Maatwerk en modernisering in Europa

nieuwjaarsartikel
i llust r at i e :

L oe k W e i jt s

Maatwerk en modernisering
in Europa
Veruit de meeste Nederlanders ervaren het lidmaatschap
van de Europese Unie als waardevol. Tegelijkertijd hebben
velen het gevoel dat de Unie niet de goede kant op gaat.
Het is van belang te komen tot maatwerk en modernisering
in Europa, zowel in de lidstaten als in de Unie. Alleen dan
zal de EU weer op enthousiasme van burgers kunnen
rekenen.

D
Jan Willem
Oosterwijk
Secretaris-generaal van het
ministerie van Economische
Zaken tot 1 december 2006.

ESB 12

e Europese economie heeft de wind in
de rug. In 2006 zette het conjuncturele
herstel in de Europese Unie (EU) verder
door, terwijl ook de vooruitzichten voor
2007 gunstig zijn. Dit is echter geen reden voor
euforie. Acht procent van de Europese beroepsbevolking is werkloos, en een nog veel groter percentage
is afhankelijk van een uitkering. En Europa slaagt
er onvoldoende in om de kansen te pakken die de
toepassing van nieuwe technologieën biedt, zoals
blijkt uit de achterblijvende productiviteitsgroei ten
opzichte van de Verenigde Staten.
Vergrijzing en globalisering maken aanpak van deze
problemen extra urgent (zie bijvoorbeeld CPB,
2003; EC, 2005; EC en EPC, 2006). Alleen een
Europa dat zich snel weet aan te passen aan veranderende omstandigheden, dat een aantrekkelijke

januari 2007

vestigingsplaats is voor bedrijven en dat producten
maakt die internationaal concurrerend zijn, zal in
staat zijn te profiteren van open markten en welvaart
(en welzijn) op peil te houden. Het nijpende klimaatprobleem legt een extra hypotheek op toekomstige
welvaartsgroei.

Een hervormingsagenda op maat
Alle EU-lidstaten staan voor de opgave het concurrentievermogen te vergroten en het economisch
draagvlak onder de verzorgingsstaat te versterken.
De lidstaten verschillen echter aanzienlijk in uitgangspositie en economische structuur en daarmee
ook in hun beleidsagenda. Er bestaat niet zoiets als
een one-size-fits-all hervormingsagenda. De EU-15
kan grofweg worden ingedeeld in een drietal regio’s.
De ‘opkomende’ Midden- en Oost-Europese regio
wordt hier verder buiten beschouwing gelaten; deze
lidstaten moeten hun inhaalslag richting het welvaartsniveau van de EU-15 voortzetten.
Zuid-Europa vormt een eerste regio, die in feite de
Europese achterhoede vormt. Het gemiddelde BBP
per hoofd ligt ruim onder het EU-15 gemiddelde,
vooral als gevolg van een fors lagere arbeidsproductiviteit. Ook hun concurrentievermogen blijft achter
(zie figuur 1). De staatsbemoeienis in het econo-

Een tweede regio (het ‘peloton’) bevindt zich in
continentaal Europa met als spil de Frans-Duitse
as, de sputterende economische motor van Europa.
De industrie is in deze regio vaak een sterke sector,
maar deze ondervindt toenemende concurrentie uit
opkomende markten, ook bij hoogwaardige producten. De dienstensector is onderontwikkeld door corporatistische (Duitsland) en etatistische (Frankrijk)
belemmeringen. De relatief hoge arbeidsproductiviteit in deze landen is voor een groot deel het gevolg
van een lage arbeidsdeelname van laaggeschoolde
– en laagproductieve – werknemers, waardoor de arbeidsproductiviteit positief wordt vertekend (Bourlès
en Cette, 2005).
De grootste beleidsuitdaging voor deze landen is
het versterken van de mededinging door het meer
betwistbaar maken van markten (zie ook Oosterwijk,
2006). Dit vereist minder arbeidsmarktregulering,
vermindering van toetredingsbarrières op productmarkten, een lagere regeldruk, meer activerende
sociale zekerheidsregelingen en het laten lonen
van werk. Bij de vormgeving van hun hervormingsagenda kunnen zij profiteren van ervaringen in de
Noordwest-Europese landen (zie ook het kader met
lessen voor een succesvolle hervormingsstrategie).
Een derde regio beslaat het Noordwesten van de EU,
waaronder Nederland, en is de Europese kopgroep.
Het zijn moderne kenniseconomieën in wording die
allemaal in de top van de Global Competitiveness
Index staan. De arbeidsparticipatie ligt ruim boven
het Europese gemiddelde (figuur 1). De landen in
deze regio slagen er – in tegenstelling tot de andere
regio’s – in een hoge productiviteit te combineren
met een hoge arbeidsparticipatie, mede doordat zij
op verschillende terreinen al belangrijke hervormingen hebben doorgevoerd. Ze zijn verder in het hervormingsproces en staan nu vooral voor verdere microeconomische uitdagingen. De specifieke agenda voor
Nederland kan hiervoor als illustratie dienen.

