beleid
Meer belastinggeld voor de
provincies
Een belangrijk adviesorgaan van de regering stelt voor om
het budget van de provincies met tien procent te verminderen. Bovendien moeten provincies hun dividendinkomsten
met elkaar gaan delen. Dit maakt van provinciebesturen
vermogensbeheerders. Dat lijkt niet verstandig.
O
Maarten Allers
Directeur bij het COELO,
Rijksuniversiteit Groningen
440
ESB
p verzoek van het kabinet heeft de
Raad voor de financiële verhoudingen
(Rfv) onlangs een advies opgesteld over
de bekostiging van de provincies (Rfv,
2009). Dit advies is voor Nederlandse begrippen
ingrijpend, en de daarin geformuleerde conclusies
zijn in de provinciale wereld als een bom ingeslagen.
Provincies ontvangen van het Rijk een algemene
uitkering uit het provinciefonds. Bij de verdeling over
de provincies wordt rekening gehouden met verschillen in kosten en in belastingcapaciteit. Het doel is te
komen tot een geëgaliseerd speelveld, waarbij provincies bij dezelfde belastingdruk hun burgers een
gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen leveren.
Dit doel wordt met de huidige opzet echter niet
bereikt. Dat komt ten dele doordat provincies naast
het provinciefonds nog andere inkomstenbronnen
hebben (figuur 1), die ongelijk zijn verdeeld. De Rfv
adviseert daarom de verdeelsleutel van het provinciefonds te wijzigen, waardoor sommige provincies
meer, andere minder uit het fonds krijgen.
Bovendien concludeert de raad dat provincies in het
afgelopen decennium veel meer zijn gaan uitgeven.
Provincies kregen vrij ongemerkt steeds meer geld
binnen, zowel uit hun belasting (opcenten op de
motorrijtuigenbelasting) als uit hun vermogen (met
name dividenden van nutsbedrijven). De hogere
inkomsten gaven provincies de mogelijkheid hun
activiteiten uit te breiden naar terreinen die eigenlijk niet tot hun taakgebied behoren. Ook werden
bestaande taken ruimhartiger uitgevoerd. De Rfv
concludeert daarom dat provincies minder geld
uit het provinciefonds nodig hebben, en stelt een
korting voor van tien procent.
Stijgende inkomsten hoeven natuurlijk niet tot
hogere uitgaven te leiden. De provincies hadden de
hogere inkomsten ook aan de burger kunnen teruggeven in de vorm van lagere belastingen. De literatuur verklaart waarom dit niet is gebeurd. Uit empirisch onderzoek blijkt dat de bron van inkomsten
van grote invloed is op de besteding ervan (Hines en
Thaler, 1995). Dat geldt niet alleen voor overheden;
ook huishoudens geven bijvoorbeeld een loterijwinst
veel gemakkelijker uit dan zuurverdiend salaris. Om
dit effect te neutraliseren is het belangrijk de pro-
94(4564) 10 juli 2009
vinciale inkomstenmix zo in te richten dat daarvan
voortaan geen opstuwende werking meer uitgaat.
Vermogensinkomsten
Het tweede ingrijpende voorstel betreft de verdeling
van de uitkering uit het provinciefonds. De Rfv stelt
voor ook rekening te gaan houden met inkomsten
uit aandelenbezit. Hoewel het doel van de fondsconstructie van meet af aan een eerlijke verdeling is geweest, waarbij provincies met een gelijke
belastingdruk een gelijkwaardig voorzieningenniveau
kunnen bekostigen, wordt bij de bestaande verdeling geen rekening gehouden met verschillen in
vermogensinkomsten. Die verschillen zijn groot. De
provinciale belangen in nutsbedrijven zijn niet het
gevolg van goed beleid van de huidige generatie
bestuurders, maar veeleer van historische toevalligheden. Zo heeft Flevoland geen grote belangen in
nutsbedrijven, omdat het nog moest worden ingepolderd toen die bedrijven werden opgericht. Het is dus
niet onlogisch dat de Rfv voorstelt provincies een
lagere rijksuitkering te geven naarmate zij over meer
vermogensinkomsten kunnen beschikken.
