Een wereldwijde arbeidsmarkt
Deze week wordt bet World Development Report 1995 van de Wereldbank gepubliceerd. Ditjaar staat de arbeidsmarkt centraal, waarbij
met name wordt ingegaan op de mogelijkheden en beperkingen van
overheidsbeleid.
In het World Development Report
1995 wordt nagegaan wat voor gevolgen de groeiende mondiale economische vervlechting en een veranderende rol van de staat hebben voor
werknemers (mensen in loondienst,
kleine zelfstandigen, enz.). De beschrijving wordt gekenmerkt door de
onzekerheden die teweeggebracht
worden door snelle verandering en
een almaar uitdijende en zich verdiepende integratie.
Mondialisering: bedreiging of
kans voor werknemers?
Als gevolg van toenemende internationale integratie, in de vorm van handel, migratie en kapitaalstromen, is
de arbeidsmarkt steeds meer een
mondiale markt. Direct en indirect
concurreren mensen met elkaar om
banen. Direct, waar (legale of illegale) migratie een rol speelt. Indirect
via concurrentie op goederenmarkten. Toenemende kapitaalmobiliteit,
afnemende handelsbelemmeringen
en technologische vooruitgang leiden
tot een steeds grotere verhandelbaarheid van goederen en diensten, en
daarmee tot steeds scherpere concurrentie op de wereldmarkt. Wie de
juiste omstandigheden heeft of
schept (hulpbronnen, beleid) trekt
kapitaal aan en kan met succes meedoen aan het mondiale concurrentiecarrousel. Niemand kan zich er meer
aan onttrekken. Het rapport schat dat
in het jaar 2000 wereldwijd minder
dan tien procent van de werknemers
niet in de wereldmarkt is ge’integreerd.
De vraag rijst wie bij deze ontwikkeling gebaat zijn. Het standpunt in
het WDR is duidelijk: landen en werknemers. Landen, omdat een toenemende internationale arbeidsdeling
tot hogere economische groei leidt.
Werknemers, omdat het hen uitzicht
geeft op produktievere, beter betaalde banen. Tegelijkertijd wordt echter
opgemerkt dat dit niet betekent dat
het inkomensniveau in ontwikkelingslanden zal convergeren naar dat van
de rijke landen. “Catching up” is niet
eenvoudig. Het rapport stelt dat de
verhouding tussen inkomen per
hoofd in de rijkste landen tot dat in
de armste met een factor vijf toenam
tussen 1870 en 1985, zonder overigens aan te geven of het hier om
nominale of reele cijfers gaat. In de
periode 1960-1985 waren de groeipercentages hoger naarmate landen in
I960 rijker waren. De enige vorm van
convergentie die gesignaleerd wordt,
is dat arme landen sneller groeien
qua inkomen per hoofd als uitgegaan
zou worden van gelijke investeringsvoeten en niveaus van menselijk kapitaal. Integratie in de wereldeconomie
is dus niet voldoende om de achterstand van ontwikkelingslanden op rijke landen teniet te doen. Om dat te
bereiken moet de inhaalslag gepaard
gaan met verhoging van investeringen en bevordering van scholing.
Naast het feit dat niet iedereen
evenveel baat heeft bij dit proces van
mondialisering zijn er natuurlijk ook
verliezers, zeker op korte termijn.
Groeiende internationale handel betekent aanpassing, waarbij uit de aard
der zaak ook banen verloren gaan.
Het rapport loopt hier wat lichtvaardig overheen. De meeste risico’s worden gesignaleerd voor relatief ongeschoolde werknemers in rijke landen.
Zij zitten op twee manieren in de
knel: via technologische vooruitgang
die tot steeds hoogwaardiger werkgelegenheid leidt, en via concurrentie
van goedkopere arbeidskrachten
elders. In de hoofdstroom van de
economische literatuur bestaat de
neiging om de rol van handel of mondialisering in het algemeen in dit proces te bagatelliseren2. Het WDR is
daar lets voorzichtiger in. Gegeven
de mogelijke beleidsreacties in de rijke landen, waar de hoge werkloosheid al snel wordt toegeschreven aan
toenemende handel, had met name
de analytische kant van dit onderwerp nog wel meer aandacht mogen
hebben.
