Fusies versus benchmark in de drinkwatersector

markten

Fusies versus benchmark in de
drinkwatersector
De benchmark blijkt een doeltreffend middel te zijn om de
efficiëntie te stimuleren voor de regionale drinkwatermono­
polies. De fusietrend vermindert echter het aantal vergelijk­
bare bedrijven. Er zijn hiervoor geen goede economische
redenen aanwezig, noch in de vorm van schaalvoordelen,
noch in de vorm van verhoogde efficiëntiewinsten.

M

aatschappelijk en economisch is het
ongewenst om meer dan één drink­
waterleidingnetwerk aan te leggen.
Daarom is er aan de drinkwaterbedrij­
ven een wettelijk recht verleend om een regionaal
monopolie te onderhouden in een bepaald leve­
ringsgebied. Hoewel er in de jaren zeventig nog 110
bedrijven waren, is het aantal drinkwaterbedrijven
de afgelopen jaren fors afgenomen. Momenteel zijn
er nog slechts tien bedrijven actief. Frequent sijpe­
len signalen naar buiten dat dit aantal de komende
jaren verder zal dalen (Waterforum, 2007). In dit
onderzoek worden de effecten van die trend op de
efficiëntie belicht: leidt de schaalvergroting van de
drinkwaterbedrijven tot fusiewinsten?

Efficiëntie

Kristof De Witte en
Elbert Dijkgraaf
Wetenschappelijk medewerker aan het Centrum
voor Economische Studiën,
KU Leuven, en adjunctdirecteur van SEOR-ECRi,
Erasmus Universiteit
Rotterdam

14

ESB

Om efficiëntie na te streven is in het huidige model
gekozen voor decentraal toezicht. Eigenaren van
waterbedrijven zijn gemeenten en provincies, die
worden geacht het publieke belang te dienen.
Centrale punten daarbij zijn het garanderen van
een adequate levering van kwalitatief hoogwaardig
drinkwater tegen een zo laag mogelijke prijs. Om
eigenaren en management te helpen is vanaf 1997
een benchmark opgericht die de sector voorziet van
interne en externe informatie. De daaruit voortvloei­
ende prestatie-indicatoren informeren de bedrijven
over hun relatieve efficiëntie en sturen de verbete­
ringsmogelijkheden. Dit heeft een dubbele invloed
op de efficiëntie van de bedrijven. Allereerst zijn er
de interne prikkels die ontstaan als gevolg van toege­
nomen informatiestromen. De benchmark genereert
immers transparantie en informatie die de kwaliteit
van beslissingen verhoogt. Ten tweede ontstaat er
dankzij naming and shaming een externe prikkel die
de aandeelhouders aanzet om serieus werk te maken
van hun publieke taak. Zij worden immers gekozen
door de klanten van de drinkwaterbedrijven, de
stemmers bij lokale en provinciale verkiezingen.

Referentiepartners
Om een doeltreffende benchmark te onderhouden,
zijn er voldoende vergelijkbare bedrijven nodig in

11 januari 2008

de sector. Veronderstel het extreme geval waar­
bij er slechts één landelijk bedrijf aanwezig is.
Benchmarking wordt dan onmogelijk aangezien dit
ene bedrijf per definitie efficiënt is en niets kan
leren van zijn niet bestaande collega’s. Deze af­
weging geldt niet enkel bij benchmarking, ook bij
andere vormen van regulering doet zich dit probleem
voor. Zo stellen Van Damme en Mulder (2006) voor
om over te gaan op centraal tarieftoezicht. Een
toezichthouder die tarieven vaststelt zal echter al­
leen efficiëntie kunnen bevorderen als hij op basis
van een goede bedrijfsvergelijking kan vaststellen
met welk percentage de kosten per bedrijf kunnen
dalen. Een dergelijke bedrijfsvergelijking is dan ook
onmogelijk met slechts enkele vergelijkbare bedrij­
ven. Daarenboven verschillen drinkwaterbedrijven
sterk in hun karakteristieken. Zo hebben bedrijven
die grondwater gebruiken een totaal verschillend
kostenpatroon vergeleken met bedrijven die opper­
vlaktewater gebruiken. Daarnaast zijn er belangrijke
verschillen ten aanzien van bijvoorbeeld de dichtheid
van het netwerk, de klantenmix en de ouderdom van
de infrastructuur. Elk van deze exogene factoren
beïnvloedt de minimaal benodigde kosten van een
bedrijf. Een effectieve en geloofwaardige benchmark
houdt dan ook rekening met deze verschillen. Dit
kan alleen als er voldoende referentiepartners zijn.

