Tegemoetkoming scholen met achterstandsleerlingen ontoereikend

514Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
Tegemoetkoming scholen
met achterstandsleerlingen ontoereikend
ONDERWIJS & WETENSCHAP
D
e invloed van een groot aandeel achter –
standsleerlingen in de onderwijspraktijk
op de prestaties en het reilen en zeilen
van een school is veel groter dan vaak ge –
dacht. Dit wordt pijnlijk duidelijk in de
recente krantenartikelen in de Volkskrant (Kuiper, 2015a;
2015b) over een school in Rotterdam-Zuid. Uit deze ar –
tikelen blijkt duidelijk dat deze school, met veel achter –
standsleerlingen, het alleen voor elkaar krijgt om redelijke
prestaties neer te zetten door van zijn docenten te vragen
een groot aantal uren meer te werken dan waar ze eigenlijk
voor betaald worden. Het lumpsumbudget van deze school
is bij lange na niet toereikend om de leerlingen het onder –
wijs te bieden dat ze nodig hebben om naar verwachting te
presteren, gezien hun intellectuele mogelijkheden. Om de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen,
worden in veel landen minimale standaarden gedefinieerd
waar goed onderwijs aan zou moeten voldoen. De scho –
len krijgen hiertoe een lumpsumbudget van de overheid.
Bovenstaand voorbeeld laat echter zien dat het niet alleen
belangrijk is om te kijken naar de kosten die erbij komen kijken om aan deze standaarden te voldoen, maar ook om
rekening te houden met de omgeving van de school, waar
de school zelf weinig tot geen invloed op heeft, zoals het
aandeel achterstandsleerlingen op de school (Ruggiero,
2004). Het is dus belangrijk om niet alleen realistische en
relevante prestatiestandaarden te bepalen, maar bij het be
–
palen van de haalbaarheid en betaalbaarheid hiervan ook
expliciet rekening te houden met exogene variabelen. In de
literatuur zijn er tot nu toe maar erg weinig studies die ex –
pliciet rekening houden met omgevingsvariabelen zoals het
aantal achterstandsleerlingen (Ruggiero, 2007), ondanks
dat eerder onderzoek al heeft laten zien hoe belangrijk het
is om een dergelijke indicator mee te nemen in de beoorde –
ling van de effectiviteit van scholen, zeker als hier de relatie
met de kosten gemaakt wordt (Becker en Luthar, 2002;
Gaziel, 1997). Hoewel Nederlandse scholen met veel ach –
terstandsleerlingen extra middelen ontvangen, is het maar
de vraag of de middelen opwegen tegen de extra kosten die
gemaakt moeten worden om achterstandsleerlingen naar
een bepaald niveau te tillen. Daarom onderzoekt dit artikel
wat het kost voor een school in het voortgezet onderwijs
om een bepaald kwaliteitsniveau te behalen, gegeven het
aantal achterstandsleerlingen op deze school.
REALISTISCHE PRESTATIESTANDAARDEN
Om te kunnen berekenen of bepaalde prestatiestandaar –
den voor alle scholen haalbaar zijn, moeten eerst relevante
en realistische prestatiestandaarden gedefinieerd worden.
In deze analyse worden twee prestatie-indicatoren, die de
Inspectie voor het Onderwijs ook hanteert, gebruikt om
te onderzoeken welke gevolgen het hanteren van deze
standaarden heeft, en wat de haalbaarheid ervan is. Tabel
1 laat de vier prestatiestandaarden die gebruikt worden in
de analyse zien. De eerste standaard komt overeen met het
25e percentiel, en ligt gemiddeld genomen in absolute ter -CARLA
HAELERMANS
Universitair docent
aan de Universiteit
Maastricht
Scholen worden geacht ten minste een minimaal onderwijsniveau
te bieden. Maar scholen met veel achterstandsleerlingen hebben
aanzienlijk meer middelen nodig dan andere scholen om hetzelfde
kwaliteitsniveau te behalen. De huidige bekostigingssystematiek
compenseert scholen onvoldoende voor het aandeel achterstands-
leerlingen om gelijkwaardige onderwijsprestaties te realiseren.