Om ongewenste gedragsreacties te voorkomen
gaat de Rfv uit van de vermogensinkomsten in het
peiljaar 2007. Interen op het vermogen leidt in de
toekomst dus niet tot een hogere uitkering. Hieraan
kleeft echter een belangrijk nadeel. De vermogensinkomsten worden zo een structureel bestanddeel
van de provinciale inkomstenmix. Provincies zouden
hun vermogenspositie voortaan immers niet noeFiguur 1
Inkomsten van provincies, 2007.
Provinciefonds; 16%
Specifieke
uitkeringen
en overig; 43%
Opcenten; 17%
Vermogen; 24%
Bron: Rfv, 2009
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
menswaardig kunnen afbouwen, omdat de nietvermogensinkomsten alleen niet meer voldoende
zouden zijn om de noodzakelijke uitgaven te dekken.
Het is met het oog op transparantie en rekenschap
onwenselijk om overheden voor een meer dan marginaal deel te bekostigen uit de inkomsten uit hun
vermogens. Dergelijke inkomsten geven het bestuur
te veel de mogelijkheid hun eigen gang te gaan. In
een ideale wereld worden de kosten en de baten
van overheidsvoorzieningen tegen elkaar afgewogen.
De laatste euro die door de overheid wordt besteed
moet hetzelfde nut opleveren als de laatste euro die
burgers zelf uitgeven. Hoewel dit theoretische ideaal
in de praktijk onhaalbaar is, kan er wel in de buurt
van worden gekomen door voorzieningen waar mogelijk te bekostigen uit belastingopbrengsten. Als het
provinciebestuur een project wil uitvoeren, vraagt
het de burgers om geld. Als die het er niet mee eens
zijn, dreigt afrekening in het stemhokje.
Als het bestuur daarentegen beschikt over een autonome inkomstenstroom, is het veel gemakkelijker
om geld te steken in zaken die voor de belastingbetaler niet zo nodig hoeven. Bovendien lijken overheidsvoorzieningen goedkoper dan ze zijn. Kiezers
zien te veel voorzieningen terug voor hun beperkte
belastinggeld, omdat ze de vermogensinkomsten en
de provinciefondsuitkering niet zien. Daarbij gaat
het dus eigenlijk om een verkapte belasting. Een
deel van het vermogen van burgers is gestald bij
de provincie, die het rendement naar eigen inzicht
gebruikt. Dit leidt tot hogere uitgaven dan bij een
transparante afweging van belastingprijs tegen nut.
Provincies zijn hierin niet uniek; de besteding van
de aardgasbaten aan de lopende uitgaven is hier ook
een goed voorbeeld van.
Implementatie van het Rfv-voorstel zou de ontstane
scheefgroei rechtzetten, maar aan dit voorstel zit
een belangrijk bezwaar. Provincies zouden tot in
lengte van jaren gedwongen zijn aanzienlijke vermogens te beheren ten einde de inkomsten daaruit
op peil te houden. Dat is niet alleen kostbaar; dat
daarbij van alles mis kan gaan bewijst het debacle
met de IJslandse banken. Grootschalig vermogensbeheer is geen overheidstaak.
Belastingen
Financiering uit belastingopbrengsten kan een goede
afweging van de kosten en baten van overheidsvoorzieningen afdwingen. In de eerste plaats volgt uit
het zogeheten Oates-theorema dat het welvaartsverhogend kan zijn om decentrale overheden hun
eigen voorzieningniveau te laten kiezen, op basis van
de lokale voorkeuren (Oates, 1972). Dat kan door
ze een eigen belastinggebied te geven. Een hoger
voorzieningenniveau kan alleen met hogere belastingen, lagere belastingen zijn mogelijk door voor
minder voorzieningen te kiezen. Over deze theorie
bestaat weinig discussie. In de praktijk is de potentiële welvaartswinst in het geval van Nederlandse
provincies echter beperkt. Verschillen in voorkeuren
voor de door provincies voortgebrachte voorzieningen
zullen binnen provincies wel bestaan, maar op provinciaal niveau middelen die
zich waarschijnlijk wel uit.