Een hervormingsagenda voor Nederland
Nederland loopt binnen de Europese kopgroep niet
voorop qua arbeidsdeelname, concurrentievermogen en productiviteitsgroei. De uitdaging van de
jaren tachtig waarop mijn leermeester Rutten in zijn
nieuwjaarsartikelen (bijvoorbeeld “de nationale economie in groot gevaar†uit 1981 en “het keren van
de afbraak†uit 1982) nog de nadruk moest leggen,
namelijk het versterken van het macro-­economische
fundament door verlaging van het begrotingstekort,
de arbeids­inkomensquote en de collectieve lasten,
is grotendeels beantwoord. Tegenwoordig is vooral

figuur 1

Verschillen in de EU-15
6,0
Finland

5,8

Zweden

Denemarken

Duitsland

5,6
Concurrentievermogen

misch verkeer is in deze landen nog groot. De landen
in deze regio zullen allereerst voor een stabiele basis
voor groei moeten zorgen, onder andere door hun
begrotingen op orde te brengen en markten beter te
laten werken, bijvoorbeeld door meer differentiatie
in de loonvorming en beter werkende kapitaal- en
productmarkten.

5,4
België

5,2

Frankrijk
Luxemburg

Nederland
Verenigd Koninkrijk
Oostenrijk
Ierland

5,0
4,8

Spanje
Portugal

4,6
Italië

4,4

Griekenland

4,2
4,0

55

60

65

70

75

80

Werkgelegenheid (%)

Bron: Eurostat; World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2006 – 2007.

behoefte aan een hervormingsagenda die aansluit bij micro-economische uitdagingen zoals specifieke knelpunten op de arbeidsmarkt en het stimuleren van
innovatie.
De Europese Commissie spreekt Nederland terecht aan op het feit dat bepaalde
groepen slechts beperkt deelnemen aan het arbeidsproces (EC, 2006). Zo hebben veel vrouwen in Nederland een baan, maar dit zijn vaak kleine baantjes van
weinig uren. Dit vraagt om beleidsmaatregelen zoals verlaging van de marginale
druk en verbetering van de (tussen – en naschoolse) opvang om het voor vrouwen
aantrekkelijker te maken meer uren te gaan werken.
Ook de arbeidsdeelname van ouderen is nog steeds beperkt. Zo heeft slechts
één op de vijf ouderen tussen de 60 en 64 jaar een baan. Voor de cao-partners
ligt er een forse uitdaging om de loonkosten voor ouderen beter te laten aansluiten bij hun productiviteit. En werkgevers zullen meer aandacht gaan besteden
aan scholing wanneer de WW-premie voortaan wordt gedifferentieerd op basis
van het aantal ontslagenen dat vervolgens langdurig in de WW terechtkomt. Tot
slot dienen uittreedroutes verder te worden aangepakt, want het is voor iemand
van 60 jaar vaak nog steeds mogelijk om het arbeidsproces vervroegd te verlaten
met behoud van zijn laatstverdiende inkomen. Verlaging van de relatief hoge
ontslagvergoedingen via de kantonrechter en verdere verkorting van de maximale
WW-duur kunnen deze alternatieve route voor vervroegde uittreding afsluiten.
Daar de Nederlandse arbeidsproductiviteit reeds op een hoog niveau ligt, biedt
het kopiëren van bestaande technologieën nog maar weinig ruimte voor verdere
productiviteitsgroei. Nederland zal toekomstige productiviteitsgroei daarom
vooral moeten realiseren door bedrijven te prikkelen tot innovatie. Dit vereist
meer ruimte voor concurrentie in de dienstensector, bijvoorbeeld in de detailhandel. Ook moet de regeldruk verder worden verlaagd door op een aantal
knooppunten van regeldruk nut, noodzaak en vorm van regulering fundamenteel
te doordenken en zonodig te veranderen . Daarbij zal aandacht moeten worden
gegeven aan zaken als vergunningen, toezichtlasten en nalevingkosten. In aanvulling hierop moet de uitwerking van een effectief innovatiebeleid, zoals ingezet
door het innovatieplatform, worden doorgezet. Het gaat dan bijvoorbeeld om
slimme vormen van publiek-private samenwerking in innovatieprogramma’s en
verdere verkorting van de procedures voor het aantrekken van kenniswerkers. Tot
slot is meer ruimte nodig voor kwaliteit en vernieuwing in het hoger onderwijs
en het wetenschappelijk onderzoek. In het hoger onderwijs gaat het dan bijvoorbeeld om een meer open bestel met mogelijkheden voor toetreding door nieuwe
partijen en een combinatie van een sociaal leenstelsel met meer ruimte voor
universiteiten voor collegegelddifferentiatie en selectie. Daarnaast is een meer
op bewezen prestaties geënte onderzoeksfinanciering wenselijk.

