Reïntegratie-instrumenten zijn effectief
Aute ur(s ):
Heyma, A.O.J. (auteur)
Vos, E.L., de (auteur)
De auteurs zijn verb onden aan, respectievelijk, de Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam en TNO Arb eid.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4346, pagina 116, 8 februari 2002 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
arbeidsmarkt
Voor een beoordeling van de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten is goede meting cruciaal. Het blijkt dat die effectiviteit vaak
te laag wordt ingeschat.
De afgelopen jaren is het arbeidsmarktbeleid in Nederland aanzienlijk uitgebreid en geïntensiveerd. De middelen die daarvoor worden
ingezet, belopen inmiddels zo’n vijf miljard euro (2001). Een deel daarvan wordt besteed aan reïntegratie-activiteiten. Mensen die
buiten de arbeidsmarkt zijn komen te staan en afhankelijk zijn van een uitkering, worden gestimuleerd op zoek te gaan naar werk.
Dit wordt bewerkstelligd door de inzet van reïntegratie-instrumenten, zoals sollicitatietrainingen, bemiddeling en scholing. Onder
andere de Wet op de Reïntegratie Arbeidsgehandicapten (Wet REA), die op 1 juli 1998 van kracht werd, heeft de mogelijkheden
daartoe vergroot. Met een groeiende inzet van middelen wordt de vraag naar de effectiviteit steeds groter. Heeft de inzet van middelen
het gewenste resultaat? Is het gevoerde arbeidsmarktbeleid wel succesvol?
Recentelijk heeft de interdepartementale werkgroep Toekomst van het arbeidsmarktbeleid onderzocht “of het
arbeidsmarktinstrumentarium in het licht van de huidige en te verwachten omstandigheden op de arbeidsmarkt doelmatig en doeltreffend
is ingericht” 1. In haar eindrapport concludeert de werkgroep dat verschillende evaluatiestudies naar reïntegratie-instrumenten ofwel
onderling uiteenlopende uitkomsten opleveren, ofwel gebaseerd zijn op onvoldoende betrouwbare onderzoeksmethoden. Ze stelt dat het
effect van (traject)bemiddeling en scholing op de kans weer aan het werk te komen zeer gering is. De Algemene Rekenkamer komt in een
onderzoek naar de reïntegratie van arbeidsgehandicapten tot een soortgelijke conclusie 2. Volgens haar vallen de resultaten van het
reïntegratiebeleid tegen wat betreft het aantal gerealiseerde plaatsingen op de arbeidsmarkt. Maar tegelijkertijd stelt zij dat wanneer een
plaatsing wordt gerealiseerd, de kans op een blijvend effect aanzienlijk is en dat de reïntegratie van arbeidsgehandicapten een bijdrage
kan leveren aan de beperking van het WAO-volume. Zowel de interdepartementale werkgroep als de Algemene Rekenkamer bevelen het
kabinet daarom aan om duidelijker te formuleren tot welke prestaties en effecten het reïntegratie- en arbeidsmarktbeleid moet leiden en in
welk tijdsbestek, en om te komen tot een betere informatievoorziening en een eenduidiger onderzoeksmethodiek.
Prestaties
Vooruitlopend op de formulering van heldere doelstellingen, kan worden omschreven hoe prestaties van het reïntegratiebeleid kunnen
worden gemeten. Doordat de uitvoering deels publiek en deels privaat plaatsvindt, wordt het voor de ‘overheid op afstand’ moeilijker maar des te noodzakelijker – om een inzicht te krijgen in deze prestaties. Ook de uitvoerders, waaronder de reïntegratiebedrijven, hebben
behoefte aan inzicht in de eigen prestaties en de effecten van hun instrumentarium.
Bij prestaties gaat het om bereik (welk deel van de doelgroep wordt behandeld?), succes (hoeveel deelnemers ronden met succes een
training af?), effectiviteit (hoeveel werkzoekenden vinden een baan?), neveneffecten (zoals verdringing op de arbeidsmarkt), kosten
tegenover baten, en de efficiëntie van de organisatie van reïntegratie. Voor het vaststellen van neveneffecten en van kosten en baten is
het van belang een helder beeld te krijgen van de primaire effecten: hoeveel arbeidsgehandicapten komen dankzij de inzet van
reïntegratie-instrumenten weer aan het werk? Voor het meten van prestaties van het reïntegratiebeleid is een zuivere meting van dit
laatste cruciaal.
