Marktwerking en de lokale opgave
Aute ur(s ):
Goede, D., de (auteur)
De auteur is directeur sector Fysieke en Economische Infrastructuur van de VNG. Met dank aan mw. S. Pijpstra (VNG) voor de voorb ereiding van
dit artikel.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4363, pagina D28, 30 mei 2002 (datum)
Rubrie k :
Toekomst van w oningcorporaties
Tre fw oord(e n):
gemeenten
Bij ongewijzigde voortzetting van het huidige stelsel is steun aan gemeenten gewenst om de corporaties op hun contractuele
verplichtingen te kunnen aanspreken. Dit lijkt overigens wenselijker dan een nieuw stelsel met uittreding en vrije aanbesteding. Niet
alleen is concurrentie daar deels illusoir, door grondposities van corporaties. Ook zal het maken van afspraken in een nieuw stelsel
nog moeilijker worden.
Gemeenten hebben vanuit hun publieke verantwoordelijkheden en taken.sinds jaren een nauwe relatie met de corporaties In de
praktijk leidt dit veelal tot het maken van (meerjarige) prestatieafspraken, waarin de wederzijdse opgaven van gemeenten en
corporaties worden ingevuld. Inhoudelijk gezien gaat het daarbij veelal om huisvesting van de doelgroep, beheren van de kernvoorraad
en investeren. Deze afspraken structureren de samenwerking tussen gemeenten en woningcorporaties en leggen vast tot welke
resultaten die samenwerking moet leiden. De relatie tussen gemeenten en corporaties wordt gereguleerd via het Besluit Beheer
Sociale Huursector, waarin wordt voorgeschreven dat de toegelaten instelling het gemeentelijk volkshuisvestingbeleid in acht moet
nemen.
Gemeenten staat het vrij om tot afspraken te komen met andere, commerciële partijen. In de meeste gevallen zijn de corporaties echter de
grootste vastgoedbeheerder in het stedelijk gebied. Derhalve is de keuze voor afspraken met hen de meest voor de hand liggend.
Belangrijk aspect daarbij is ook nog de betrokkenheid van de corporatie bij de woonomgeving en de continuïteit van het beheer.
Daarnaast zijn corporaties in staat ook minder rendabele projecten te bouwen en beheren dan projectontwikkelaars, die in de meeste
gevallen het rendement voorop stellen.
Nieuwe Woonwet verandert weinig
In de Nota Mensen Wensen Wonen is door het Kabinet, als het gaat om de relatie tussen gemeenten en corporaties, een meer zakelijke
koers ingezet. In een rijksbeleidskader worden de terreinen geformuleerd waarop zowel gemeenten, corporaties als provincies
maatschappelijke prestaties dienen te realiseren. De gemeente is in dit proces de regisseur en zal nog sterker de samenwerking moeten
zoeken met andere partijen. Duidelijk is dat de relatie tussen gemeenten en corporaties met deze nota niet veel verandert ten opzichte van
nu. Corporaties moeten hun eigen prestatieplannen, met inachtneming van het gemeentelijk beleid, vastleggen. Voor de lokale uitvoering
hiervan maken zij afspraken met gemeenten, die contractueel kunnen worden vastgelegd. Het instrument van prestatieafspraken wordt
hiermee omgezet in een zakelijk contract.
Opnieuw is geen sprake van gedwongen winkelnering voor gemeenten. Het gaat erom dat de vereiste prestaties worden geleverd, wat
ook met andere partijen dan de lokale corporatie kan. De naleving van de contracten is in eerste instantie een zaak van contractpartijen
zelf.
Positie gemeenten behoeft versterking
Die contractuele naleving is op dit moment nog een knelpunt. Het contractueel vastleggen van afspraken tussen gemeenten en
corporaties suggereert een gelijkwaardige verhouding tussen beide partijen. Deze is echter van privaatrechtelijke aard. Gemeenten
hebben ook een publiekrechtelijke relatie met de corporaties (corporaties moeten het gemeentelijk beleid in acht nemen; dit is geregeld
via het bbsh) en in die hoedanigheid is er niet altijd sprake van een gelijkwaardige verhouding. De gemeente is voor de verwezenlijking
van haar beleid namelijk in hoge mate afhankelijk van de prestaties van corporaties. Al moeten corporaties bij hun werkzaamheden het
gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid in acht nemen, zij zijn verantwoordelijk voor hun eigen beleid, Het is hierbij de vraag of de positie
van de gemeenten om corporaties aan te spreken op de, in het kader van het gemeentelijk beleid te vervullen prestaties, niet versterkt zou
moeten worden.