Maatwerk in het Europees optreden
Lidstaten zijn vooral zelf aan zet om hun economie te moderniseren. De
Europese Unie kan hen daarbij echter wel helpen door een kader te bieden waar-

ESB 12

januari 2007

Lessen voor een succesvolle hervormingsstrategie
Het doorvoeren van hervormingen blijkt gemakkelijker gezegd dan gedaan.
Uit geslaagde hervormingen kunnen interessante lessen worden getrokken.
Commitment en transparantie : politici kunnen het draagvlak voor hervormingen
vergroten door zich onvoorwaardelijk te committeren aan en openheid te geven
over hun voornemens. Hoewel er in Nederland veel kritiek bestaat op de omvang
en de gedetailleerdheid van regeerakkoorden zijn ze een goed voorbeeld van een
politieke verbintenis die duidelijkheid schept over wat burgers en bedrijven mogen
verwachten. De doorrekening van hervormingsplannen door een onafhankelijke organisatie, zoals in Nederland het CPB, biedt inzicht in de verwachte effecten van
het beleid, wat zowel de geloofwaardigheid als het perspectief vergroot.
Afstemming en pakketbenadering: door voorgenomen hervormingen af te stemmen met belangengroepen in de samenleving kunnen beleidsmakers blokkering
van hun plannen voorkomen. In Nederland duurt de beleidsvoorbereiding vaak
wat langer doordat uitgebreid wordt overlegd met sociale partners. Wanneer dit
overleg succesvol is, verloopt de implementatie echter sneller en beter. Ook door
te werken met brede hervormingspakketten kan het draagvlak worden vergroot
(“you win some, you lose someâ€).
Compenseren en belonen : omdat er bij hervormingen op korte termijn vaak een
groep ‘verliezers’ bestaat, kan worden besloten om een deel van de hervormingsopbrengst te gebruiken om hen te compenseren. Tevens helpt het wanneer burgers
en bedrijven ook direct de baten van hervormingen ervaren (‘boter bij de vis’),
bijvoorbeeld doordat versoberingen in de sociale zekerheid ook meteen leiden tot
lagere sociale premies. (Oosterwijk, 2005).

