BeI asting op vliegtickets
voor de wereldvrede
S. Duindam*
N
u er vaker een beroep wordt gedaan op de Verenigde Naties voor bet uitvoeren
van militaire taken om de vrede te bewaren, blijkt dat de VN daarvoor te weinig
geld heeft. Er zijn vele ideeen geopperd om de VN van meer inkomsten te voorzien,
van een belasting op de wapenhandel tot een belasting op kapitaalstromen. In dit
artikel wordt getoond dat een belasting op vliegtuigtickets een beter alternatief is voor
de huidige financieringsivijze van de VN. Bij zo’n belasting is er een duidelijke
relatie tussen de grondslag van belastingheffing en bet doel van de opbrengst.
Daarbij komt dat een belasting op tickets goed uitvoerbaar is, veel beter dan bij
voorbeeld een heffing op kerosine.
Na de val van de muur in 1989 kwam de rol van de
Verenigde Naties, die dit jaar vijftig jaar bestaan, in
een ander daglicht te staan. Eleven in het verleden resoluties en actieprogramma’s nog al eens papieren tijgers door de tegenstelling tussen ‘cost’ en ‘west’; nu
is er meer ruimte om ze wel uit voeren maar blijkt
een gebrek aan middelen hiervoor vaak een belemmering.
De Verenigde Naties kenmerken zich economisch
door hun club-karakter . De lidstaten werken gezamenlijk, op vrijwilige basis, aan de totstandkoming
van het collectieve goed Internationale veiligheid. De
middelen van de vereniging worden door middel van
contributieheffing verkregen, en wie niet betaalt
wordt in principe bestraft met een sanctie. leder lid
beoordeelt voortdurend of zij ook waar krijgt voor
haar contributiegeld, en ieder lid heeft een evengroot
stemrecht binnen de club.
De Verenigde Naties zijn wel een ingewikkelde
vereniging. Omdat de draagkracht van de leden sterk
verschilt, betaalt niet ieder land evenveel contributie.
De bijdrage wordt geheven naar rato van het bruto
nationaal produkt. Toch geldt binnen de VN meestal
het ‘one state, one vote’-systeem. De verhouding tussen stemrecht en hoogte van de contributie is binnen
de VN anders dan theoretisch gezien ideaal is binnen
een club.
Dit roept spanningen op. Landen kunnen weigeren de afgesproken contributie te betalen (zo kennen
de Verenigde Staten de regeling dat zij nooit meer
dan 25% van de totale VN-begroting hoeven te betalen), of het bedrag te laat overmaken. De VS ook
hebben een grote contributieachterstand, overigens
op de voet gevolgd door de Russische Federatie en
de Oekra’ine. Eigenlijk betalen slechts weinig leden
hun contributie op tijd. Toch worden ze niet uit de
vereniging gestoten! Met andere woorden, sancties
worden niet uitgevoerd en dat komt het functioneren
van een vereniging niet ten goede.
Een ander probleem dat zich door het club-karakter van de VN manifesteert is dat lidstaten iets van
het betaalde contributiegeld terug willen zien door te
worden ingeschakeld bij het voortbrengen van VNdiensten. Echter, de vele bureaucratische procedures
die dit vergt zorgen ervoor dat de uiteindelijke prijs
van een VN-dienst soms vijf keer zo hoog is dan wanneer de VN volledig vrij zou zijn bij het inkopen van
diensten.
De financieringsproblemen van de VN zijn na de
val van de muur in 1989 pas echt duidelijk geworden, omdat nu vaker aan de VN gevraagd wordt de
internationale veiligheidsituatie te sturen. Dit sturen
kost geld. De VN is druk in de weer om allerlei interne vergoedingsystemen voor bij voorbeeld troepeninzet op te zetten en uit werken, maar het blijkt dat
door de lidstaten gewoon te weinig geld wordt opgebracht om effectief te kunnen handelen. Zo wordt de
inzet van vredestroepen nu vaak betaald door de landen die de troepen leveren. Dit maakt het voor de
VN moeilijk om onafhankelijk te handelen, terwijl
juist dit voorwaarde is voor effectiviteit. Ideeen over
een permanente VN-vredesmacht kunnen dan ook
* De auteur is verbonden aan de Open universiteit in Heerlen en is penningmeester van Economen voor Vrede. Deze
vereniging organiseert op 29 en 30 September een congres
in Rotterdam over de financiering van de VN, met vele internationaal bekende sprekers. De auteur dankt Elise Kamphuis en Anke van der Zijl voor commentaar op eerdere versies.