ESB Onderwijs & Wetenschap

Onderwijs & Wetenschap ESB
515Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
men rond de voldoende/onvoldoende-grens, zoals gehan-
teerd door de onderwijsinspectie, afhankelijk van het type
school. De tweede standaard is het 60e percentiel, en geeft
een onderbouwrendement van honderd procent weer, en
een gemiddeld CE-cijfer van 6,5. Een onderbouwrende –
ment van honderd procent betekent dat leerlingen gemid –
deld genomen op de plek zitten in de derde klas, waar het
basisschooladvies hen geplaatst heeft. Een percentage lager
dan honderd procent betekent dus dat er in verhouding
meer leerlingen zijn blijven zitten of afgestroomd dan dat
er leerlingen op hun ingeschatte niveau zitten, of zijn op –
gestroomd. Een percentage van meer dan honderd procent
betekent juist dat er gemiddeld genomen meer leerlingen
zijn opgestroomd dan afgestroomd op deze school. De
derde standaard geeft het 75e percentiel weer, ongeveer de
grens tussen voldoende en goed, en de vierde groep het 90e
percentiel, de grens tussen goed en zeer goed.
DATA EN METHODE
Aan de hand van gegevens van 412 Nederlandse middel –
bare scholen wordt onderzocht wat het kost om te voldoen
aan bepaalde prestatiestandaarden, rekening houdend met
het aantal achterstandsleerlingen op een school. Deze gege –
vens betreffen het schooljaar 2011/2012 en zijn afkomstig
van DUO (aantallen en typen leerlingen, aantallen perso –
neel, kosten, et cetera) en de onderwijsinspectie (prestatie –
gegevens). Omdat niet alle scholen gegevens aanleveren bij
DUO, kunnen alleen deze 412 scholen meegenomen wor –
den in de analyses. Prestaties van leerlingen (outputs) worden gemeten
met behulp van het gemiddelde onderbouwrendement per
school en het gemiddelde eindexamencijfer over alle leer –
lingen over alle vakken per school. Gemiddeld genomen
scoren deze scholen een 6,5 op het centraal examen (CE),
en hebben ze een onderbouwrendement van 99 procent.
De inputs in het model zijn het aantal fte van managers per
leerling (gemiddeld 0,004), het aantal fte van docenten per
leerling (gemiddeld 0,065), het aantal fte van ondersteu –
nende personeelsleden per leerling (gemiddelde 0,020),
en de materiële kosten per leerling (gemiddeld 970 euro).
Hierbij wordt ook rekening gehouden met de gemiddelde
salariskosten van deze personeelsgroepen. De aantallen
worden per leerling berekend om een eerlijke vergelijking
tussen scholen te kunnen maken, ondanks de verschillen in
omvang van de scholen. De omgevingsvariabele waar de school niet direct in -vloed op heeft, wordt gemeten aan de hand van het aantal
armoedeprobleem-cumulatiegebied-leerlingen (apcg ) op
de school. Dit is gemiddeld 6,3 procent, maar varieert tus-
sen 0 en 97 procent. De verschillen tussen scholen zijn dus
groot. Deze omgevingsvariabele geeft aan of een leerling in
een achterstandswijk woont en is gebaseerd op, onder an
–
dere, gemiddelde huizenprijzen, leefbaarheidsindicatoren,
historische gemiddelde leerlingprestaties, werkloosheid,
gemiddelde inkomens.
In de analyse worden scholen in vijf groepen inge –
deeld: de eerste groep bestaat uit de scholen met de meest
gunstige omgeving , namelijk die zonder apcg-leerlingen.
De tweede groep heeft ook een gunstige omgeving , met ge –
middeld 0,27 procent apcg-leerlingen. De derde en vierde
groep hebben respectievelijk gemiddeld 1,9 en 5,9 procent
apcg-leerlingen, en de laatste groep, met de minst gunstige
omgeving , heeft gemiddeld 23,8 procent apcg-leerlingen.
Prestatie-
standaard Onderbouw
rendement Gemiddeld
CE-cijfer
1 95,26,3
2 100,3 6,5
3 101,96,6
4 106,1 6,9
Bron : Onderwijsinspectie
PrestatiestandaardenTABEL1
Bron: eigen bewerking op basis van data van DUO en de Onderwijsinspecti
e
Beschrijvende statistieken per groep TABEL 2
groep 1groep 2groep 3groep 4groep 5
Aantal observaties 8483 8183 81
Gemiddeld CE-cijfer 6,56,56,56,56,4
Onderbouwrendement in
procenten 98,199,598,4 99,598,5
Aantal leerlingen 1.630,31.986,5 1.875,41.846,3 1.882,0
Management per leerling (fte) 0,0040,0030,0030,0040,004
Docenten per leerling (fte) 0,0660,0640,0630,0640,067
Ondersteuning per leerling (fte) 0,0200,0200,0190,0200,022
Materiële kosten per leerling
(maal duizend euro) 8939229591.029 1.046
Gemiddelde kosten
management per school 96.543100.918 102.343103.309100.129
Gemiddelde kosten docenten
per school 72.67176.27380.248 76.74879.304
Gemiddelde kosten
ondersteuning per school 44.53346.4349.93846.469 54.522
Apcg-leerlingen in procenten 0,00,3 1,95,923,8
Aan de hand van gegevens van 412 Nederlandse
middelbare scholen wordt onderzocht wat het kost om te voldoen aan bepaalde prestatie-
standaarden, rekening houdend met het aantal achterstandsleerlingen op een school

ESB Onderwijs & Wetenschap
516Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
De aantallen scholen in de groepen zijn min of meer gelijk
(tabel 2) en de leerlingprestaties zijn ongeveer gelijk voor
de groepen, hoewel de vijfde groep een iets lager gemiddeld
CE-cijfer heeft. Maar de groepen zijn op de andere variabe –
len niet helemaal vergelijkbaar. Zo heeft de vijfde groep de
hogere kosten, en ook een groter aantal docenten en onder –
steunend personeel.