binnen ze elkaar scherp houden en beleidservaringen kunnen uitwisselen. Het
vernieuwde Lissabonproces, waarbinnen elke lidstaat binnen Europese kaders
zijn eigen hervormingsprioriteiten stelt, past goed binnen de maatwerkvisie.
Sommigen vinden dit te vrijblijvend, maar dat is een misvatting. Lidstaten laten
zich niet dwingen tot hervormen, zij moeten er zelf van overtuigd raken dat veranderingen noodzakelijk zijn. En juist daaraan lijkt het nieuwe Lissabonproces bij
te dragen. Er wordt een klimaat gecreëerd waarbinnen landen van elkaar willen
leren en waarin open over de vooruitgang en uitdagingen in de lidstaten wordt
gesproken. Veel lidstaten hebben zich bijvoorbeeld laten inspireren door het
Finse innovatiebeleid, de Nederlandse methode om de administratieve lasten te
verminderen en het Deense model van flexicurity. Er wordt niet langer gediscussieerd over de noodzaak van hervormingen, maar over de wijze waarop ze kunnen
worden geïntroduceerd.
Naast ‘Lissabon’ heeft de EU een rol te spelen op beleidsterreinen waar grote
welvaartseffecten te verwachten zijn van gemeenschappelijk optreden vanwege
schaalvoordelen of grensoverschrijdende spillovereffecten. Dat dit geen theoretische praatjes zijn, blijkt uit het succes van de interne markt. Dankzij de interne
markt zijn de in­komens in de EU naar schatting tien procent hoger (CPB, 2005)
en zijn alleen al in de jaren negentig 2,5 miljoen extra banen gecreëerd (EC, 2002).
Dit zijn zeer aanzienlijke welvaartseffecten. De baten van de interne markt
mogen dus niet worden onderschat.
In discussies over uitbreiding is het dan ook van belang om, naast de politieke
en culturele argumenten, voldoende oog te hebben voor de positieve economische effecten op zowel de EU als de toetreders. Dan gaat het niet alleen om de
baten van een grotere interne markt, maar ook om het feit dat het perspectief op
toetreding een belangrijke drijfveer is voor economische modernisering.
De Europese rol wordt alleen maar groter nu veel van de beleidsopgaven waar
Europa voor staat een zo duidelijk grensoverschrijdend karakter hebben. De in
Nederland nogal eens gewekte suggestie dat strenge toepassing van het subsidiariteitprincipe alleen leidt tot ‘minder Europa’ is dan ook ronduit onjuist. Het is

ESB 12

januari 2007

bovendien schadelijk voor het draagvlak voor Europa.
Het is beter om aan de hand van het subsidiariteitsbeginsel te laten zien dat Europa op sommige terreinen inderdaad minder zou moeten doen, maar dat
vaak ook een sterker Europees optreden wenselijk is.
Dit geldt niet alleen op terreinen als de bestrijding
van terrorisme en illegale migratie, maar ook in het
economisch domein.
Zo moet de interne markt verder worden versterkt.
Een goed functionerende interne markt voor diensten zou de EU 600.000 extra banen opleveren
(Copenhagen Economics, 2005). Het vorig jaar
bereikte akkoord over vrij verkeer van diensten is
daarvoor niet voldoende. De uiteindelijke reikwijdte
van de richtlijn is namelijk beperkt door vele sectoren uit te zonderen. Daarnaast blijven er nog te veel
mogelijkheden voor het beperken van het vrije dienstenverkeer bestaan. Het niet expliciet opnemen van
het land van oorsprongsbeginsel, dat aan de basis
ligt van de interne markt, zorgt dat lidstaten nog
steeds barrières voor vrij dienstenverkeer kunnen
opwerpen. Toch kan de uiteindelijke dienstenrichtlijn
nog steeds een vooruitgang zijn ten opzichte van de
huidige situatie, mits het bereikte politiek akkoord
nu voortvarend en strikt wordt geïmplementeerd.
De interne markt voor energie functioneert nog
onvoldoende. Een duurzame, efficiënte en zekere
energievoorziening kan niet worden gerealiseerd
zonder een goed werkende Europese markt voor gas
en elektriciteit. Op een werkelijke interne markt voor
energie zijn nationale energienetwerken beter op
elkaar aangesloten, hebben concurrenten toegang
tot netwerken door een onafhankelijk netbeheer en
werken nationale toezichthouders samen om eerlijke
concurrentie te garanderen. In aanvulling hierop
heeft de EU behoefte aan een sterkere externe
energiepolitiek, waarbij de EU bijvoorbeeld energieakkoorden afsluit met grote energie-exporteurs als
Rusland.
De EU loopt internationaal voorop in de aanpak van
het klimaatprobleem, maar meer is nodig. Ambitieus
(nationaal) beleid om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen is effectiever, en heeft een veel
beter rendement, wanneer het onderdeel is van een
mondiaal systeem. De EU moet dan ook inzetten op
een nieuw wereldwijd klimaatakkoord voor de periode
na het aflopen van het huidige Kyoto-protocol en het
Europees emissiehandelssysteem verder versterken.

