tegenover eigen vermogen een alternatief zou zijn voor
zulke Europese belastingharmonisatie 14. Hierboven hebben wij echter betoogd dat een duaal belastingsysteem beleidsconcurrentie kan
uitlokken waardoor er juist verstoringen op de interne markt kunnen ontstaan. Een meer neutrale behandeling van schuld en eigen
vermogen kan echter ook zonder een duaal belas- tingsysteem bereikt worden en, zoals Stevens heeft aangegeven, onderdeel vormen
van een Europese harmonisatie van de grondslag van de vennootschapsbelasting 15.
Conclusies
Om belastingarbitrage tegen te gaan kan het noodzakelijk zijn om bepaalde analytische elementen in het belastingstelsel in te voeren. Een
duaal belastingstelsel lijkt ons echter geen goed idee. De Zweedse ervaring leert dat rechtvaardigheid er niet mee gediend is. Bovendien
worden er nieuwe arbitragemogelijkheden mee geschapen. De invoering van een laag tarief voor alle kapitaalinkomsten zal
belastingconcurentie in Europa aanwakkeren. Hierdoor zal de trendmatige lastenverschuiving naar arbeid als minst mobiele
productiefactor versterkt worden, met te verwachten negatieve werkgelegenheidseffecten. Aan Europese afspraken om deze trend te
keren valt in onze ogen niet te ontkomen.
Voor een reactie op dit artikel zie S. Cnossen en A.L. Bovenberg, Synthetisch of duaal?, ESB, 2 juli 1997, blz. 542
1 Zie bijvoorbeeld L. Bovenberg, de Volkskrant, 5 oktober 1996, ”Zo’n vlaktaks op kapitaalinkomen is rechtvaardiger (onze cursivering),
beter voor de economie en verbreedt de belastinggrondslag.”
2 Zie S. Cnossen, Towards a new tax convenant, De Economist, 1995, blz. 298.
3 Zie ook C.A. de Kam, De logica van de hypotheekrente-aftrek, ESB, 29 januari 1997, blz. 94-95.
4 Cnossen’s voorstel voor een duaal belastingstelsel impliceert een verlies van belastinginkomsten door het afschaffen van de
dividendbelasting van f. 2,7 mrd. Het verlagen van het tarief van de vennootschapsbelasting naar het eenheidstarief voor
kapitaalinkomsten zal de overheid ook nog eens f. 3,2 mrd kosten. Deze lastenverlichting voor aandeelhouders en bedrijven zou vooral
gefinancierd moeten worden door het belasten van de rente-inkomsten van de pensioenfondsen. Aangezien dit tot hogere
pensioenpremies zal leiden, zullen uiteindelijk de werkemers deze lastenverlichting financieren. Zie J.J. Graafland en S. de Boer, Het planCnossen en de arbeidsmarkt, ESB, 18 oktober 1995, blz. 926.
5 Zie NRC Handelsblad, 15 mei 1995.
6 In het voorstel van Cnossen worden koerswinsten die particulieren door de directe verkoop van aandelen behalen tegen een
proportioneel tarief van 15% afgerekend. Dit lage tarief is niet alleen onrechtvaardig, maar het zal vanwege het grote verschil met het
hoogste tarief voor arbeidsinkomsten ook nauwelijks belasting-arbitrage door optieregelingen voorkomen.
7 Zie J.E.A.M. van Dijk, Vermogenswinstbelasting, Weekblad voor Fiscaal Recht, 1988, blz. 1661-1681.
8 Report of the Committee of independent experts on company taxation, (Ruding-rapport), Luxemburg, 1992, blz. 173-174.
9 Eurostat, Structures of the taxation systems in the European Union, Luxemburg, 1996.
10 Zo hebben Noorwegen en Finland, deels als reactie op de Zweedse belastinghervormingen, gekozen voor een lager tarief voor
kapitaalinkomsten dan in Zweden. Als reactie hierop plande Zweden weer voor 1994 een verdere verlaging naar het Finse tarief van 25%.
Dit is vanwege de terugkeer van de sociaal-democraten in de regering uiteindelijk niet doorgegaan.
11 Zie P.B. Sørensen, From the global income tax to the dual income tax in the Nordic countries, International Tax and Public Finance,
1994, blz. 70; Cnossen, 1995, op.cit., blz. 304.
12 Zie uitgebreider V. Tanzi en L. Bovenberg, Is there a need for harmonizing capital income taxes within EC countries?, in: H. Siebert
(red.), Reforming capital income taxation, Tubingen, 1990, en M. Deveraux en M. Pearson, Harmonizing corporate taxes in Europe, Fiscal
Studies, 1990, nr. 1, blz. 21-35.
13 Zie ook P.B. Sorensen, Coordination of capital income taxes in the economic and monetary union: what needs to be done?, in: F.
Torres en F. Giavazzi (red.), Adjustment and growth in the European monetary union, Cambridge, 1993.
14 Zie S. Cnossen en L. Bovenberg, A better alternative, in: L. Bovenberg e.a., Harmonization of company taxation in the European
Union, Rotterdam, 1992.
15 Zie L.G.M. Stevens, Dual income tax systems: a European challenge?, EC Tax Review, 1996, blz. 11.
Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)