1. J.M. Buchanan, An economic theory of clubs, Economica, februari 1965, nr. 32, biz. 1-14.
pas werkelijkheid worden als de financiering van
Naast politick, moet een belasting ook technisch
zo’n vredesmacht rond is.
uitvoerbaar zijn. De belasting moet ge’ind kunnen
Bij de zoektocht naar alternatieve financiering
wordt voornamelijk gekeken naar belastingheffing.
Fondswerving, zoals bij de hulpprogramma’s van de
VN – Unicef, UNHCR, enz. -, wordt niet zo snel naar
voren gebracht, omdat het altrui’stische karakter van
worden. Het object van belastingheffing moet duidelijk zijn, alsmede de formele belastingplichtige, of inhoudingsplichtige. De tariefstelling moet duidelijk
fondswerving zich minder goed verdraagt met zaken
als peace-keeping, peace-enforcing en de VN-bureaucratie. Belastingheffing houdt in dat we afstappen
van het vrijwillige karakter dat kenmerkend is voor
de bijdrage aan een club, en dat we theoretisch ge-
zien overgaan .naar een publiek goed dat door middel van verplichte bijdragen wordt gefinancierd.
Politieke en technische aspecten van een
VN-belasting
zijn, en controle op de afdracht moet mogelijk zijn.
De meeste voorstellen voor een belasting ten behoeve van de VN gaan uit van een internationale be-
lastingbasis. De voorstellen die het meeste genoemd
worden zijn een belasting op de oliehandel, wapenhandel of op internationale kapitaalstromen. Dit laatste idee is kort geleden naar voren gebracht door Tobin. Hij stelt voor de VN te financieren met een
zogenoemde Tobin-tax op internationale kapitaalstromen . Om de haken en ogen, de voordelen en nadelen van internationale belastingheffing en de politie-
ke mogelijkheid van een VN-belasting goed te
kunnen begrijpen zullen we in dit artikel echter niet
de Tobin-tax als voorbeeld nemen, maar een andere
Het doel van de belasting is de VN van middelen te
voorzien om de Internationale veiligheidssituatie zo
te sturen, dat hiermee het collectieve goed ‘een veili-
veel genoemde mogelijkheid: een belasting op de
ger wereld’ inderdaad verkregen wordt. Dit vraagt
om een gedegen institutionele opzet, omdat het schematische ‘betalen, beslissen en genieten’ bij collectie-
Waarom een belasting op luchtvaart?
ve goederen niet automatisch in een hand ligt, zoals
Het verband tussen de internationale veiligheidsitua-
bij marktgoederen wel het geval is. Degene die geniet van een veiliger wereld zal niet altijd dezelfde
zijn als degene die ervoor betaalt. Er zullen dus afspraken gemaakt moeten worden om er voor te zor-
tie en de levensvatbaarheid van de luchtvaartsector is
sinds de Golfoorlog een stuk duidelijker geworden.
Door de grote veiligheidsrisico’s van de oorlog bleven velen thuis, zeker nadat de Amerikanen per on-
gen dat er toch betaald wordt, en dat het collectieve
geluk een Iraaks verkeersvliegtuig hadden neerge-
goed internationale veiligheid werkelijk tot stand
komt.
Daarbij moet het uitgangspunt zijn dat betalen,
schoten. Zelfs het vliegverkeer tussen plaatsen die
luchtvaart.
beslissen en genieten wel zo veel als mogelijk is in
een hand liggen. Als degenen die betalen anderen
mijlenver van het strijdgebied lagen, leed onder de
psychische angst van het naar beneden gehaald worden. Als gevolg van deze angst werd ook de toerismesector in de wereld sterk getroffen. Een econo-
zijn dan degenen die genieten, dan leidt de belasting
niet alleen tot het voortbrengen van een collectief
goed, maar heeft deze ook effecten op de inkomensverdeling. Dat kan al dan niet gewenst zijn, maar
misch zeer belangrijke sector, welke inmiddels 11%
van het wereld bnp voortbrengt.