Nieuwe manieren van
Europese samenwerking
Er is vaak behoefte aan meer Europees optreden. Dit
laat onverlet dat de EU op sommige gebieden niets
of minder zou moeten regelen. Zo kunnen bijvoorbeeld bestaande Europese regels over de lengte van
de werkweek worden geschrapt worden. Lidstaten
zijn uitstekend in staat om daar zelf regels voor te
maken, toegesneden op de eigen situatie. Op die
terreinen waar Europese regels wel wenselijk zijn, is
het zaak dat deze zo min mogelijk administratieve
lasten opleveren. Een agenda voor betere regelgeving

op Europees niveau is daarom van groot belang.
Ook Europese regels zijn in sommige gevallen te
gedetailleerd, bijvoorbeeld op het terrein van de
arbeidsomstandigheden.
Aanpassen Verdrag en sunset clauses
Het Grondwettelijk Verdrag heeft in Nederland niet
op steun van de burger kunnen rekenen. Dit laat
echter onverlet dat de spelregels in de EU nodig
dienen te worden aangepast. De huidige regels
leiden te vaak tot traagheid of verwaterde compromissen. Er blijft dan ook behoefte aan wijziging van
het bestaande Verdrag van Nice. Een nieuw verdrag
zal moeten zorgen voor soepelere en transparantere
besluitvorming door minder veto’s, andere stemverhoudingen om gemakkelijker tot winnende coalities
te komen, een kleinere en slagvaardige Europese
Commissie, een volwaardige rol voor het Europese
en de nationale parlementen en een vaste voorzitter
van de Europese Raad die een consistente beleids­
agenda kan uitdragen.
Zo zal afschaffing van het veto op de Europese
meerjarenbegroting – nadat een structurele oplossing is gevonden voor uit het lood geslagen nettoposities – helpen om sneller fondsen te kunnen
verplaatsen van ‘oud’ beleid naar toekomstgerichte
beleidsterreinen als onderzoek en innovatie. Het
gemeenschappelijk landbouwbeleid legt bijvoorbeeld
nog steeds een groot beslag op de Europese begroting – een derde van het totale budget gaat naar
landbouw en een verdere tien procent naar plattelandsontwikkeling – terwijl vanuit subsidiariteit­optiek
niet kan worden uitgelegd waarom inkomenssteun
voor boeren en plattelandsbeleid überhaupt op EUniveau wordt vormgegeven. Dit beperkt de ruimte
om juist meer Europese middelen vrij te maken voor
onderzoek en innovatie. Onderzoek en innovatie is
een terrein waar een grotere Europese rol juist wel
gewenst is daar snel sprake is van onderinvesteringen omdat de baten van innovatie niet beperkt
blijven tot het land dat de kosten ervoor draagt.
Waar het in een EU met 27 lidstaten al lastig genoeg is om snel tot nieuw beleid te komen, is het
bijna onmogelijk om eenmaal bestaand beleid te
veranderen of zelfs helemaal stop te zetten. De
verdedigers van de status-quo kunnen veranderingen
in de praktijk te gemakkelijk tegenhouden. Naast
het opheffen van het veto en een ambitieuze agenda
voor betere regelgeving op Europees niveau, is het
daarom wenselijk om in het sociaal-economisch
domein vaker te gaan werken met sunset clauses,
waarbij regelgeving na een bepaalde periode auto­
matisch komt te vervallen tenzij expliciet anders
wordt besloten. De bewijslast verplaatst dan naar
hen die beleid willen behouden, in plaats naar hen
die het willen moderniseren of stopzetten.

