Heeft het stabiliteitspact nog tanden?

Heeft het stabiliteitspact nog tanden?
Aute ur(s ):
Heeringa, W.L. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de afdeling Monetair en Economisch Beleid van de Nederlandsche Bank. Met dank aan Job Swank, Jeroen Hessel,
Marc Roovers en Ron Berndsen voor commentaar en Paul Mul voor statistische ondersteuning.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4348, pagina 144, 22 februari 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

Hoewel Duitsland en Portugal duidelijk in de gevarenzone van het stabiliteitspact zitten, kregen zij geen vroegtijdige waarschuwing.
Nederland had zich sterk gemaakt voor zo’n waarschuwing, maar moest toezien hoe Duitsland en Portugal er met nieuwe
toezeggingen van af kwamen. Is het stabiliteitspact nu nog wel geloofwaardig?
Het Pact voor Stabiliteit en Groei, hierna kortweg het stabiliteitspact genoemd, vormt het anker voor het budgettaire en monetaire
beleid in Europa. De centrale doelstelling van het stabiliteitspact is dat lidstaten op middellange termijn naar een begrotingssaldo
“dichtbij evenwicht of in overschot” streven. Het stabiliteitspact vormt daarmee een aanvulling op het Verdrag van Maastricht, waarin
het toegestane overheidstekort reeds tot een maximum van drie procent van het bbp was beperkt. De drie-procentgrens uit het Verdrag
is daarbij als absoluut plafond gedefinieerd. De evenwichtsdoelstelling kan als structurele doelstelling worden geïnterpreteerd,
waarbij voor de conjunctuur wordt gecorrigeerd. De filosofie achter de budgettaire evenwichtsdoelstelling uit het stabiliteitspact is dat
de automatische stabilisatoren vrijelijk moeten kunnen werken zodat de begroting zijn stabiliserende werking kan uitoefenen, zonder
dat de budgettaire houdbaarheid in gevaar komt of het monetaire beleid wordt doorkruist.
In het stabiliteitspact is tevens het toezicht op de naleving van deze budgettaire vereisten vastgelegd. De toezichtsregels van het pact
zijn erop gericht om een buitensporig tekort te voorkomen via collegiale druk (peer pressure) en een geleidelijk oplopend regime van
waarschuwingen, aanbevelingen, renteloze deposito’s en boetes. De nadruk ligt dus op vroegtijdige signalering, preventieve berispingen
en afschrikking. In dit artikel wordt het functioneren van het pact geëvalueerd en wordt nagegaan waarom sommige lidstaten tegen de
grenzen van het pact aanlopen en andere niet. In het licht van de recente ontwikkelingen ontstaat de vraag of het pact nog
geloofwaardig is.
Jaarlijkse beoordelingen
In het kader van het multilaterale toezicht leggen de lidstaten van de Europese Unie jaarlijks een soort examen af in de Ecofin Raad. Het
nationale begrotingsbeleid wordt daarin getoetst aan het stabiliteitspact op basis van door de lidstaten opgestelde stabiliteits- en
convergentieprogramma’s1. De programma’s geven een blauwdruk van het budgettaire en economische beleid van een lidstaat voor
tenminste de komende drie jaren. Ze vormen daarmee de proeve van het examen. Het examen start met een beoordeling van de
programma’s door het Economisch en Financieel Comité (EFC)2. De Europese Commissie stelt hiertoe een beoordeling van de
programma’s en een concept-opinie voor de Ecofin Raad op. Vervolgens buigt de Ecofin Raad zich over de programma’s en stelt, mede op
basis van de consultatie van het EFC, een opinie over het programma vast. De Commissie heeft daarbij het initiatiefrecht voor het geven
van waarschuwingen en aanbevelingen en speelt daarmee een cruciale rol als hoeder van het stabiliteitspact.