Ten slotte volgt een evenwichtig
betdog met betrekking tot de consequenties van internationale migratie,
zowel op zichzelf als in vergelijking
met handelsstromen. Migratie kan bedoeld zijn om het inkomen van de migrant te verhogen, terwijl handel in
principe het inkomen van een land
verhoogt. De verschillen betreffen zowel sociaal-culturele als economische
aspecten. Omvangrijke migratie kan
een inbreuk maken op culturele of etnische eenheid. De consequenties
van vrije migratie worden veel verstrekkender geacht dan die van vrijhandel, ondermeer omdat migranten
ook in de dienstensector terecht komen. Dit laatste is onzes inziens een
onderschatting van de steeds toenemende verhandelbaarheid van diensten.
Al met al wordt mondialisering
meer als kans dan als bedreiging
voor werknemers gezien. Dat is waarschijnlijk wel juist, zeker op lange termijn.
Arbeidsvriendelijke
ontwikkelingsstrategieen
Economische groei is goed voor arbeid. Dat is een centrale boodschap
van dit WDR. Groei is goed voor arbeid omdat de ervaring geleerd heeft
– in de rijke landen, en de afgelopen
decennia in het bijzonder ook in
Oost-Azie – dat met groei, op basis
van marktgeorienteerde ontwikkeling, de werkgelegenheid is toegenomen, de arbeidsproduktiviteit is gestegen en de reele lonen hoger zijn
geworden. Voor de overheid is daarbij een centrale, zij het vooral gedienstige rol weggelegd. Om zulke
groei te realiseren is veel arbeid no-
1. Wereldbank, World Development Report
1995. Workers in an integrating world,
Oxford University Press, Oxford, 1995.
2. Zie bij voorbeeld OECDJobs Study;
facts, analysis, strategies, OESO, Parijs,
1994, biz. 28. Een andere opvatting heeft
A. Wood, North-South trade, employment
and inequality. Changing fortunes in a
skill-driven World Clarendon Press, Oxford, 1994.
dig. De stilzwijgende suggestie is dat
vrouwen, tussen etnische groepen en
de belangen en machtsverhoudingen.
de markt daarvoor vanzelf zal zorgen
tussen geografische regie’s. Sommige
Soortgelijke maatschappelijke proces-
als haar maar de ruimte wordt gelaten.
Er dient tevens geinvesteerd te wor-
groepen profiteren zelfs in het geheel
niet van de groei. Zij worden aan de
kant gelaten. Puur economisch gezien zijn investeringen in zulke mensen riskant, zo wordt gesteld. Ter wil-
sen schuilen vaak achter het bevoordelen door de overheid van stedelijke industrie en grootschalige
landbouw. Als daar geen rekening
mee wordt gehouden, verliezen de
den in scholing, in infrastructuur en
le van de sociale cohesie en om
recepten wat van hun werkelijkheids-
in kapitaalgoederen, ter verhoging
menselijk lijden te verlichten dient be-
waarde.
van de arbeidsproduktiviteit. Toch
leid hen de helpende hand te bieden.
zijn de relaties tussen dergelijke investeringen en produktiviteitsstijging ver-
produktiviteitsstijging met investeringen in menselijk kapitaal zwakker
dan met fysiek kapitaal. Dat betekent
echter geenszins dat investeringen in
menselijk kapitaal minder belangrijk
Soms is uitsluiting op te heffen via
overheidsinvesteringen in, bij voorbeeld, (om-)scholingsprogramma’s.
In andere gevallen zijn inkomensoverdrachten het enig zinnige recept. Het
meest duidelijk is het WDR over waarde en nut van investeringen in onderwijs, voeding en gezondheid van kin-
voor groei zouden zijn. Integendeel.
deren ten einde de overdracht van
De verklaring voor de zwakkere rela-
armoede van generatie op generatie
te voorkomen.