Het belang van een veiliger wereld voor de luchtvaartsector is dus eminent, maar ook op andere terrei-
moet het liefst gescheiden blijven van de financiering
van collectieve goederen. Het gevaar hiervoor is des
nen kan een belasting hier voordelen hebben. Zo
wordt het vliegverkeer gezien als een van de grootste
milieuvervuilers ter wereld. Indien we vervolgens bezien in hoeverre milieuheffingen worden gebruikt
te groter als de betalenden niet mogen beslissen over
de besteding van nun geld. Daarbij komt dat het principe dat betalen en beslissen bij elkaar hoort, alom
om de CO2-vervuiling door het vliegverkeer te ver-
rechtvaardig wordt geacht. Dat genieten en beslissen
in een hand ligt, is een voorwaarde voor effectieve
besteding van het geld. Waar degenen die beslissen
minderen, dan zien we dat slechts in weinig landen
niet degenen zijn die genieten van het collectieve
goed (en er niet voor betalen), ondervinden de beslissers geen prikkels om het geld goed te besteden.
Een veiliger wereld is bij uitstek een internationaal ‘goed’. Daarom moet ook de grondslag van de
belasting die hiervoor geheven wordt (betalen), internationaal zijn. Dit draagt bij aan het creeren van een
internationaal politick draagvlak (beslissen). Daarvoor is het overigens ook belangrijk dat het verband
tussen de belasting-inning en de besteding voor iede-
reen duidelijk is, en dat er geen mogelijkheden zijn
de belasting te ontwijken of te ontduiken. Bovendien
is het gewenst dat degenen die de belasting betalen,
in relatief sterke mate profijt hebben van de besteding ervan. Zo wordt de band tussen betalen, genieten en beslissen zo sterk mogelijk.
kerosine daadwerkelijk extra belast wordt. Vergelij-
ken we de milieuheffingen op kerosine met milieuheffingen op andere fossiele brandstoffen, zoals benzine of diesel, dan stellen de milieuheffingen op
kerosine al helemaal niet veel voor. Deels heeft dit
natuurlijk te maken met het sterk internationale karakter van de luchtvaart. Wanneer een land tot het instellen van heffing beslist zullen luchtvaartmaaschappijen hier overheen gaan vliegen, waardoor het land
flinke economische nadelen ondervindt. Dit vooruit-
zicht, en het gebrek aan collectieve actie, zorgt er
voor dat alles bij het oude blijft. Een heffing die opgelegd wordt door en op het niveau van de VN is een
2. Zie ook L.J. Emmerij, Globalisering en de sociale kwes-
tie, ESB, 31 mei 1995, biz. 503 en M.A. de Ruyter van Steveninck, Tobins belasting op kort kapitaal, ESB, 2 augustus
1995, biz. 690.
ESB 16-8-1995
mogelijkheid om dit prisoners-dilemma te doorbre-
ken.
heffing moet niet worden onderschat en zal zich ze-
ker voordoen indien de heffing niet wereldwijd
wordt opgelegd.
Belasting op kerosine of tickets?
De belasting moet dus opbrengsten genereren voor
Ook de controle van belasting op wapenhandel
is moeilijker dan van een ticketheffing. Veel wapenhandel vindt reeds illegaal plaats, zodat een heffing
de VN, ten laste komen van de luchtreizigers die pro-
op deze handel de situatie alleen nog maar kan ver-
fijt hebben van een veiliger wereld en de milieuver-
slechteren en de belastinggrondslag kan doen opdro-
vuiling als gevolg van vliegverkeer verminderen. De
vraag is vervolgens hoe de belasting er precies uit
moet zien om deze doelen te kunnen realiseren. Hier-
gen. Bovendien kent de controle van de belastingafdrachten bij schimmige wapenproducenten en
-handelaars geen stabiel draagvlak.
bij is de belangrijkste keuze die tussen een heffing
op kerosine of een belasting op vliegtickets.