In de Nota Mensen, wensen, wonen geeft het Rijk aan wel toe te zien op de geleverde prestaties van corporaties, maar in het proces van
totstandkoming van afspraken tussen en gemeenten en corporaties biedt het geen oplossing. Gemeenten moeten er zélf voor zorgen dat
corporaties de gewenste afspraken over onder meer verkoop,-nieuwbouw,- en sloopaantallen nakomen en onderschrijven, en worden
daar door het Rijk op afgerekend. Juist op dit onderdeel is een versteviging van de positie van de gemeenten gewenst. Hoewel de
versterking van de gemeentelijke rol vooral een opgave is van het ontwikkelen van kennis en vaardigheden op het gebied van proces en
samenwerking, is (proces)ondersteuning in de aanpak van de stedelijke vernieuwing onontbeerlijk. Dit blijkt ook uit een recent onderzoek
van de vng naar de regierol van gemeenten bij stedelijke vernieuwing 1. De regisseur kan nog zo competent en vaardig zijn, het tot stand
brengen van afspraken en de nakoming ervan kan de regisseur niet afdwingen. In de praktijk bestaan nog veel onduidelijkheden over de
taken, bevoegdheden en rollen van de verschillende partijen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten zal, in samenwerking met
Aedes en de Neprom, de mogelijkheden verkennen om te komen tot een format voor organisatiemodellen voor het gehele proces vanaf
het eerste idee tot aan de uitvoering van de plannen.
Realiseren van marktwerking complex
Vanuit de sector en vanuit het Kabinet komt al sinds enige tijd de wens om corporaties meer marktconform te laten opereren en
aanverwante activiteiten te laten verrichten als maatschappelijk ondernemers. Maatschappelijk ondernemen kent vele varianten. Een
uiterste vorm is de zogenaamde doorsteek naar de markt waarbij corporaties volwaardige vastgoedfondsen worden waardoor een gelijk
speelveld met commerciële partijen tot stand komt. Om in zo’n geval toch invulling te geven aan de maatschappelijke taak, zouden
gemeenten hun woonopgave kunnen gaan aanbesteden. Iedere partij is vrij om in te schrijven op het project en aan de beste wordt
gegund door de gemeente. De geselecteerde partij kan op projectbasis fungeren als toegelaten instelling. Let wel: de Europese
regelgeving leert dat dit ook een buitenlandse ondernemer kan zijn. Corporaties concurreren dan niet meer alleen met elkaar, maar ook met
buitenlandse ondernemers. Het is de vraag of de sector dit wenselijk acht. Daarnaast moet deze buitenlandse ondernemer ook een
toegelaten instelling kunnen worden omdat anders er geen sprake is van een eerlijke concurrentie. Dit zal nog een ingewikkeld proces
van regelgeving kunnen worden.
Tevens is het nog de vraag waar de opbrengst van het project heen moet vloeien. Als toegelaten instelling (al is het op projectbasis) kan
er sprake zijn van een ‘maatschappelijke gebonden opbrengst’, bijvoorbeeld door het genereren van opbrengsten door verkoop van
onroerend goed na herstructurering. Waar blijft dit kapitaal na afronding van het project? En waar zou het huidige maatschappelijke
kapitaal van de corporaties bij opting out moeten blijven? Over de wijze waarop dit kapitaal voor andere (volkshuisvestings)doelen ten
goede zou moeten komen, dient nog te worden nagedacht. Onzes inziens ligt het voor de hand om dit te storten in een het algemeen
fonds, bijvoorbeeld het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing.
Concurrentie deels illusoir
Maar het allerbelangrijkste belangrijkste knelpunt zit in de grondposities. Er moet namelijk een duidelijk onderscheid gemaakt worden
tussen enerzijds herstructurering, waarbij corporaties een belangrijke wijkbinding hebben, inclusief grond- en vastgoedposities, en
anderzijds nieuwbouwlocaties.