Kanttekeningen bij bestaand onderzoek
Tot dusver is een beperkt aantal onderzoeken uitgevoerd naar de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten. Zoals de eerdergenoemde
rapporten aangeven, resulteert daaruit geen bijzonder positief beeld. Alleen voor sancties wordt over het algemeen een eenduidig en
positief effect gevonden. De resultaten van die onderzoeken zouden impliceren dat een efficiënt arbeidsmarktbeleid beperkt kan blijven
tot de inzet van sancties en enkele reïntegratie-instrumenten in specifieke situaties. Er zijn echter kanttekeningen te plaatsen bij de
gebruikte informatie en evaluatiemethoden. Niet toevallig is het onderzoek naar de effectiviteit van sancties gebaseerd op relatief
gedetailleerde informatie die bovendien op persoonsniveau is geanalyseerd met behulp van een – in verhouding tot de meeste studies geavanceerde onderzoeksmethode. In de analyse van reïntegratie-instrumenten voor arbeidsgehandicapten maken ook wij gebruik van
gedetailleerde informatie en geavanceerde evaluatiemethoden. We laten zien dat dit gevolgen heeft voor de gemeten effectiviteit.
Netto-effectiviteit
Een eerste kanttekening kan gezet worden bij het gehanteerde begrip van effectiviteit. Zo was in de eerste aanbestedingsprocedure van
het Lisv in 2000 een van de gunningscriteria het kunnen garanderen van een minimaal plaatsingspercentage van 35 procent van de
personen met een reïntegratietraject. De vraag is echter wat dit percentage zegt over de effectiviteit van de ingezette reïntegratieinstrumenten. Geldt dit plaatsingspercentage zowel voor de populatie oude lager opgeleide personen als voor de jonge goed
opgeleiden? Hier dient zich het onderscheid aan tussen bruto- en netto-effectiviteit. De bruto-effectiviteit is gelijk aan het aandeel
personen dat na een traject succesvol is geplaatst op de arbeidsmarkt. Succes wordt echter niet alleen bepaald door het ingezette
reïntegratie-instrument, maar ook door factoren als leeftijd, opleidingsniveau, werkervaring, motivatie en de kansen op de regionale
arbeidsmarkt. Voor het meten van het daadwerkelijke netto-effect is een analysemodel nodig, waarin voor dit soort factoren wordt
gecorrigeerd. In veel van de uitgevoerde evaluatiestudies ontbreekt zo’n analysemodel. Onze studie richt zich daarentegen met behulp
van een duurmodel op het meten van nettto-effectiviteit, waarbij deze is omschreven als de verandering in baanzoekduur die resulteert
als direct gevolg van het toepassen van reïntegratie-instrumenten bij arbeidsgehandicapten.
Beschikbare gegevens
Voor het kunnen vaststellen van de netto-effectiviteit van reïntegratie-instrumenten is het van essentieel belang dat op meerdere
momenten informatie over dezelfde personen beschikbaar is, bij voorkeur zolang zij instrumenten ontvangen. Een tweede kanttekening is
dat het daar in veel van de studies aan ontbreekt. Informatie op meerdere momenten maakt het mogelijk om baanzoekduren te
onderzoeken. In onze analyse gebruiken we administratieve gegevens van arbeidsgehandicapten voor de periode januari 1997 tot juni
2000, die zijn aangeleverd door het reïntegratiebedrijf Kliq (voorheen Arbeidsvoorziening Arbeidsintegratie). Vastgesteld is wanneer
personen door middel van een intake-gesprek voor het eerst met een dossiernummer zijn opgenomen in het bestand. Een
arbeidsgehandicapte heet te zijn geplaatst wanneer hij of zij een baan vindt. Soms verliest de arbeidsgehandicapte die baan weer en
wordt opnieuw geplaatst. Voor het zoekproces dat we hier beschrijven is alleen de eerste plaatsing relevant. Er wordt geen rekening
gehouden met de duurzaamheid van deze plaatsing, hetgeen leidt tot een kleine overschatting van de werkelijke effectiviteit. Van de
96.502 arbeidsgehandicapten waarop de analyse is verricht, zijn 23.277 personen geplaatst (24 procent). Een aanzienlijk deel van de
arbeidsgehandicapten was in juni 2000 nog bezig met het reïntegratietraject.