Voor de verdeling van de lasten over de luchtvaartmaatschappij en de consumenten maakt het niet
zoveel uit of nu de tickettoeslag of de kerosineheffing wordt gekozen. De afwentelingseffecten zorgen
De mogelijkheid van ontwijking van belasting op
vliegtuigtickets moet vooralsnog laag worden ingeschat, omdat de alternatieven voor (Internationale)
vliegreizen vaak nog veel meer kosten. Ontwijking is
bij voorbeeld wel een groot probleem bij de Tobin-
tax, omdat alternatieve financiele produkten zich
ervoor dat een ieder zijn deel krijgt, afhankelijk van
de diverse elasticiteiten. Wel is het te verwachten dat
de totale last bij een kerosineheffing lets lager is, om-
veel sneller ontwikkelen dan alternatieven in de vervoerswereld.
Al met al is een belasting op vliegtickets te prefe-
dat vliegtuigmaatschappijen bij deze heffing sterker
ren boven een heffing op kerosine.
geprikkeld worden zuiniger om te gaan met kerosi-
ne, waardoor de belastinggrondslag en dus ook de
Tarief en opbrengsten
opbrengst op den duur afneemt.
Voor het milieu is de kerosineheffing daarmee
Voor de keuze voor een tarief zijn een aantal moge-
gunstiger. De belangrijkste milieu- effecten van het
vliegverkeer hebben immers rechtstreeks te maken
met het verbranden van kerosine, zodat iedere extra
besparing hierop milieu’winst’ oplevert. Een algemene ticketheffing leidt slechts tot beperking van de vervuiling voor zover mensen daardoor minder gaan
lijkheden: een heffing per ticket, een heffing per gevlogen kilometer of een heffingspercentage van de
prijs van het ticket.
Hoe hoog het tarief gesteld moet worden is een
moeilijke vraag. Vanuit Nederland zijn er 28 miljo’en
vliegbewegingen per jaar, zodat een gemiddelde heffing van/ 20,- per vliegticket al 560 miljoen gulden
oplevert. Ter vergelijking: de inzet van Nederlandse
vliegen.
Echter, willen we daadwerkelijk de mensen confronteren met de boodschap achter de VN-belasting
dan is een toeslag op een vliegticket juist te preferen,
troepen ten behoeve van peace-keeping operaties
kost dit jaar zo’n 450 miljoen gulden.
omdat deze toeslag direct zichtbaar en beter herkenbaar is dan een kerosinetoeslag. Bovendien is een ticketheffing beter uitvoerbaar.
Een nadere kljk op het publieke
besluitvormingsproces
Uitvoerbaarheid
Een VN-belasting op vliegtuigtickets houdt in dat de
VN niet meer gefinancierd wordt door nationale regeringen, maar door de burgers in de wereld. Strikt
genomen betekent dit, dat niet langer de vertegen-
Uit het voorafgaande wordt duidelijk dat als heffingssubject de vliegtuigpassagier wordt bedoeld. De vliegtuigpassagier is echter niet de inhoudingsplichtige,
dit is de vliegtuigmaatschappij. Het kiezen van de
juiste inhoudingsplichtige is zeer belangrijk, omdat
de belasting wereldwijd geind moet kunnen worden
wil er een draagvlak voor de belasting blijven bestaan. De inning van belastingen vraagt administratief
technisch om capabele bedrijven, die de belastingbetaling organisatorisch aankunnen, ook in minder ontwikkelde landen. Vliegtuigtickets worden uitgegeven
door professionele organisaties, die wereldwijd con-
troleerbaar zijn. Bovendien kan de inning en afdracht
woordigers van nationale regeringen, maar vertegenwoordigers van de wereldburgers zouden moeten beslissen over het uitgeven van het belastinggeld. In
zo’n ‘wereldparlement’ staat de vertegenwoordiging
formeel los van het begrip staat of natie. Er zou bij
voorbeeld plaats kunnen zijn voor een vertegenwoordiger per tien miljoen inwoners, zodat in zo’n parle-
ment 120 Chinezen zitting hebben, 90 Indieers, 26
Amerikanen, 10 Nigerianen en 1,5 Nederlander.