Fusies
De afgelopen jaren hebben er heel wat fusies plaats­
gevonden. Terwijl er in 1992 nog twintig bedrijven
waren, was dit aantal in 2006 gehalveerd. Hoewel
veel voordelen door de fuserende partijen geclaimd
worden, hebben fusies ook een belangrijk nadeel:
ze verminderen de effectiviteit van regulering en
daarmee de efficiëntieontwikkeling die zou moeten
resulteren in lagere prijzen. Dit betekent daarentegen
niet dat fusies per definitie tegengehouden moeten
worden. De literatuur onderscheidt twee redenen die
het reguleringsnadeel kunnen compenseren. In de
eerste plaats kunnen schaalvoordelen ervoor zorgen
dat gefuseerde bedrijven lagere productiekosten
bereiken. In de tweede plaats kunnen bedrijven na
een fusie meer prikkels hebben om de efficiëntie
te verbeteren. Dit is in het bijzonder het geval als
schaalvoordelen tegenvallen, terwijl er voor de fusie
aan de aandeelhouders is beloofd dat de fusie de
kosten zal doen verminderen. Het management zal
dan zijn uiterste best moeten doen om de inefficiën­
tie terug te dringen.
Het afwegen van potentiële voor- en nadelen van
fusies in de drinkwatersector kan alleen tot een

gefundeerd oordeel leiden als zicht bestaat op
de impact van fusies. Daarom werd onderzocht
in hoeverre fusies in de afgelopen tien jaar inder­
daad hebben bijgedragen tot schaalvoordelen en
verhoogde prikkels om de efficiëntie te verbeteren
(gegeven de invloed van de benchmark). Kern van de
methodiek bestaat uit het vergelijken van gefuseerde
bedrijven met niet-gefuseerde bedrijven en met de
fusiepartners zelf voor de fusie. Via een speciaal ont­
wikkeld niet-parametrisch model dat geen a-prioriveronderstellingen oplegt aan de productiefunctie en
via parametrische robuustheidtests wordt geanaly­
seerd of fusies leiden tot lagere kosten per eenheid
product en tot een snellere efficiëntieontwikkeling,
ceteris paribus de invloed van de benchmark. Door
te concentreren op zowel niet-parametrische als
parametrische methoden is het niet alleen duidelijk
dat de resultaten niet afhangen van de gekozen pro­
cedure, maar kunnen ook alle relevante aspecten van
de relatie tussen fusies en efficiëntie geanalyseerd
worden. De analyse is op basis van jaargegevens
voor alle waterbedrijven tussen 1992 en 2006. In
totaal zijn er 242 observaties.

