Ministeries: minder proces, meer inhoud graag

Ooit vertelde een directeur op een ministerie mij hoe je het beste de ambtelijke top vrolijk kon maken: geef hen het gevoel dat alles onder controle is en zadel ze vooral niet met een probleem op. Als je dat doet, denken ze al snel: ‘daar heb je hem weer met zijn problemen, wie heeft hem eigenlijk uitgenodigd?’

Bij de toeslagenaffaire is dit maar al te waar. Uit de vorige week afgenomen verhoren bleek dat ambtenaren veel moeite hebben om met elkaar over problemen te communiceren. Soms voelden de ondervraagden wel buikpijn over de dramatische gevallen waarover zij informatie binnenkregen, maar ze communiceerden nauwelijks hierover en herpakten vrijwel meteen weer hun gewone bezigheden.

De ondervraagden legden ook een duidelijk – en ogenschijnlijk oprecht – schuldbewustzijn aan de dag en wekten niet de indruk moedwillig duistere zaken te verhullen. Ze voelden zich meer observanten van iets dat buiten hun bereik lag. Dat gold overigens ook voor bewindslieden die kennelijk weinig mee zeiden te hebben gekregen van de buitensporige fraudejacht.

Twee opdrachtgevers

Gebrekkige communicatie tussen ambtenaren en bewindslieden en gebrekkige interpretatie van informatie zijn niet nieuw. Om dit te begrijpen helpt het om te beseffen dat ministeries eigenlijk twee opdrachtgevers hebben. De eerste is de minister, die succesvol beleid wil uitrollen en politiek moet overleven. Die minister moet politiek uit de wind worden gehouden en vrijgehouden worden voor activiteiten die politiek rendement opleveren. Daarbij komt het niet altijd gelegen om problemen aan te kaarten die nog niet super-urgent zijn of misschien wel met een sisser aflopen. Bovendien maakt de kennis over die problemen de minister ook politiek verantwoordelijk.

De tweede opdrachtgever is de samenleving. Natuurlijk is het zo dat bewindspersonen een democratische legitimiteit hebben, maar een succesvolle politieke carrière betekent niet automatisch dat de uitvoering van beleid op lange termijn ook geborgd is. Ministeries moeten dus breder kijken dan alleen de belangen van de minister en staatssecretaris.

Mijn taxatie is dat de verdeling in aandacht voor de twee opdrachtgevers de laatste twee decennia uit balans is geraakt. Nog niet zo lang geleden werden ministeries bevolkt door ambtenaren die hun hele werkzame leven zich op een aantal dossiers hadden toegelegd. Dit gold overigens ook vaak voor de ambtelijke top. Natuurlijk met verkokering als gevolg. Maar het zorgde er wel voor dat de ambtenarij stevig ingebed was in en kennis had van uitvoeringsinstanties en als zodanig een stevige tegenmacht konden bieden aan bewindslieden met al hun (te) ambitieuze plannen. Bovenal gold dat veel ambtenaren zich ten volle beseften dat de consequenties van slecht beleid op hun bordje zouden komen te liggen – want dan zaten zij er nog terwijl de minister was vertrokken.

Te veel gewicht op bedienen minister

Kijken we naar het heden, dan zien we dat ambtenaren veel meer een verlengstuk van bewindslieden zijn geworden. Ambtenaren zijn ook meer op bewindslieden gaan lijken. Van hoog tot laag is namelijk de zogenoemde “3-5-7”-regel leidend voor het personeelsbeleid: na drie jaar op een positie ga je nadenken over je volgende stap, na vijf jaar gaan leidinggevenden met je “meedenken” daarover en uiterlijk na zeven jaar moet de volgende stap genomen zijn (goedschiks of kwaadschiks).

Het gevolg is dat ambtenaren steeds van dossier wisselen, zich dus minder hechten aan onderwerpen, niet de tijd hebben of nemen om een passend netwerk op te bouwen en moeite hebben met het ontwaren van patronen in beleid en regelgeving die tijd nodig hebben om uit te harden.

Het wordt daarmee ook bijna onmogelijk om te leren van fouten uit het verleden, want – zoals de gedragseconomie leert – vooral de fouten die je zelf ooit hebt zien gebeuren, blijven je bij. Of sterker nog: het wordt lastiger om mogelijke problemen op hun gewicht in te schatten, laat staan dat je daarover aan de bel gaat trekken.

De effecten van de “3-5-7”-regel strekken zich ook uit in het onderbewustzijn van ambitieuze ambtenaren. De snelste weg omhoog is niet door je in een dossier vast te bijten, maar vooral door je te richten op dat wat zich direct uitbetaalt: het goed bedienen van de minister en de staatssecretaris.

Door de continue wisseling van dossiers gelden daarbij aanpassingsvermogen, “omgevingssensitiviteit” en het “sturen op processen” als gewaardeerde competenties. Veel ambtenaren zijn er ook trots op dat ze steeds weer in een andere omgeving gedijen, zonder dat ze heel grondige kennis hebben van waar ze precies over gaan. Wat dit betreft zijn zij meer op de bewindslieden gaan lijken, die doorgaans goed scoren op exact dezelfde competenties. Hierdoor zijn ambtenaren meer de representant geworden van de minister en staan ze meer op afstand van uitvoeringsorganisaties.

Hoe verder?

Ik hoop dat er uit de toeslagenaffaire een breed gedragen aanbeveling volgt: zoek een nieuwe balans in de taakopvatting van ministeries, met meer waardering voor inhoudelijke kennis en meer voeling met “het veld”. Ambtenaren zullen dan meer te melden hebben en durven dat ook te doen. Meer inhoud, minder proces dus graag.