De machtsbasis binnen de VN verschuift dan van
samengaan met de luchthavenbelasting, die vrijwel
lidstaten naar (wereld)individuen. De gedachte aan
overal bestaat.
De controle op de belastingafdracht is bij een kerosineheffing veel lastiger. Weliswaar kan men een
huidige lidstaten van de VN afzien van veranderin-
systeem volgen dat analoog is aan het accijnssysteem
bij de benzine, het blijft dan echter de vraag of dit accijnssysteem overal in de wereld ook uitgevoerd kan
worden. Immers, bij de heffing van de accijnzen
wordt niet alleen de medewerking gevraagd van
vliegtuigmaatschappijen, maar ook van de oliehandel. De mogelijkheid van ontduiking van de kerosine-
deze mogelijkheid zal er voor kunnen zorgen dat de
gen, waardoor de huidige effectiviteit van de VN niet
verbeterd wordt en de VN haar club-karakter behoudt, inclusief de daaraan verbonden specifieke problemen.
(Vervolg op biz. 715)
(Vervolg van biz. 710)
Een belasting op vliegtickets is echter ook uitvoerbaar zonder zo’n wereldburgerparlement. Weliswaar
moeten beslissen, betalen en genieten zoveel mogelijk in een hand liggen, maar bij het realiseren hiervan is ook de volgorde van belang. Om collectieve
goederen effectief te kunnen voortbrengen moeten
de mogelijke (verplichte) contribuanten het om te be-
ginnen unaniem eens zijn over de betalingswijze
voor dit collectieve goed. Pas daarna volgen afspra-
ken over de zeggenschap, waarna ten slotte de uitvoering van het collectieve goed geoptimaliseerd
wordt. Twijfels over de uitvoering kunnen dus pas
worden weggenomen, indien eerst het financierings-
vraagstuk opgelost wordt.
Dat kan de VN in de huidige structuur ook doen.
De lidstaten zouden vrijwillig overeen kunnen komen een herring aan hun onderdanen op te leggen.
Deze onderdanen kunnen dan via het nationale parlement hun vertegenwoordiging bepalen. Wel is op
deze wijze de vertegenwoordiging niet helemaal zuiver, en dat betekent dat de problemen van de VN die
de effectiviteit van de interne besluitvorming en de
uitvoering betreffen, hiermee nog niet worden opgelost.
Slotopmerkingen
In dit artikel is aandacht besteed aan de mogelijkheid
te komen tot een alternatieve financiering van de VN.
Voorgesteld wordt om de vrijwillige betalingen aan
de VN door staten in te ruilen voor verplichte heffingen aan wereldburgers. Daarbij is als voorbeeld gekozen voor een belasting op vliegtickets. Uit technisch
en rechtvaardigheidsoogpunt is een belasting op
vliegtickets mogelijk.
Ook als de meeste landen hier voorlopig niet toe
over zouden willen gaan, hoeft dat voor individuele
landen (Nederland!) geen beletsel te vormen hun
contributie aan de VN te financieren met een belasting op vliegtickets. Dit zou een voorbeeld zijn voor
andere landen, en een wereldwijde discussie kunnen
ESB 16-8-1995
openen over de mogelijkheden voor alternatieve financiering van de VN. Uiteraard moeten eenzijdige
maatregelen wel samengaan met compensatie voor
de luchtvaartsector, in afwachting van acties door anderen.
Ten slotte zij opgemerkt dat een alternatieve financiering van de VN en een alternatieve besluitvormingsstructuur als gevolg daarvan, nog niet alle problemen oplossen zijn die samenhangen met de
huidige internationale onveiligheid, en het gebrekkige functioneren van de VN. Conflicten zullen blijven
bestaan, en kunnen uitgroeien tot iets ergers. De mogelijkheid om deze conflicten in de kiem te smoren,
is bij een effectievere VN natuurlijk wel groter. Een
VN-belasting in de vorm van een toeslag op vliegtuigtickets kan wellicht bijdragen aan deze grotere effectiviteit.
Simon Duindam