Onlangs heeft de vierde beoordelingsronde plaatsgevonden sinds het pact in 1997 werd aangenomen. Er kan dus een voorlopige balans
worden opgemaakt over het functioneren van het stabiliteitspact. Terugkijkend heeft het pact in de eerste drie rondes, dus tot vorig jaar,
grosso modo behoorlijk goed gefunctioneerd als toezichtsraamwerk3. Geholpen door een aantrekkende economische rugwind en sterk
afnemende rentelasten, leken de meeste lidstaten er op papier in te slagen zonder zware budgettaire inspanningen de komende jaren
minimaal een evenwicht op de begroting te realiseren. Wel viel op dat sommige lidstaten de verplichtingen uit het pact niet al te nauw
namen en dat het oordeel van de Ecofin Raad over de ingediende programma’s soms aan de milde kant was. Door de conjuncturele
omslag vorig jaar kwamen de overheidsfinanciën in minder gunstig vaarwater terecht. In het navolgende zal het beleid van drie grote en
twee kleine lidstaten uit het eurogebied nader worden belicht teneinde de werking van het pact te evalueren.
Grote drie
De recente budgettaire ontwikkeling van Duitsland, Italië en Frankrijk vertoont een aantal opvallende overeenkomsten. Dit kan worden
geïllustreerd door de budgettaire en groeidoelstellingen uit de laatste twee stabiliteitsprogramma’s van de grote drie te vergelijken (zie
figuur 1). Vergeleken met het vorige programma zijn de groeiramingen in het meest recente programma voor de korte termijn weliswaar
teruggeschroefd, maar wordt tegelijk door alle drie een snel herstel verwacht (bovenste helft figuur 1). De neerwaarts bijgestelde
groeivooruitzichten vinden hun weerslag in een minder gunstige ontwikkeling van het begrotingssaldo. De budgettaire doelstellingen
volgen dan ook een zelfde ‘V-vormig’ patroon als de groei: op korte termijn treedt tijdelijk een kentering op, maar in de jaren daarna
verbetert het begrotingssaldo op papier weer snel (onderste helft figuur 1). In beginsel strookt dit met de filosofie van het pact:
groeischommelingen leiden via de automatische stabilisatoren tot schommelingen in het begrotingssaldo.

Figuur 1. Stabiliteitsprogramma’s van Duitsland, Italië en Frankrijk. Het bovenste paneel geeft de bbp-groeidoelstellingen van de
stabiliteitsprogramma’s (sp) van 2000 en 2001. Het onderste paneel geeft de corresponderende begrotingssaldi.
a. Exclusief opbrengst umts-veilingen.
Een noodzakelijke voorwaarde daarvoor is echter dat het begrotingssaldo tenminste dichtbij evenwicht ligt, zodat voldoende budgettaire
marge bestaat. Daar wringt de schoen. Duitsland, Frankrijk en Italië hebben in de achterliggende goede jaren met hun begrotingsbeleid te
weinig structurele budgettaire marge opgebouwd. De budgettaire ruimte die in de afgelopen jaren door een gunstige ontwikkeling van de
groei en de rente ontstond, is vooral gebruikt voor lastenverlichting4. Hoewel deze lastenverlichting uit structureel oogpunt wenselijk
was en is, ontbrak voldoende dekking, waardoor de overheidsfinanciën kwetsbaar werden. Doordat de grote landen zichzelf
onvoldoende ruimte hebben verschaft, kunnen de automatische stabilisatoren maar zeer beperkt werken. Voor een soms bepleit
discretionair stimuleringsbeleid, bijvoorbeeld door lastenverlichting, bestaat al helemaal geen ruimte, los van het feit dat uit de literatuur
blijkt dat een dergelijk beleid slechts onder heel specifieke omstandigheden effectief is.
Daarnaast kennen de grote drie specifieke budgettaire problemen. Zo heeft Duitsland grote moeite om de overheidsfinanciën van de
Länder in toom te houden, omdat er nog steeds geen ‘intern’ Duits stabiliteitspact is. Tevens kampt Duitsland met de budgettaire lasten
van de hereniging. Frankrijk heeft te maken met voortdurende overschrijdingen van haar reële uitgavenkader. Met name de zorguitgaven
blijken moeilijk onder controle te houden. Italië kampt met tegenvallende belastinginkomsten.