Gehanteerde methode
Een derde kanttekening bij bestaande evaluatiestudies is de wijze waarop wordt omgegaan met de vertekening van effecten als gevolg
van de manier waarop het reïntegratieproces wordt toegepast. Zo worden reïntegratie-instrumenten selectief toegekend op basis van een
aantal kenmerken die tevens de kans op werkhervatting bepalen. Een deel van die kenmerken wordt bovendien niet (goed) waargenomen,
zoals motivatie en flexibiliteit. Daarnaast moet onderscheid worden gemaakt tussen perioden waarin reïntegratie-instrumenten wel, en
waarin ze nog niet effectief zijn, bijvoorbeeld omdat ze nog niet zijn afgerond. Eerder uitgevoerde studies houden vaak onvoldoende
rekening met deze aspecten. Daardoor bestaat de kans dat de netto-effectiviteit wordt onderschat.
In onze analyse corrigeren we voor de invloed van selectie door zowel de kans op een baan als de kans op reïntegratie-instrumenten te
modelleren, en deze onderling met elkaar in verband te brengen. Dit is gedaan via coëfficiënten die tevens het effect van nietwaargenomen kenmerken meten. Ook wordt expliciet onderscheid gemaakt tussen perioden waarin arbeidsgehandicapten wel en waarin
ze (nog) geen reïntegratie-instrumenten hebben ontvangen.
Soorten instrumenten
Het is mogelijk in de analyse rekening te houden met verschillende soorten reïntegratie-instrumenten. Deze kunnen grofweg worden
ingedeeld in bemiddeling en kwalificatie. Bij bemiddeling wordt geprobeerd de aansluiting tussen werkzoekenden en vacatures te
verbeteren door middel van het geschikt maken van werkzoekenden voor bestaande vacatures (vraaggestuurde bemiddeling), door
bestaande vacatures aan te passen aan de wensen en mogelijkheden van arbeidsgehandicapten (aanbodgestuurde bemiddeling), of door
een combinatie van beide. Met kwalificatie worden voornamelijk sollicitatietrainingen, scholing en praktijkervaring bedoeld.
Netto-effectiviteit groot
tabel 1 geeft een overzicht van de gemeten bruto- en netto-effectiviteit van deze reïntegratie-instrumenten, uitgedrukt als het percentage
arbeidsgehandicapten dat binnen een jaar na het intakegesprek het werk hervat. De netto-effectiviteit is gelijk aan de verhoging van het
bruto-plaatsingspercentage als gevolg van het ontvangen van reïntegratie-instrumenten. Iemand die basisbemiddeling ontvangt, ziet zijn
kans op werkhervatting bijvoorbeeld met 38 procent stijgen: van 26 procent zonder instrumenten naar 64 procent met. In de tabel is over
het algemeen uitgegaan van de meest voorkomende kenmerken: een 37-jarige mannelijke arbeidsgehandicapte met de Nederlandse
nationaliteit, in het bezit van een lbo- of Mavo-diploma, met tien jaar arbeidservaring, wonende in Amsterdam, en als volledig
arbeidsongeschikte in opdracht van het GAK in de tweede helft van 1998 regulier aangemeld bij het reïntegratiebedrijf. De combinatie
van deze kenmerken zorgt voor een relatief hoge baankans. Voor andere typen arbeidsgehandicapten liggen de baankansen over het
algemeen lager, vooral voor vrouwen, ouderen en arbeidsgehandicapten met minder werkervaring.
Tabel 1. Gemeten baankansen binnen een jaar en netto-effect van reïntegratie-instrumenten. De netto-effectiviteit is het verschil
tussen de baankans met en zonder instrumenten
reïntegratie-instrument
geen
basisbemiddeling
vraaggestuurde bemiddeling
aanbodgestuurde bemiddeling
sollicitatietraining
scholing
praktijkervaring
baankans
netto-effect
26 %
64 %
54
59
44
47
70
%
%
%
%
%
38 %
29
34
19
22
44
%
%
%
%
%
basisbemiddeling en sollicitatietraining
79 %
53 %
Bron: SEO, Effectiviteit reïntegratiemaatregelen arbeidsgehandicapten, 2001.
