Leidt hertaxatie tot hogere belasting?

Leidt hertaxatie tot hogere belasting?
Aute ur(s ):
Allers, M.A. (auteur)
Schrantee, S. (auteur)
Verb onden aan het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) van de Economische Faculteit aan de
Rijksuniversiteit Groningen. Met dank aan C.G.M. Sterks voor commentaar op een eerdere versie. Dit artikel is geb aseerd op M.A. Allers en S.
Schrantee, Atlas van de lokale lasten 2001, COELO, Groningen, 2001. Meer informatie vindt u op http://www.coelo.nl.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4315, pagina 520, 15 juni 2001 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
onroerend, goed

De opbrengsten van onroerende-zaakbelastingen lijken voor gemeenten fors hoger uit te vallen door hertaxatie. Behouden ze het
surplus of sluizen ze het terug naar de burger? Of: lijden gemeenten aan potjesdenken?
Met ingang van dit jaar maken gemeenten voor het berekenen van de aanslag onroerende-zaakbelastingen (ozb) gebruik van
geactualiseerde cijfers voor de waarde van onroerende zaken. Deze waarde ligt vele tientallen procenten hoger dan vorig jaar.
Betekent dit dat de lokale lastendruk stijgt? Concurrerende economische theorieën geven verschillende antwoorden. De empirie moet
het verlossende woord spreken.
Gemeenten dekken maar een klein deel (circa acht procent) van hun uitgaven uit de opbrengst van hun belastingen. Omdat de hoogte
van de inkomsten uit de meeste andere bronnen – voornamelijk overdrachten van het Rijk – niet of nauwelijks is te beïnvloeden, spelen de
eigen belastingen echter een sleutelrol in de lokale financiën. Wil het gemeentebestuur meer uitgeven, dan zal in veel gevallen de
belasting omhoog moeten. Geeft men minder uit, dan kunnen de belastingen omlaag.
Gemeentefinanciën
De ozb zijn verreweg de belangrijkste gemeentelijke belastingen. De opbrengst bedraagt ruim vijf miljard gulden per jaar. De grondslag
van deze belastingen wordt gevormd door de economische waarde van onroerende zaken, die elke vier jaar opnieuw wordt getaxeerd.
Vorig jaar hanteerden gemeenten nog verschillende peiljaren, uiteenlopend van 1992 tot 1995. Na de zojuist afgesloten hertaxatie
hanteren alle gemeenten van 2001 tot en met 2004 het peiljaar 1999. Gemeenten mogen zelf de hoogte van de tarieven vaststellen. Er
gelden alleen beperkingen voor de verhoudingen tussen het tarief voor eigenaren en voor gebruikers, en tussen het tarief voor
woningen en dat voor niet-woningen.
Zakgeld
De belangrijkste bron van vrij besteedbare middelen – veel belangrijker dan de ozb – is de algemene uitkering, het zakgeld dat de
gemeenten van het Rijk ontvangen. Jaarlijks gaat het om zo’n 25 miljard gulden, een bedrag dat meegroeit met de gecorrigeerde netto
rijksuitgaven. De algemene uitkering wordt over de gemeenten verdeeld met behulp van verdeelmaatstaven die verschillen in kosten en
behoeften weerspiegelen, maar ook verschillen in belastingcapaciteit. Gemeenten met veel arme inwoners, of een slappe bodem die de
riolering duur maakt, krijgen bijvoorbeeld meer geld dan welvarende gemeenten op een stevige bodem. Hoe hoger de waarde van
onroerende zaken binnen de gemeentegrenzen, hoe meer de gemeente in staat wordt geacht haar uitgaven via de eigen belastingen te
bekostigen en hoe lager dus de algemene uitkering.
Door deze verevening van kosten en belastingcapaciteit worden alle gemeenten (althans in theorie 1) in staat gesteld tegen een zelfde
belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau te leveren. De gedachte is dat gemeenten desgewenst een hoger of lager
voorzieningenniveau kunnen aanbieden door de belastingen te verhogen respectievelijk te verlagen. Op deze manier kan worden
tegemoetgekomen aan lokale en regionale behoefteverschillen en kan de kiezer zelf een afweging maken tussen belastingdruk en
voorzieningenniveau. Welvaartseconomisch is dit te verkiezen boven centraal opgelegde eenheidsworst.
De belastingcapaciteit, aan de hand waarvan mede de algemene uitkering over de gemeenten wordt verdeeld, is een afgeleide van de
waarde van onroerende zaken. Het gevolg is dat gemeenten met binnen hun grenzen veel hoog gewaardeerd onroerend goed een lagere
uitkering krijgen dan soortgelijke gemeenten met minder waardevol onroerend goed. Dat werkt als volgt. Van de waarde van woningen
wordt tachtig procent meegerekend, van de waarde van niet-woningen zeventig procent. Hierop wordt het zogenaamde rekentarief
toegepast, zijnde Æ’ 11,21 per Æ’ 5000 waarde. Dit rekentarief is globaal afgeleid van het gemiddelde ozb-tarief. Het resulterende bedrag
wordt gekort op de algemene uitkering van de betreffende gemeente. De totale algemene uitkering aan alle gemeenten wordt hierdoor niet
beïnvloed, alleen de verdeling hiervan over de gemeenten. De zogeheten uitkeringsfactor maakt de som van de per gemeente berekende
uitkeringen gelijk aan het landelijk beschikbare bedrag, dat zoals gezegd is gekoppeld aan de rijksuitgaven. Dit is allemaal vrij technisch,
maar het komt er op neer dat hetgeen gemeenten met sterk gestegen woz-waarden minder krijgen, weer bij andere gemeenten terechtkomt.