Oplossingsrichtingen
De grote drie vangen deze tegenvallers elk op een eigen wijze op in de recente programma’s, zoals in figuur 1 wordt weergegeven.
Duitsland houdt ondanks de recente budgettaire tegenvallers in het programma vast aan de doelstelling van begrotingsevenwicht in
2004. Dit impliceert dat het budgettaire consolidatiepad aanzienlijk steiler wordt dan in het vorige programma. Ook Frankrijk schort de
budgettaire consolidatie voorlopig op, waardoor het realiseren van begrotingsevenwicht een jaar opschuift. Deze doelstelling dreigt
hierdoor een bewegend doel te worden. Italië weet ondanks de lagere groei ogenschijnlijk vast te houden aan het uitgezette
consolidatiepad. Het land doet dit echter door de budgettaire gaten die door de tegenvallende groei ontstaan, op te vullen met eenmalige
maatregelen zoals verkoop van overheidsactiva zoals gebouwen, waar de duurzaamheid van de overheidsfinanciën niet bij gebaat is. Alle
drie landen, in het bijzonder Frankrijk en Italië, zijn daarbij erg optimistisch over het economische herstel na dit jaar5. Zo bedraagt
volgens de Europese Commissie de potentiële groei van Frankrijk en Italië circa 21/4 procent respectievelijk twee procent: aanzienlijker
lager dan de doelstellingen van deze twee landen. Samenvattend kunnen bij het consolidatiepad van de drie grote landen de nodige
kritische kanttekeningen worden geplaatst, waardoor twijfels over de haalbaarheid van de middellange termijndoelstelling rijzen.
Beoordeling door Europese Commissie en Ecofin Raad
De Europese Commissie was in de beoordeling van de programma’s van de grote drie dezelfde mening toegedaan. Zij vond dat het Duitse
programma zelfs een “aanzienlijke afwijking” van het oorspronkelijke consolidatiepad vertoonde en stelde de Raad dan ook voor om
Duitsland een vroegtijdige waarschuwing (early warning) te geven. Voor Frankrijk en Italië deed ze dat evenwel niet. Objectief bezien was
dit nogal zuur voor Duitsland. Hoewel Duitsland dichter bij de drie-procentgrens zit, werd het hiermee enigszins gestraft voor zijn
eerlijkheid. Frankrijk en Italië kregen daarentegen het voordeel van de twijfel ondanks het optimisme, de gebrekkige uitgavendiscipline en
de eenmalige maatregelen, omdat ze vergeleken met Duitsland nog relatief ver van de drie-procentgrens zitten. De keuze voor een
waarschuwing had door de Commissie transparanter en gemakkelijker kunnen worden gemaakt, indien de betreffende lidstaten zich op
meer realistische veronderstellingen hadden gebaseerd en meer solide maatregelen hadden genomen. Hierbij speelt de vrijheid die
lidstaten tot op zekere hoogte hebben om hun eigen groeidoelstellingen te formuleren, de Commissie ook wel enigszins parten.