de mogelijkheid om met een deel van de lidstaten nauwer samen te werken. Dit
gebeurt bijvoorbeeld al op het gebied van energie waar diverse regionale initiatieven bestaan zoals de ontwikkeling van een Noordwest-Europese energiemarkt.
Zo kan worden voorkomen dat problemen in een land leiden tot storingen in andere landen. De recente stroomstoringen die een aantal lidstaten tegelijk troffen
onderstrepen hiervan de noodzaak.
Het Gemeen­schapsoctrooi – dat nu nog met name door Frankrijk wordt geblokkeerd
vanwege taalaspecten – is een voorbeeld waar versterkte samenwerking uitkomst
zou kunnen bieden. Hier zouden progressieve lidstaten, bijvoorbeeld de Noordwest
Europese landen samen met de landen uit Midden- en Oost-Europa, een stap voorwaarts kunnen zetten via een octrooi dat het Engels als enige taal kent. Ook zouden marktgeoriënteerde lidstaten een extra stap voorwaarts kunnen zetten op het
terrein van de dienstenmarkt, bijvoorbeeld door sectoren vrij te maken die nu nog
van de dienstenrichtlijn zijn uitgezonderd, zoals de uitzendsector en audio-­visuele
dienstverleners. En na succesvolle implementatie van de richtlijn zouden deze
marktgeoriënteerde lidstaten een verdere stap voorwaarts kunnen zetten opdat de
eisen aan het vrij verkeer van dienstverleners tot het minimum worden beperkt.

Slot
De Europese Unie blijft een uniek en succesvol project. Tegelijkertijd moeten
we erkennen dat de Europese regeringen er nog onvoldoende in slagen om groei
en werkgelegenheid voor hun burgers te creëren, zowel in eigen land als in hun
gezamenlijk Europees optreden. De EU wordt daar terecht op aangekeken. Te
vaak komt de Unie niet, te laat, of in onvoldoende mate, tot goed (economisch)
beleid. Daarin moet – en kan – verbetering worden aangebracht. Alleen een EU
die welvaart, groei en werkgelegenheid biedt, zal het vertrouwen van haar burgers kunnen herwinnen. Meer maatwerk is daarbij geboden. Door het optreden
van de EU te richten op die terreinen waar Europees optreden ook echt meerwaarde heeft, zal dat niet alleen minder en anders, maar vaak ook meer Europa
betekenen. En door te zorgen dat Europa sneller tot de noodzakelijke veranderingen komt en de langzaamste lidstaat niet langer het Europese beleidstempo
kan bepalen. Een nieuw kabinet dient zijn huiswerk op tijd klaar te hebben, op
straffe van marginalisering in het Brusselse debat.
Voor het versterken van de Europese economie zijn lidstaten natuurlijk vooral zelf
aan zet. In Nederland zijn de macro-economische fundamenten op orde, maar is
de micro-economische hervormingsagenda onvoltooid. Op terreinen als participatie,
productiviteit en duurzaamheid is nog een wereld te winnen, ook na het geslaagde
hervormingsbeleid van de afgelopen jaren. Alleen dan zal Nederland uitgroeien tot
een wereldwijd vooroplopende kenniseconomie die haar burgers ook in tijden van
vergrijzing en globalisering welvaartsgroei en echte zekerheid kan bieden.
Literatuur
Bourlès, R. en G. Cette (2005) Is Hourly Labour Productivity
Structurally higher in some major European Countries than
in the United States? OECD Economic studies, No. 41.
Copenhagen Economics (2005), Economic Assessment of the
Barriers to the Internal market for services.
CPB (2003) Four Futures of Europe. Den Haag.
CPB (2005) Macro-economische Verkenning 2006. Den Haag.
Europese Commissie (2002) The Internal Market – Ten Years
without Frontiers. Brussel.
Europese Commissie (2005) European Values in the Globalised
World. Brussel.
Europese Commissie (2006), Annual Progress Report 2006,
Brussel.
Europese Commissie en Europees Beleidscomité (2006)
The Impact of Ageing on Public Expenditure. Brussel.
Oosterwijk, J.W. (2005) Veerkracht en Vertrouwen. ESB (90)
4450, 4-7.
Oosterwijk, J.W. (2006), “Naar een open economieâ€, ESB, (91)

Niet wachten op de langzaamste
In de EU wordt het aanpassingsvermogen te veel
bepaald door de langzaamste hervormers. Om dit te
veranderen moet meer gebruik worden gemaakt van

4477, 4-7.
Rutten, F.W. (1981), “De nationale economie in groot gevaarâ€,
ESB, (66) 3287, 4-7.
Rutten, F.W. (1982), “Het keren van de af braakâ€, ESB, (67) 3337,
4-7.

ESB 12

januari 2007