Om de minimale kosten te berekenen die een school
moet maken om een bepaalde prestatiestandaard te beha –
len – rekening houdend met het aandeel apcg-leerlingen –
wordt een niet-parametrische schattingsmethode gebruikt:
data envelopment analysis. Dit wiskundige optimaliserings-
model berekent de maximale productiemogelijkheden van
een school, gegeven de inputs van deze school en de omge –
vingsvariabele. Hierbij worden de gegevens van alle scholen in de analyses meegenomen, en ter vergelijking gebruikt.
Daarom is het belangrijk om de analyse in vijf groepen uit
te voeren, naar rato van het aantal achterstandsleerlingen,
omdat het vergelijken van een school zonder achterstands-
leerlingen met een school met heel veel achterstandsleer
–
lingen tot een scheve vergelijking leidt. Hierbij wordt de
minimale productiestandaard (ook wel prestatiestandaard
genoemd) als restrictie opgevoerd, wat erin resulteert dat
sommige scholen niet meegenomen worden in het model,
omdat het voor deze scholen eenvoudig weg niet mogelijk
is om met realistische kosten een bepaalde prestatiestan –
daard te behalen (Haelermans en Ruggiero, 2015).
RESULTATEN
Tabel 3 laat zien welke kosten een school minimaal moet
maken om een bepaalde prestatiestandaard te behalen, ge –
geven het aantal achterstandsleerlingen op een school. De
resultaten zijn per scholengroep, alsmede voor alle scholen
in totaal, weergegeven. Ter vergelijking is ook weergegeven
wat de daadwerkelijke gemiddelde kosten per scholengroep
zijn. Deze zijn hoger voor scholen met de meeste achter –
standsleerlingen, wat voor een deel ook reflecteert dat ze
ook meer middelen ontvangen van de overheid. Op basis van tabel 3 worden een viertal resultaten dui-
delijk. Ten eerste laat de tabel zien dat er grote verschillen
bestaan tussen de vijf groepen scholen in de kosten die ge –
maakt moeten worden om een bepaalde prestatiestandaard
te behalen. Scholen met veel apcg-leerlingen (groep 5) heb –
ben ten minste 1,5 keer zoveel geld per leerling nodig om
onderwijs van een bepaalde kwaliteit te leveren dan scholen
met geen of zeer weinig apcg-leerlingen (groepen 1 en 2). Ten tweede is de kostenstijging per leerling tussen het
voldoen aan prestatiestandaard 1 (25e percentiel) en pres-
tatiestandaard 3 (75e percentiel) veel groter voor scholen
met veel achterstandsleerlingen (groep 5), dan voor scho –
len zonder achterstandsleerlingen (groep 1). Deze verschil –
len zijn respectievelijk 4 en 1,5 procent. Dit geeft aan dat de
bevoorrechte scholen niet alleen een relatief voordeel heb –
ben, maar ook een lager verschil in leerlingkosten hoeven
te overbruggen om betere prestaties te kunnen leveren. En
hoewel scholen met veel apcg-leerlingen hier ook een iets
grotere overheidsbijdrage voor krijgen, weegt dat niet op
tegen het verschil in kosten zoals in tabel 3 weergegeven. Het derde resultaat is dat een deel van de scholen uit
groep 4, en alle scholen uit groep 5, eenvoudig weg niet
kunnen voldoen aan prestatiestandaard 4, het 90e percen –
tiel, wat blijkt uit het feit dat niet alle scholen in de analyse
meegenomen worden. Voor een paar scholen uit groep 5 is
zelfs het behalen van standaard 1, het 25e percentiel, een
grote uitdaging , en voor ongeveer tien scholen uit deze
groep geldt dit ook voor standaarden 2 en 3. Tot slot laat tabel 3 zien dat de kosten per leerling die
scholen minimaal zouden moeten maken om een bepaalde
prestatiestandaard te behalen in alle gevallen lager liggen
dan de daadwerkelijke gemiddelde kosten die gemaakt
worden. Scholen gaan dus niet optimaal met hun geld om,
en zouden, onafhankelijk van het aantal achterstandsleer –
lingen, hogere prestaties moeten kunnen behalen met het
huidige budget dan ze nu doen.