De Europese ministers van Financiën vonden uiteindelijk een vroegtijdige waarschuwing voor Duitsland onnodig. Deze beslissing werd
unaniem genomen, hoewel volgens ingewijden Oostenrijk, Finland en Nederland aanvankelijk voor een vroegtijdige waarschuwing
waren. De Nederlandse inzet strookt met de rol als pleitbezorger van monetaire en budgettaire stabiliteit die Nederland reeds decennia in
Europa vervult. In een verklaring gaf de Ecofin Raad aan genoegen te nemen met de toezeggingen van Duitsland om overschrijding van

de drie-procentgrens te voorkomen door de overheidsfinanciën van alle Duitse overheidsniveaus nauwlettend in de gaten te houden,
geen verdere budgettaire verslechtering toe te staan en eventuele meevallers voor tekortreductie te gebruiken. Tevens memoreerde de
verklaring de Duitse intentie om in 2004 aan de evenwichtsdoelstelling te hebben voldaan. Deze intentie werd daarbij als extra inspanning
gezien, omdat de Duitse regering haar groeidoelstelling neerwaarts bijstelde (zie voetnoot 5 op de vorige bladzijde) toen het concept van
de vroegtijdige waarschuwing van de Commissie op tafel lag. Hoewel de bijstelling van realisme lijkt te getuigen, zou in het
pessimistische scenario de begroting pas in 2006 in evenwicht zijn. Duitsland creëerde daarmee ogenschijnlijk enig wisselgeld voor het
afzien van een vroegtijdige waarschuwing: door 2006 (tijdelijk) als nieuw richtjaar te presenteren, kon de latere committering aan 2004 als
extra inspanning worden beschouwd, hoewel zowel in het huidige als het vorige stabiliteitsprogramma 2004 reeds als doelstelling voor
begrotingsevenwicht was genoemd.
Vraagtekens
Deze gang van zaken roept een aantal vragen op. Zo rijst nu de vraag wanneer een vroegtijdige waarschuwing dan wel zou moeten
worden gegeven. Temeer omdat een vroegtijdige waarschuwing niet meer dan een eerste signaal is, minder zwaar dan bijvoorbeeld de
aanbeveling die Ierland vorig jaar kreeg, omdat het beleid van dit land niet in overeenstemming was met de Europese Globale
Richtsnoeren. Deze richtsnoeren worden jaarlijks door de Europese Commissie opgesteld ten behoeve van de economische
beleidscoördinatie. Het niet geven van de vroegtijdige waarschuwing is derhalve een gemiste kans om de verbondenheid met het pact te
onderstrepen. Aan de andere kant zouden de Duitse toezeggingen inhoudelijk gezien minstens overeen komen met de aanbevelingen die
de Europese Commissie in haar concept van de vroegtijdige waarschuwing had opgesteld6. Anders gezegd: Duitsland hield de eer aan
zichzelf door de aanbevelingen van de Commissie als eigen nieuwe beleidsintenties te brengen. Beleidsmatig bezien hebben de Duitse
beloften dezelfde impact als de aanbevelingen van de Commissie zouden hebben gehad.
In beide gevallen dreigt nog steeds het risico dat Duitsland de drie-procentgrens gaat overschrijden en dan alsnog in de (zwaardere)
buitensporige tekortenprocedure terechtkomt. In beide gevallen zal daarom in de toekomst ook nauwlettend door de Commissie moeten
worden gevolgd in hoeverre Duitsland aan toezeggingen of aanbevelingen voldoet. Met andere woorden: de druk die van een dreigende
vroegtijdige waarschuwing uitging, werkte in dit geval op dezelfde wijze als wanneer wel een formele vroegtijdige waarschuwing was
gegeven. Het niet formaliseren van de vroegtijdige waarschuwing heeft echter als nadeel dat bij de buitenwacht de indruk ontstond dat
men de regels van het pact niet zo nauw neemt, waardoor twijfel over de geloofwaardigheid van het pact rees. De les hieruit zou dan ook
moeten zijn dat met Duitsland geen precedent moet ontstaan en dat in soortgelijke gevallen gewoon een vroegtijdige waarschuwing moet
worden gegeven. De geloofwaardigheid van het pact is daarbij het meest gebaat, terwijl het beleidsmatige effect hetzelfde is.