Gevolg van dit alles is dat gemeenten met duur onroerend goed hogere belastingen kennen of minder geld te besteden hebben. Een
combinatie van beide ligt misschien nog wel het meest voor de hand.
Dynamiek
Wat gebeurt er nu in een gemeente waar de waarde van onroerende zaken meer dan gemiddeld is gestegen? Bij gelijkblijvende ozbtarieven neemt de belastingopbrengst fors toe. Tegelijkertijd daalt echter de algemene uitkering. Deze daling staat los van de
belastingtarieven en is dus door de gemeente niet te beïnvloeden. Worden de tarieven zo aangepast dat de belastingopbrengst gelijk
blijft (of met de inflatie meegroeit), dan heeft de gemeente minder geld te besteden. De lokale uitgaven zijn op korte termijn niet erg
flexibel. Veel uitgaven vloeien voort uit verplichtingen die al eerder zijn aangegaan. Bovendien zullen gemeenten hun
voorzieningenniveau niet graag verlagen. We mogen dus verwachten dat de mutaties in de algemene uitkering voor een groot deel via de
ozb worden gecompenseerd. Dit betekent dat de belastingdruk in afzonderlijke gemeenten flink kan stijgen (waar de waardestijging
bovengemiddeld is geweest) of dalen (bij een geringe waardestijging). Gemeenten met een grote waardestijging zijn bang de Zwarte Piet
toegespeeld te krijgen. Zij moeten hun burgers proberen uit te leggen dat de belasting omhoog moet, terwijl daar geen extra
voorzieningen tegenover staan. Omdat de omvang van de algemene uitkering landelijk vaststaat, is het denkbaar dat over het hele land
genomen de lokale lastendruk niet stijgt. Immers, wat de ene gemeente minder krijgt aan algemene uitkering komt weer bij andere
gemeenten terecht.
Traditionele theorie
Het kabinet gaat er van uit dat een stijging van de grondslag van de ozb gepaard gaat met een evenredige daling van de tarieven, zodat
de belastingopbrengst per saldo niet wordt beïnvloed. Dit is in overeenstemming met de traditionele economische theorie. Die gaat er
van uit dat de uitgaven van een gemeente afhangen van de lokale preferenties en het lokale inkomen. Dit inkomen bestaat uit de privéinkomens van de inwoners en de algemene uitkering die van de centrale overheid wordt ontvangen. Hoe het inkomen over deze bronnen
is verdeeld is niet van belang. Gegeven inkomen en preferenties wordt gekozen voor een bepaald niveau van lokale uitgaven. Deze
worden bekostigd door de belastingopbrengst zo hoog vast te stellen dat de gewenste uitgaven uit de algemene uitkering en de
belastinginkomsten kunnen worden betaald.
Door een herwaardering veranderen inkomen of preferenties niet. In feite is dit immers niet meer dan een verschuiving van de peildatum.
De economische waarde verandert door deze verschuiving niet: die neemt in de loop der tijd geleidelijk toe. Een herwaardering van
onroerende zaken zal volgens deze theorie dus geen invloed hebben op de belastingopbrengst.
List en bedrog
Aanhangers van de public choice-theorie geloven hier niets van. Zij denken dat politici of ambtenaren naar zo hoog mogelijke uitgaven
streven en daartoe de kiezer bewust een vals beeld voorspiegelen. Door de vergroting van de belastinggrondslag te verzwijgen, zouden
zij stiekem meer geld kunnen bemachtigen om aan hun stokpaardjes of hun eigen werkomstandigheden te besteden. Het lijkt echter niet
aannemelijk dat bestuurders een meerderheid van de kiezers permanent op deze schaal voor de gek kunnen houden 2. Lokale belastingen
worden door hun aanslagkarakter juist heel direct in de portemonnee gevoeld en staan daardoor volop in de schijnwerpers.
Potjesdenken
Recent is binnen de economie een alternatieve theorie ontwikkeld voor menselijk keuzegedrag: mental accounting. Volgens deze theorie
laten overheden, bedrijven en gezinshuishoudens hun bestedingen mede afhangen van de bron van hun inkomsten 3. Onderzoek lijkt dit
te bevestigen. Zo blijken de uitgaven aan kinderkleding samen te hangen met de hoogte van de kinderbijslag: meer kinderbijslag leidt tot
de aankoop van meer kinderkleding dan een even grote loonsverhoging 4. Ook bij overheden is dergelijk ‘irrationeel’ gedrag
waargenomen. Inkomsten uit overdrachten van andere overheidslagen worden gemakkelijker besteed dan eigen belastinginkomsten (het
‘flypaper-effect’). In de literatuur wordt dit wel geweten aan labeling, waardoor bijvoorbeeld het bedrag van een algemene uitkering als
bestedingsnorm wordt opgevat (zoals bij kinderbijslag). Mensen verdelen geld in gedachten over verschillende potjes (‘mental
accounts’). Geld uit het ene potje wordt sneller uitgegeven dan geld uit het andere, terwijl ook de bestedingsrichting verschilt. Dat dit
inzicht niet geheel nieuw is bewijst het oer-Hollandse spreekwoord “zo gewonnen, zo geronnen”. Wel nieuw is dat deze gedachtegang
nu is ingebed in een consistente theorie.
Deze theorie voorspelt dat een vergroting van de belastinggrondslag wel degelijk tot een extra opbrengststijging kan leiden 5. Als geen
actie wordt ondernomen (tariefverlaging), komt er immers automatisch extra belastinggeld binnen. Hieraan hangt het gedachte-etiket
‘uitgeven’. Het volledig ‘teruggeven aan de burger’ is zeker geen automatisme. De Haagse discussies over de ‘besteding’ van
belastingmeevallers (let op de formulering) zijn wat dit betreft erg instructief. In de VS bleek dat gestegen waarden van onroerende zaken
niet volledig door lagere tarieven worden gecompenseerd, tenzij er regels zijn die voorschrijven dat overheden hun tariefswijzigingen na
hertaxaties expliciet verantwoorden 6. Misschien heeft de grote publieke belangstelling die in Nederland bestaat voor de lokale lasten
een soortgelijke disciplinerende werking.
Natuurlijk experiment
Wat is nu de praktijk? In gemeenten waar onroerende zaken sterker dan gemiddeld in waarde zijn gestegen neemt de ozb-opbrengst vaak
toe (tot wel 59 procent). In andere gemeenten daalt de opbrengst (tot dertien procent). Kijken we echter naar de verandering in de ozbopbrengst en de algemene uitkering samen, dan zijn de veranderingen veel minder groot. Het hierboven geschetste beeld blijkt zich
inderdaad voor te doen: veranderingen in de algemene uitkering door hertaxatie worden via de ozb gecompenseerd. Voor het overige
worden de tarieven grotendeels neerwaarts aan de waardestijging aangepast.
Dit blijkt ook als we kijken naar de landelijke cijfers. In de gemeenten waar we gegevens over hebben steeg de waarde van onroerende
zaken zo sterk dat de ozb-opbrengst bij gelijke tarieven met ruim Æ’ 2,8 m
iljard zou zijn gestegen 7. Door de tarieven te verlagen werd Æ’ 2,5