De invloed van fusies
In de literatuur worden schaalvoordelen gevonden
voor kleine drinkwaterbedrijven, maar niet voor
grote bedrijven (voor een overzicht van studies voor
Duitsland, Engeland en Wales, Frankrijk, Italië,
Japan, Portugal en de Verenigde Staten, zie De
Witte en Dijkgraaf, 2007). De kleine bedrijven
hebben een schaal die beduidend kleiner is dan
het kleinste Nederlandse drinkwaterbedrijf dat
momenteel actief is. Ook in dit onderzoek wordt
op basis van een vergelijking tussen gefuseerde en
niet-gefuseerde bedrijven geen aanleiding gevonden
voor de Nederlandse watersector om schaalvoordelen
te veronderstellen voor grotere bedrijven. Figuur 1
vat de resultaten samen. De horizontale as geeft de
omvang van de productie weer in miljoen kubieke
meters drinkwater, terwijl de verticale as de kos­
ten per kubieke meter voorstelt. De doorgetrokken
lijn geeft de geschatte relatie weer, de sterren het
95%-betrouwbaarheidsinterval voor geobserveerde
eenheden. Er is duidelijk geen sprake van dalende
kosten bij een stijging van de productieomvang (en
dus geen schaalvoordelen), eerder schaalnadelen.
Deze laatste conclusie is afhankelijk van de speci­
ficatie van de kostenfunctie, maar de afwezigheid
van schaalvoordelen is wel robuust voor alle geteste
modellen. Hiermee vervalt een belangrijke reden om
te fuseren.
Ten tweede kunnen fusies leiden tot een verhoogde
efficiëntie, gegeven de invloed van de benchmark en
de schaal. Helaas wordt in geen van de schattingen
een langetermijnverbetering van de efficiëntie gevon­
den als gevolg van fusies. Hoewel enige efficiëntie­
winst zichtbaar is in de twee jaren voor de fusie en
kort na de fusie, verdampen deze voordelen volledig
op langere termijn. Hiermee verwatert ook de tweede
reden die een fusie kan verantwoorden.

figuur 1

Schaalnadelen in de Nederlandse watersector

De invloed van benchmarking
In de periode 1997–2006 werden drinkwaterbedrijven niet alleen geconfron­
teerd met fusies, maar ook met de werking van de benchmark. Het effect van
de benchmark op efficiëntie heeft ceteris paribus (gecorrigeerd voor de moge­
lijke invloed van fusies) een groot effect op de efficiëntieontwikkeling. De reële
kosten zijn door benchmarking afgenomen met ongeveer twintig procent. Dit is
een significante verbetering, ook vergeleken met andere reguleringsmogelijkhe­
den zoals centraal tarieftoezicht (Dijkgraaf et al., 2006). Er is dus alle reden
om te proberen de effectiviteit van dit reguleringsmodel te handhaven en, indien
mogelijk, te verbeteren.

Conclusie
Zowel vanuit theoretisch als empirisch standpunt staat vast dat monopolisten ge­
prikkeld moeten worden om efficiënt en effectief te produceren. Benchmarking
kan hier duidelijk een positieve rol bij spelen. Het management krijgt meer in­
formatie en aandeelhouders worden via naming and shaming geprikkeld om werk
te maken van hun taak het publieke belang te dienen. Voor een doeltreffende
benchmark zijn er echter voldoende vergelijkbare bedrijven nodig. Het negeren
hiervan door fusies toe te laten, kan leiden tot een aanzienlijke reductie van de
efficiëntieprikkel. De fusies in de watersector blijken bovendien niet te leiden tot
lagere kosten: er zijn noch schaalvoordelen, noch meer prikkels om de efficiën­
tie te verbeteren. Fusies in de drinkwatersector zijn daarmee een dure grap. De
resultaten voor de Nederlandse drinkwatersector zijn in overeenstemming met
de algemene fusieliteratuur (zie voor een overzicht Gugler et al., 2003). Fusies
zijn in de regel een maatschappelijke mislukking omdat ze vaak leiden tot hogere
prijzen door meer marktmacht, of lagere winsten door het ontstaan van moeilijk
beheersbare grote bedrijven.

Literatuur
Damme, E.E.C. van en K.J. Mulder (2006) Transparant en
eerlijk geprijsd water. ESB, 91(4482), 134-136.
Dijkgraaf, E., S.A. van der Geest en M. Varkevisser (2006)
Centrale toezichthouder water voorlopig overbodig, ESB,
91(4483), 164.
Gugler K., D.C. Mueller, B.B. Yurtoglu en C. Zulehner (2003)
The effects of mergers:
an international comparison, International Journal of Industrial
Organization, 21(5),
625–653.
Waterforum (2007) De waterketen als provinciaal gezelschapsspel, 15 februari.
Witte, K. de en E. Dijkgraaf (2007) Mean and bold? On separating
merger economies from structural efficiency gains in the drinking
water sector, Tinbergen discussie paper 092/3, Erasmus
Universiteit Rotterdam.

ESB

11 januari 2008

15