Het feit dat de koers van de euro niet zichtbaar op de gang van zaken rond Duitsland reageerde, suggereert dat op de financiële markten
de positieve impact van de nieuwe Duitse beleidsintenties overheerste boven de gerezen twijfels over het pact. In het verleden reageerde
de eurokoers wel op slecht budgettair nieuws. Zo daalde de euro op 27 mei 1999 prompt met twee dollarcent, nadat de Italiaanse regering
eenzijdig bekendmaakte de tekortdoelstelling voor dat jaar uit haar reeds goedgekeurde stabiliteitsprogramma opwaarts bij te stellen. In
het Italiaanse geval ontbrak op dat moment echter Europese druk, terwijl net als bij Duitsland wel twijfel over het pact ontstond.
Kleine lidstaten doen het vaak beter
De problemen van de grote lidstaten staan in schril contrast met de budgettaire situatie in de meeste kleine lidstaten, die ook te maken
hebben met een (scherpe) conjuncturele terugval vanaf 2001. Zij weten daar echter over het algemeen beter mee om te gaan dan de grote
lidstaten. Finland en Nederland vormen hier goede voorbeelden van. De budgettaire en economische strategie van deze landen vertoont
opmerkelijke overeenkomsten. Begroten op basis van voorzichtige uitgangspunten, normering van de reële overheidsuitgaven,
schuldreductie in anticipatie op de vergrijzing, lastenverlichting gericht op stimuleren van de arbeidsdeelname en structurele
hervormingen gericht op het versterken van de economische structuur vormen de centrale elementen van het beleid.
Dit beleid is in lijn met het pact en blijkt goed te werken. Tot vorig jaar lieten beide landen relatief hoge groeicijfers optekenen, die werden
gebruikt om een comfortabel begrotingsoverschot op te bouwen. Vanuit deze uitgangspositie kan de huidige snelle economische
terugval relatief eenvoudig worden opgevangen. Beide landen laten de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant werken en
absorberen daarmee de huidige conjuncturele neergang. Het begrotingsoverschot loopt daarmee weliswaar terug, maar blijft binnen de
marges van het stabiliteitspact. Finland intensiveert daarnaast zijn activerende arbeidsmarktbeleid in reactie op de conjuncturele
teruggang, teneinde het effectieve arbeidsaanbod in kwantitatief en kwalitatief opzicht te stimuleren. Tevens versnelt Finland de
hervorming van de sociale zekerheid en van de product- en kapitaalmarkten.
Goed beleid noodzakelijk
Beide landen zijn economisch en politiek gezien ook wel bijna gedwongen om een dergelijk beleid te voeren. Ten eerste noodzaakt het
open karakter en de daarmee gepaard gaande grote cyclische grilligheid van de economieën tot het inbouwen van betrouwbare ankers in
het begrotingsbeleid en een economisch beleid gericht op het versterken van de veerkracht van de economie. Beide landen hebben
daarbij lering getrokken uit negatieve economische schokken in het verleden: Nederland uit de oliecrises en Finland uit de ineenstorting
van de Sovjet-Unie. Ten tweede vormen beide economieën slechts een relatief klein aandeel in het eurogebied. Aangezien het monetaire
beleid is afgestemd op het eurogebied als geheel, is voor Nederland of Finland de kans derhalve groter dan voor grotere lidstaten dat het
Europese monetaire beleid niet altijd volledig op de nationale economische ontwikkeling is toegesneden. Dit vergt veel van de nationale
budgettaire en economische flexibiliteit.
Ook de kleine lidstaten lopen overigens wel eens tegen de restricties van het pact op door onverstandig beleid. Zo vond de Commissie
dat ook het consolidatiepad van het recente Portugese stabiliteitsprogramma een “aanzienlijke afwijking” vertoonde ten opzichte van het
vorige programma. Portugal heeft te maken met zowel tegenvallende belastinginkomsten als uitgavenoverschrijdingen, die niet volledig
aan de conjuncturele terugval zijn te wijten. De Commissie vond dit voldoende aanleiding voor een vroegtijdige waarschuwing, die
echter (ook) niet door de Ecofin Raad is overgenomen. De Raad nam genoegen met soortgelijke toezeggingen als Duitsland deed, plus de
Portugese belofte om eventuele tegenvallers te compenseren.