miljard (88 procent) ‘teruggegeven’. Doordat veel gemeenten bij het vaststellen van hun tarieven nog steeds niet precies wisten hoe sterk
de waarde van de onroerende zaken binnen hun grenzen is gestegen, valt te verwachten dat niet meteen de gehele verwachte
‘automatische’ opbrengststijging wordt teruggegeven. Immers, belastingtarieven kunnen in de loop van het jaar nog worden verlaagd,
terwijl verhoging niet mogelijk is.
Ook is de waardestijging van onroerende zaken niet alleen het gevolg van de hertaxatie, maar tevens van nieuwbouw (landelijk ongeveer
één procent per jaar). Meer woningen of bedrijfspanden leiden tot hogere gemeentelijke uitgaven. Opgeteld bij een inflatieverwachting
van rond de vier procent levert dit een minimale groei van de landelijke ozb-opbrengst op van circa vijf procent. De feitelijke groei
bedraagt 6,4 procent. Aangezien de ozb-opbrengst doorgaans enkele procentpunten boven deze minimale groei zit, moet de voorlopige
conclusie zijn dat de hertaxatie niet tot een hogere belastingdruk heeft geleid.
De winnaar is…
Welke economische theorie wordt hierdoor nu ondersteund? De public choice-theorie valt duidelijk buiten de prijzen. De traditionele kijk
lijkt de beste papieren te hebben, maar mag nog niet het podium op. Het zou namelijk best kunnen dat de grote druk van
maatschappelijke organisaties, pers en niet te vergeten de landelijke politiek ervoor heeft gezorgd dat gemeenten de waardestijging
compenseren door tariefverlaging. Dat zou een geslaagd geval van labeling zijn: als het Rijk meer belastinggeld binnenkrijgt noemen we
dat een meevaller, halen de gemeenten meer op dan heet dat lastenverzwaring. Gedachte-etiketjes kunnen heel tastbare gevolgen
hebben.
Zie ook tabel 1 en tabel 2