In de tweede plaats zet belastingfinanciering in combinatie met een goed functionerend democratisch systeem, een rem op ondoelmatigheid. Ondoelmatigheid
leidt dan immers tot hogere belastingen of tot minder voorzieningen, zaken die
de kiezer kan afstraffen. Als dit zo is, hoe kan de opbrengst uit de provinciale
opcenten de afgelopen tijd dan zo sterk zijn opgelopen? Dat komt omdat het
om een onzichtbare belasting gaat, die meelift op een rijksbelasting. Bovendien
vertoonde de belastinggrondslag een sterke autonome groei door meer en zwaarder belaste auto’s. Hoe het ook kan, blijkt uit de kritische manier waarop de
gemeentelijke lasten worden gevolgd. De provincies moeten dus een eigen belasting hebben, maar dat moet wel een zichtbare belasting zijn. Burgers kunnen het
tarief dan vergelijken met de tarieven in andere provincies, en hun bestuurders
op die verschillen afrekenen. Uit empirisch onderzoek blijkt dat zoiets werkt, ook
in Nederland (Allers en Elhorst, 2005).
Provincies moeten dus in plaats van de opcenten op de motorrijtuigenbelasting
een andere, goed zichtbare belasting krijgen. Bijvoorbeeld een ingezetenenbelasting: een vast bedrag per huishouden of per volwassene. Die wordt op aanslag
geheven en is goed zichtbaar. Omdat de belastingplichtige de hoogte van de
aanslag op geen enkele manier kan beïnvloeden is er geen economische verstoring. Ontduiking is vrijwel onmogelijk en de grondslag vertoont geen ongewenste
groei. Het moet wel om bedragen gaan die hoog genoeg zijn om de aandacht van
de kiezer vast te houden. De bestaande opcenten brengen krap 200 euro per
huishouden op. Ter vergelijking: de gemeentelijke lasten bedragen voor huiseigenaren gemiddeld 649 euro per jaar, en voor huurders 367 euro (Allers et al.,
2009). Het provinciale belastinggebied zou dus wel iets groter mogen zijn dan
het nu is.
Conclusie
De Rfv constateert terecht dat de grote verschillen in vermogensinkomsten
tussen provincies onwenselijk zijn, maar de gekozen aanpak maakt provincieambtenaren tot vermogensbeheerders. De beste oplossing is het teruggeven van de
overtollige vermogens aan de burger (Allers, 2009). Wanneer provincies het niet
meer nodig hebben moet het geld daar niet blijven hangen. Uitgaven die alleen
maar worden gedaan omdat er nu eenmaal geld beschikbaar is, zijn onwenselijk.
Het geld moet wel gelijkelijk onder alle inwoners verdeeld worden, anders worden
inwoners van Flevoland benadeeld.
Is teruggeven niet haalbaar, dan kunnen de overbodige vermogens door het Rijk
worden afgeroomd. Op termijn komt dit op hetzelfde neer als het Rfv-voorstel.
Deze operatie is in feite spiegelbeeldig aan de afkoop van de subsidies aan de
woningcorporaties in de jaren negentig. Die kregen destijds een groot bedrag
ineens in ruil voor afschaffing van een jaarlijkse subsidie. Nu leveren de provincies in een keer een groot bedrag in, maar hun algemene uitkering blijft in ruil
daarvoor op peil.
Verder kan er een nieuwe, goed zichtbare provinciale belasting komen die de
opcenten op de motorrijtuigenbelasting vervangt. Bijvoorbeeld een ingezetenenbelasting. Om tarieven te krijgen die hoog genoeg zijn om de kiezer scherp
te houden kan het aandeel van belastingen in de provinciale inkomsten iets
omhoog. In ruil daarvoor kan het Rijk de lasten evenredig verminderen.
Literatuur
Allers, M. (2009) De energiemiljarden zijn van ons. Me Judice,
jaargang 2, 9 februari.
Allers, M. en J. Elhorst (2005) Zit er een rem op de lokale
lasten? ESB, 90(4457), 160–161.
Allers, M., C. Hoeben en A. Zeilstra (2009) Atlas van de lokale
lasten 2009. Groningen: COELO.
Hines, J. en R. Thaler (1995) Anomalies: The flypaper effect.
The journal of economic perspectives, 9(4), 217–226.
Oates, W. (1972) Fiscal Federalism. New York: Ashgate
Publishing.
Rfv (2009) Naar een herijking van de financiële verhouding tussen
Rijk en provincies. Den Haag: Rfv.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
ESB
94(4564) 10 juli 2009
441