Het is mogelijk en soms ook wenselijk om corporaties zelf het initiatief te geven voor het ontwikkelen van herstructureringsplannen via
planindiening, visievorming en dergelijke. Van concurrentie is dan echter geen sprake, omdat grondeigendom en bezit bij de uitvoering
een doorslaggevende rol spelen en er dus gegund zal moeten worden aan degene die de grond in eigendom heeft, tenzij de gemeenten
een algehele onteigeningsgrondslag ter beschikking gesteld wordt.
Bij nieuwbouwlocaties, wanneer de gemeenten de grond in eigendom hebben, kan concurrentie de verhoudingen wel bepalen,
Bouwprojecten worden op die locaties zowel aanbesteed aan corporaties die ook actief zijn op het gebied van projectontwikkeling, als
aan aan andere partijen dan corporaties. Maar ook dan blijkt dat het niet altijd makkelijk is om tot afspraken te komen. Naast fysieke
opgaven kennen gemeenten namelijk ook sociale opgaven en deze laten zich moeilijk samenvatten in een bestek.
Wanneer de huidige ordening volledig wordt losgelaten, zal deze problematiek verergeren. De maatschappelijke kosten van deze sociale
opgaven worden nu namelijk mede gedragen door de corporaties als gevolg van de bestaande wet- en regelgeving. In een nieuwe
ordening zullen zij niet geneigd zijn te investeren in sociale vraagstukken, zoals leefbaarheid en de bereikbaarheid van huurwoningen
voor de doelgroep, omdat hier geen rendement op valt te behalen 2.
Bovendien wordt door het loslaten van de huidige ordening de algemene publieke verantwoordelijkheid en daarmee de
aanspreekbaarheid volledig bij de gemeenten neergelegd. Dat kan, maar hier zou dan wel iets tegen over moeten staan, bijvoorbeeld een
vergroting van de financiële middelen zodat gemeenten ook zelf desnoods in staat zijn om de opgaven uit te voeren.
Volledig loslaten huidig stelsel ongewenst
Met dit al, lijkt ons het in concurrentie uitbesteden van publieke taken door gemeenten aan corporaties of andere marktpartijen, en het
volledig loslaten van de huidige ordening van de sociale sector via toegelaten instellingen, een weg die niet ingeslagen moet worden.
Het biedt onvoldoende waarborgen voor werkelijke concurrentie en voor goede uitvoering van de maatschappelijke taak. Door de
huidige structuur van de sociale sector heeft Nederland een voorsprong op de rest van Europa als het gaat om het uitvoeren en
realiseren van woon- en leefbaarheidvraagstukken. Deze voorsprong moeten we niet loslaten.
Dossier: toekomst van de woningcorporaties
J.W. Remkes: Visie op de toekomst
J. van der Schaar: Spagaat tussen publiek en privaat
J.B.S. Conijn, P.M.A. Eichholtz, J. Hakfoort en C.G. Koedijk: Transparantie en concurrentie gewenst
H. van Beem: Hoe duurzaam is de sociale huursector?
A.L.M. Vlak: Aedex-corporatie index
M.C. van Oers: Sociale huisvesting en concurrentie
D.J. Kraan: De opbrengst van uittreding
J. van der Moolen: Sturing en helderheid nodig
W. van Leeuwen: Vrijheid en zekerheid geboden
M.M. Glaser: Verschil maken
P.O. Vermeulen: De doorsteek naar de markt is flauwekul
H.G. Hilverink: Miljardenverspilling of markthuur?
C.E.C. de Reus en J. Fokkema: Woonconsument gediend met marktwerking
M.-L. van Kleef: Samen werken aan een betere woningmarkt
G.R. de Goede: Marktwerking en de lokale opgave
R. van Genugten: Geen nieuw stelsel, wel meer invloed
A.M. Reitsma: Epiloog
1 Verslag van een onderzoek naar de regierol van gemeenten bij stedelijke vernieuwing, Daar sta je voor!, Akro Consult, in opdracht van
de VNG, nog te verschijnen.
2 Zie ook: CPB,Woningcorporaties, prikkels voor effectiviteit en efficiëntie,
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)