Tabel 1. Top-10 daling opbrengst onroerende-zaakbelastingen, 2000-2001
mutatie ozbopbrengst

1. Delft
2. Reiderland
3. Anna Paulowna
4. Geldermalsen
5. ‘s-Gravenhage
6. Graft-De Rijp
7. De Ronde Venen
8. Leeuwarden
9. Bleiswijk
10. Menterwolde

-13%
-13%
-10%
-10%
-8%
-6%
-6%
-6%
-6%
-6%

mutatie ozb en
algemene uitkering samen
-3%
-11%
2%
-2%
1%
-1%
1%
-1%
0%
0%

Tabel 2. Top-10 stijging opbrengst onroerende-zaakbelastingen, 2000-2001
mutatie ozbopbrengst

1. Breukelen
2. Eemsmond
3. Maarn
4. Baarle-Nassau
5. Alphen-Chaam
6. Apeldoorn
7. Ede
8. Leeuwarderadeel
9. Lith
10. Nederweert

59%
50%
48%
44%
43%
43%
40%
36%
33%
32%

mutatie ozb en
algemene uitkering samen
9%
13%
5%
8%
6%
8%
5%
10%
4%
7%

1 M.A. Allers en E. Gerritsen, Vermogens van lagere overheden, ESB, 11 mei 2001, blz. 420-422.
2 Abraham Lincoln zei het zo: “You may fool all the people some of the time; you can even fool some of the people all the time; but you
can’t fool all of the people all the time.”
3 R.H. Thaler, Mental accounting matters, Journal of Behavioral Decision Making, jrg. 12, 1999, blz. 183-206.
4 P. Kooreman, The labeling effect of a child benefit system, American Economic Review, nr. 3, 2000, blz. 571-583.
5 M.A. Allers, Het decentrale belastinggebied, de kwaliteit van de lokale afweging en de politieke participatie, COELO-rapport 00-7,

Groningen, 2000.
6 H.F. Ladd, Property tax revaluation and tax levy growth revisited, Journal of Urban Economics, jrg. 30, 1991, blz. 83-99. Ladd
onderzocht counties in North Carolina.
7 Eind mei 2001 hadden nog steeds niet alle gemeenten ozb -tarieven vastgesteld. Heringedeelde gemeenten zijn ook niet meegenomen, in
verband met dataproblemen. De berekening is gemaakt voor 457 van de 504 gemeenten, waar samen 90,9 procent van de Nederlandse
bevolking woont (6,6 procent woont in heringedeelde gemeenten, 2,5 procent in gemeenten waarvoor nog gegevens ontbreken).

Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)