De vele niet-meer-zo-jonge armen
en net-niet armen lijken vooral aangewezen op marktconforme en arbeidsintensieve groei. Wat de rol van de
overheid betreft in het bevorderen
daarvan, •wordt vooral duidelijk wat
zij niet moet doen. Haar beleid dient
niet de industrie en de stedelijke economic te bevoordelen ten koste van
het platteland door, bij voorbeeld,
protectie, prijsbeheersende maatregelen of onevenredig tussen stad en
als een politick instrument.
Ook in lage- en middeninkomenslanden is, aldus het WDR, overheidsingrijpen in de arbeidsmarkt gerechtvaardigd. Zij kan via voorzieningen
platteland verdeelde investeringen in
constatering roept echter vragen op.
publieke goederen als infrastructuur
en sociale dienstverlening. Industrialisering op grond van importsubsitutie
wordt dus van de hand gewezen.
Dergelijke maatregelen schaden uiteindelijk industrie en landbouw en
daarmee ook de werkgelegenheid.
De overheid dient zich ook te ont-
Natuurlijk zijn er vele gradaties in
marktfalen. Als bij een hongersnood
voedsel voor grote delen van de bevolking onbetaalbaar wordt en de
voedselmarkt vrijwel ineenstort staat
houden van het bevoordelen van
functioneert. Voor het overige is in
veel situaties echter sprake van een
groot grijs gebied, waarin de markt
door meer of minder (maar vrijwel
nooit geen) distorsies wordt gekenmerkt. Een van de vragen is dan ook
Arbeidsproduktiviteit
re van eenvoudig. Zo is de relatie van
tie is dat zelfs in economieen waarin
door distorsies investeringen in fysiek
kapitaal minder aantrekkelijk zijn,
huishoudens veelal blijven investeren
in onderwijs en scholing. Om groei te
bewerkstelligen is vooral de juiste
combinatie van belang van investeringen in menselijk en fysiek kapitaal,
de kwaliteit ervan, de erin belichaam-
de technologic en de efficientie van
de inzet ervan.
Die combinatie verandert met
groei, omdat de structuur van de economic en daarmee die van de arbeidsmarkt verandert. De inzet van arbeid
verschuift dan van arbeidsintensieve
landbouw naar kapitaal- en kennisin-
tensieve industrie en diensten, van
laag- naar hoogproduktief werk. De
arbeidsmarktparticipatie van vrou-
wen daalt eerst en neemt dan weer
toe. De arbeidsparticipatie van vrouwen is groter in de gezinsbedrijven
van de agrarische samenleving. Ver-
grootschalige, kapitaalintensieve
stedelijking en economische groei
landbouw. Ook daarvoor geldt het
hebben vervolgens vaak een taakverdeling tot gevolg tussen huishoud- en
marktactiviteiten, tussen vrouwen en
werkgelegenheidsargument. Ten slotte dient de overheid niet relatief kleine groepen werknemers in de formele sector te bevoordelen ten koste
van die in de informele en de plattelandssectoren. Regelgeving die een
kleine formele sector beschermt kost
mannen. Bij hogere inkomens per
hoofd van de bevolking neemt de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen
weer toe, omdat ze op de arbeidsmarkt meer waarde realiseren dan
thuis.
werkgelegenheid en schaadt de mo-
Overheid en arbeidsmarkt
Dit deel van het WDR behandelt de
rol van overheden en vakbonden met
betrekking tot de arbeidsomstandigheden, de sociale zekerheid en de rol
van de overheid als werkgever. Het
WDR lijkt daarbij de overheid te zeer
te zien als een bureaucratic, en niet
de werkomstandigheden in de informele sector verbeteren. In de formele
sector kan zij de bescherming van
kwetsbare groepen waarborgen. Een
samenleving grijpt in als de arbeidsmarkt niet tot het meest efficiente resultaat leidt, of wanneer ze dat resultaat in overeenstemming wil brengen
met haar voorkeuren of waarden. Die
het marktfalen buiten kijf. Ook dan
zal waarschijnlijk de voedselspeculant toch vinden dat de markt goed
wie vaststelt dat de markt niet efficient functioneert, en voor wie de
markt dat niet doet. Een andere vraag
is hoe die maatschappelijke voorkeuren en waarden worden vastgesteld.
vermindert, maar tegelijkertijd wordt
erkend dat ondanks groei ongelijkheid veelal standhoudt. Bijzonder
gelijkheden voor groei en produktiviteitsstijging, omdat de arbeidsmarkt
zich – ten dele althans — voor economische krachten afschermt.