De gemeten netto-effecten in tabel 1 zijn aanzienlijk: door de meeste instrumenten wordt de kans om binnen een jaar een baan te vinden
meer dan verdubbeld. Dat mag in het licht van bestaand onderzoek opmerkelijk worden genoemd. Vooral basisbemiddeling,
praktijkervaring en een combinatie van bemiddeling en kwalificatie blijken zeer effectief te zijn. Zoals gezegd kunnen de baankansen voor
andere typen arbeidsgehandicapten afwijken. tabel 2 geeft in de tweede kolom een overzicht van de invloed van verschillende
persoonskenmerken op de baankans. In werkelijkheid worden deze verschillen niet altijd teruggevonden in het aantal plaatsingen. Dit
komt omdat niet iedereen dezelfde reïntegratie-instrumenten ontvangt. De inzet daarvan is selectief. Hoe die selectiviteit varieert met
persoonskenmerken wordt vermeld in de derde kolom van tabel 2. De baankans die in werkelijkheid wordt waargenomen is het resultaat
van het zuivere effect van persoonskenmerken op de baankans en de kans om met die persoonskenmerken reïntegratie-instrumenten te
ontvangen. Deze baankans is vermeld in de vierde kolom van tabel 2. Zo hebben oudere arbeidsgehandicapten minder kans op de
arbeidsmarkt dan jongeren, maar omdat zij vaker dan gemiddeld reïntegratie-instrumenten ontvangen, valt het aantal plaatsingen van
ouderen in werkelijkheid mee. Dit onderscheid tussen het waargenomen effect en het zuivere netto-effect is cruciaal bij de beoordeling
van het reïntegratiebeleid. Het correct omgaan met dit verschil is waar onze analyse zich onderscheidt van andere studies.
Tabel 2. Invloed van persoonskenmerken op de zuivere baankans, op inzet van reïntegratie-instrumenten en op waargenomen
baankans
zuiver effect
op baankans
intake heeft recenter
plaatsgevonden (1997 – 2000)
herbeoordeling i.p.v. reguliere aanmelding
vrouw i.p.v. man
Turkse of Marokkaanse
nationaliteit i.p.v. Nederlandse
hogere leeftijd
langduriger arbeidservaring
arbeidservaring op hoger niveau
zuiver effect
electief effect
op instrumentkans
op baankans
++
–
0
+
—
-+
+
0
+
+
++
— = sterk negatief; – = negatief; 0 = niet significant; + = positief; ++ = sterk positief.
Bron: SEO, Effectiviteit reïntegratiemaatregelen arbeidsgehandicapten, 2001.
Vervolg
Uit onze analyse resulteren significant positieve netto-effecten van het gebruik van reïntegratie-instrumenten door
arbeidsgehandicapten. Daarvoor is wel eerst afdoende gecorrigeerd voor de selectieve inzet van reïntegratie-instrumenten, voor nietwaargenomen persoonskenmerken en voor het verschil in zoekperioden waarin reïntegratie-instrumenten wel en nog niet effectief zijn.
Deze voor het beleid bemoedigende resultaten betekenen echter slechts een eerste stap in de beoordeling van de reïntegratiepraktijk of
het reïntegratiebeleid. Zo kan op grond van de netto-effecten worden onderzocht in hoeverre de totale werkgelegenheid gunstig wordt
beïnvloed. Zo’n macro-effect kan nihil zijn wanneer gereïntegreerde arbeidsgehandicapten de plaats innemen van andere werknemers
(verdringing). Wanneer het macro-effect positief is, is het voor de overheid van belang om te kijken naar de kosten die ermee zijn
gemoeid. Wegen de opbrengsten van reïntegratie-activiteiten (onder andere door een vermindering van de uitkeringslast) wel op tegen
deze kosten? Zo niet, welke kosten zijn voor de reïntegratie van arbeidsgehandicapten maatschappelijk acceptabel?
Ook reïntegratiebedrijven hebben behoefte aan het meten van hun prestaties, zowel door middel van effectevaluatie als procesevaluatie
3. Omdat zij onderling onvergelijkbare groepen arbeidsgehandicapten behandelen, kunnen ze hun prestaties niet aflezen aan het relatief
aantal plaatsingen. De door ons gebruikte methode biedt een handvat om een maatstaf voor prestaties te ontwikkelen op basis van het
netto-effect van reïntegratie-activiteiten, gecorrigeerd voor het type arbeidsgehandicapten in behandeling. Op deze manier kunnen de
aanbevelingen van de werkgroep Toekomst van het arbeidsmarktbeleid en de Algemene Rekenkamer over het eenduidig meten van
prestaties van het reïntegratiebeleid worden vormgeven
1 Zie het eindrapport van de werkgroep Toekomst van het arbeidsmarktbeleid, Aan de slag, Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO),
Den Haag, najaar 2001.
2 Zie het rapport van de Algemene Reken-kamer, Reïntegratie arbeidsgehandicapten, Den Haag, najaar 2001.
3 Echter, verschil in netto-effectiviteit wordt onder meer veroorzaakt door verschillen in de uitvoering van het reïntegratieproces. Het
onderzoeksprogramma waarin onze effectmeting wordt geïntegreerd in een procesevalutie, wordt beschreven in E.L. de Vos, B. Fermin en
A.O.J. Heyma, Reïntegratie meten is weten, TNO Arbeid, Hoofddorp, 2001.
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)