Conclusie

De mondiale economische terugval legt de verschillen in budgettaire en economische prestaties in het eurogebied pijnlijk bloot,
waardoor sommige lidstaten tegen de grenzen van het stabiliteitspact aanlopen. Niettemin zijn Duitsland en Portugal een vroegtijdige
waarschuwing ontlopen. Hierdoor is een kans gemist om met een relatief lichte waarschuwing de verbondenheid met het pact en zijn
achterliggende filosofie te onderstrepen. Tegelijk kan geconstateerd worden dat de ‘peer pressure’ van het pact tot op zekere hoogte wel
heeft gewerkt, al verdient de wijze waarop de procedure is doorlopen geen schoonheidsprijs en is helaas twijfel over de
geloofwaardigheid van het pact ontstaan. Tevens kan geconstateerd worden dat de Europese Commissie haar verantwoordelijkheid als
hoeder van het stabiliteitspact wel genomen heeft door een vroegtijdige waarschuwing aan te bevelen.
Los van het Duitse en Portugese geval, laten kleine lidstaten als Nederland en Finland zien dat binnen de regels van het stabiliteitspact
prima een gezond budgettair beleid kan worden gevoerd, waarbij een evenwicht tussen budgettaire flexibiliteit en houdbaarheid wordt
gevonden. Dit vergt echter een budgettair beleid dat is gebaseerd op realisme en uitgavenbeheersing, en een economisch beleid waarin
structurele aanpassingen niet uit de weg worden gegaan. De grote lidstaten kunnen wat dat betreft een voorbeeld aan sommige kleine
lidstaten nemen.
De balans opmakend zou het voorbarig zijn om te concluderen dat het pact niet meer werkt als budgettair en monetair beleidsanker. Het
stabiliteitspact heeft wel degelijk tanden, ook al werden die in deze ronde slechts kort, en niet voor iedereen overtuigend, ontbloot. De
les hieruit zou dan ook moeten zijn dat de casussen van Duitsland en Portugal geen precedent moeten worden en dat in soortgelijke
gevallen gewoon een vroegtijdige waarschuwing moet worden gegeven. De geloofwaardigheid van het pact als budgettair
coördinatiemechanisme voor de monetaire unie, waar geen superieur alternatief voor bestaat, is daarmee het meest gebaat. Een
geloofwaardig stabiliteitspact is tenslotte, zeker met het oog op de uitbreiding van de EU en de naderende vergrijzing, van groot belang
voor de EMU.
1, 2, 3, 4, 5, 6

1 Lidstaten uit het eurogebied dienen stabiliteitsprogramma’s in, niet-deelnemende lidstaten convergentieprogramma’s. Qua inhoud
verschillen de twee types programma’s echter nauwelijks.
2 Het EFC bestaat uit topambtenaren van de ministeries van Financiën en hoge functionarissen van de nationale centrale banken en de
ECB; in de Ecofin-Raad zijn de ministers van Financiën van de EU vertegenwoordigd.
3 Zie bijvoorbeeld W.L. Heeringa, De moeizame weg naar evenwicht, ESB, 12 november 1999, blz. 834-836, en W.L. Heeringa, Het
stabiliteitspact in de praktijk: de geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma’s, ESB, 9 juni 2000, blz. 483-485 voor een
evaluatie van de eerste twee jaren.
4 Ter bepaling van de gedachten: de lastenverlichting bedroeg in 2001 1,1 procent van het bbp in Duitsland, 0,7 procent van het bbp in
Frankrijk en 1,0 procent van het bbp in Italië (eigen berekening). Daarnaast zijn extra uitgaven gedaan.
5 Volgens de opinie van de Raad heeft Duitsland aangegeven sinds 30 januari het alternatieve (pessimisische) scenario uit het
programma als het meest realistische te beschouwen en niet meer het oorspronkelijke basisscenario.
6 Onder andere minister Zalm was deze mening toegedaan, zie NRC Handelsblad, 13 februari 2002.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)