Prestatiestandaard (oplopend)
Groep (naar oplopend
aandeel achterstands-
leerlingen) Gemiddelde
daadwerkelijke kosten 12 34
Groep 1 6.5964.8094.8104.897 5.591
(84) (84)(84)(84)(84)
Groep 2 6.6925.0045.0065.1085.830
(83) (83)(83)(83)(83)
Groep 3 6.8585.2315.2355.4196.178
(81) (81)(81)(81)(81)
Groep 4 6.7955.6845.7665.9206.776
(83) (83)(83)(83) (72)
Groep 5 7.4876.5766.6536.789 –
(81) (79)(70) (70) –
Alle scholen 6.8765.4505.4565.5886.068
(412) (410)(401)(401)(320)
1 Tussen haakjes staat het aantal scholen waarvoor de resultaten geschat ko
nden worden
Gemiddelde onderwijskosten per leerling per
prestatiestandaard naar scholengroep
1
TABEL 3
Er bestaan grote verschillen
tussen groepen scholen in de kosten die
gemaakt moeten worden om een bepaalde
prestatiestandaard te behalen

Onderwijs & Wetenschap ESB
517Jaargang 100 (4717) 10 september 2015
CONCLUSIES EN BELEIDSIMPLICATIES
Een analyse van de haalbaarheid en betaalbaarheid van be-
paalde prestatiestandaarden voor vo-scholen, waarbij er
expliciet rekening gehouden wordt met het aantal achter –
standsleerlingen, laat zien dat hoge prestatiestandaarden niet
haalbaar zijn voor scholen met veel achterstandsleerlingen.
Ook blijken de kosten voor deze scholen om hogere presta –
tiestandaarden te halen veel hoger dan voor scholen zonder
of met weinig apcg-leerlingen. Dit geldt ook voor de stijging
in kosten om van de ene standaard naar een hogere te gaan. Gelukkig berekent de inspectie al een correctie op de
norm voor scholen met veel apcg-leerlingen. Maar deze
correctie zal, tezamen met de extra financiën die deze
scholen ontvangen, niet in zijn geheel corrigeren voor de
nadelige situatie waarin de scholen opereren. De analyse –
resultaten laten duidelijk zien dat er voor scholen met veel
achterstandsleerlingen (veel) meer geld nodig is om dezelf-
de prestatiestandaard te behalen. De conclusie is dan ook
dat het huidige systeem waarop de inspectie beoordeelt al
heel goed in de buurt komt van een eerlijk systeem, maar
dat, ondanks de extra financiering , er toch nóg minder
verwacht kan worden van scholen met veel achterstands-
leerlingen. Dit betekent dat de berekening van de correctie
voor het aantal apcg-leerlingen misschien heroverwogen
moet worden om scholen gelijke kansen te bieden om be –
paalde prestatiestandaarden te behalen met de reguliere
overheidsmiddelen.
LITERATUUR
Becker, B.E. en S.S. Luthar (2002) Social-emotional factors affecting achiev
ement outco-
mes among disadvantaged students: closing the achievement gap. Educational Psychologist,
37(4), 197–214.
Gaziel, H.H. (1997) Impact of school culture on effectiveness of secondary schools with dis-
advantaged students. The Journal of Educational Research, 90(5), 310–318.
Haelermans, C. en J. Ruggiero (2015) Nonparametric estimation of the cost of adequacy in
education: the case of Dutch schools. Te verschijnen.
Kuiper, R. (2015a) School in arme wijk schiet tekort. De Volkskrant, 9 juli.
Kuiper, R. (2015b) Het onderwijs draait op goodwill. De Volkskrant, 9 juli.
Ruggiero, J. (2004) Performance evaluation in education. In: W.W. Cooper, L.M. Seiford en J.
Zhu (red.), Handbook on data envelopment analysis. New York: Springer, 323–346.
Ruggiero, J. (2007) Measuring the cost of meeting minimum educational standards: an ap-
plication of data envelopment analysis. Education Economics, 15(1), 1–13.