Op de politieke implicaties daarvan
wordt niet ingegaan. Regelgeving
komt doorgaans niet uit de lucht vallen. Zeker waar zulke regels een deel
van de arbeidsmarkt, het formele, beschermen tegen een ander deel, het
Naast economische distorsies zijn
er ook politieke. Uiteraard vertoont
economische ongelijkheid een zekere
samenhang met de verdeling van de
politieke macht. Het optimaal haalba-
hardnekkig is die tussen mannen en
informele, weerspiegelen zij bepaal-
re of, om eens een cliche van stal te
Ongelijkheid
Nogal onduidelijk is het WDR over
de relatie tussen economische groei
en ongelijkheid. Gesteld wordt dat
op langere termijn groei ongelijkheid
ESB 28-6-1995
Ons is geen politick stelsel bekend
dat tot een werkelijk gemeenschappelijke maatschappelijke voorkeur leidt.
Zelfs in een dictatuur is daar geen
sprake van.
halen, het minst slechte lijkt de voorkeur van de meerderheid. Er zijn nog
vele landen waarin geen systeem be-
De reele wisselkoers wordt als cruciaal gezien in het aanpassingsproces. Hier wordt wel gewezen op de
consumenten veranderen bij toene-
staat om die voorkeur vast te stellen.
Onvoldoende aandacht voor de politieke dimensie wreekt zich ook
politieke economic van hervormin-
met al is er geen eenduidige relatie
waar ingegaan wordt op het over-
heidsbeleid en de formele en de informele sector. In lage-inkomenslanden verkeert tachtig procent, en in
midden-inkomenslanden veertig procent van de werknemers op de infor-
gen. Die is ook cruciaal. Het gaat
daarbij om het verkrijgen van sociaal
en politick draagvlak en het verkrijgen van geloofwaardigheid. Voorgerekend wordt dat in totaal bijna 1,5
miljard werknemers bij deze hervormingen betrokken zijn, waarvan 1
mend inkomen. Groei legt een groter
beslag op schaarse hulpbronnen. Al
tussen economische groei en milieu,
maar de milieu-ontwikkelingen in enkele van de snelst groeiende Aziati-
sche landen moeten een teken aan
de wand zijn.
Onderbelicht blijft hier ook de factor technologic. In de context van
miljard in China, India en Vietnam. Er
wordt vooral ingegaan op graduele
mondialisering wordt wel gewezen
op de rol van technologische ontwikkeling in de snel toenemende en
Dergelijke constateringen gaan volkomen voorbij aan de negatieve effec-
versus snelle verandering. Zoals te
verwachten, wordt er een pleidooi gehouden om noodzakelijke hervormingen niet te vertragen. Het herwinnen
van aanhoudende groei wordt gezien
als de sleutel tot succesvolle transformatie. Gewezen wordt op voorbeel-
communicatiemogelijkheden. Echter,
de directe gevolgen van de informatietechnologie voor de arbeidsmarkt
krijgen volstrekt geen aandacht. De
informatierevolutie, robotisering en
ten die de informele sector in ontwik-
den in Afrika, waar in Tanzania de
automatisering hebben recent de
kelingslanden van regelgeving
economische groei per hoofd toenam
ondervindt. In veel literatuur over de
informele economic wordt terecht
betoogd dat informaliteit vaak juist
van -3% in 1981-1985 tot +1% in 1986-
het gevolg is van teveel, discriminerende of onevenwichtige regelgeving
door de overheid: te hoge standaar-
per jaar toenam, na een val van eenderde in de jaren zeventig. Overigens
moeten cijfers over Afrikaanse economieen met enige voorzichtigheid beschouwd worden.
structuur van de werkgelegenheid in
versnelling veranderd. Beroepen verdwijnen, andere komen ervoor in de
plaats. Het zijn lang niet altijd de
mensen die de verdwenen beroepen
uitoefenden, die in de nieuwe terecht-
mele en rurale arbeidsmarkt. Het rapport stelt dat ze daar veelal buiten het
bereik zijn van direct overheidsingrijpen. Zelfs in de moderne sector
wordt veel regelgeving niet geeffectueerd.
den, bevoordeling van bepaalde
groepen, of van bepaalde regie’s of
sectoren boven andere. Dergelijke regelgeving komt ten dele uit politieke
machtsverhoudingen voort. Het is ten
slotte merkwaardig dat uit een rapport dat over mondiale integratie han-
1991 en in Ghana het inkomen per
hoofd sinds 1983 met twee procent
goedkoper wordende transport- en
komen. De veranderingen op de arbeidsmarkt als gevolg van deze informatierevolutie zijn nog lang niet ten
einde. De meningen over de gevol-
Tot slot
gen lopen uiteen. Sommigen schetsen een toekomst waarin als gevolg
Het WDR is optimistisch. In het recente verleden zijn velen erin geslaagd
van de informatietechnologie niet alleen in de industriele en in de agrari-
delt, zo weinig inzicht blijkt in de in-
werk te vinden terwijl tegelijkertijd
sche produktie, maar ook in belangrij-
nige vervlechting die doorgaans
de gemiddelde produktiviteit gestegen is. Daaruit wordt vertrouwen geput voor de toekomst. In de komen-
ke sectoren van de dienstverlening
de vraag naar arbeid drastisch zal afnemen. Massale werkloosheid kan
de dertig jaar zal het aantal mensen
dan een gevolg zijn. Anderen menen
dat zich op de arbeidsmarkt begeeft
toenemen van 2,5 naar 3,7 miljard.
Echter, op generlei wijze wordt bear-
dat het zo’n vaart niet zal lopen, en
dat arbeid dan wel ander emplooi zal
vinden. Hoe het ook zij, het World
gumenteerd of beredeneerd hoe de
arbeidsmarkt deze snelle groei zal
Development Report 1995 schenkt er
hoegenaamd geen aandacht aan.
schouwing over de rol van de vakbonden. Hier wordt overigens wel
kunnen verwerken. Er wordt gewe-
aandacht besteed aan het politieke
aspect, namelijk de voorhoederol die
vakbonden vaak spelen in democratiseringsprocessen.
ongelijkheid tussen rijk en arm en
van een zich verdiepende armoede.
Echter, gunstige internationale om-
In het algemeen maakt het rapport
een enigszins ‘stellende’ indruk, wat
soms leidt tot een bijna religieuze
toonzetting.
tussen formele en informele economic bestaat.
De regulerende rol van de overheid met betrekking tot kinderarbeid
wordt genuanceerd beschreven. Evenwichtig zijn de analyse van voor- en
nadelen van sociale voorwaarden in
de Internationale handel en de be-
zen op het gevaar van toenemende
standigheden, overheden die voor de
juiste omgeving zorgdragen en ratio-
Beleidskeuzen in een tijd van
grote verandering
ned kiezende werknemers kunnen
Er wordt op gewezen dat werknemers minder mobiel zijn, en dus
groei goed is voor arbeid, wordt voor-
meer dan kapitaal te lijden hebben
van het ineenstorten van een econo-
quenties van groei voor het milieu.
Waar milieudegradatie veroorzaakt
wordt door armoede, zal economische groei een gunstige invloed hebben. Waar groei via bevordering van
vuile industrieen bereikt wordt, geldt
Leen Boer
Ad Koekkoek
samen het tij keren.
Bij de stelling dat economische
mic. Aanpassen is dan onontkoombaar. De beleidskeuzen betreffen de
aanvang van het aanpassingsproces,
de snelheid daarvan en de volgorde
van de diverse onderdelen.
bijgegaan aan de mogelijke conse-
het omgekeerde. De voorkeuren van
Beide auteurs zijn werkzaam bij het Directoraat Generaal Internationale Samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken. Dit artikel is op persoonlijke titel
geschreven.