Banen op maat

Banen op maat
R. Luttikhuizen en SJ. Keuning*

D

ekern van dit voorstel is het creëren van deeltijdbanen voor mensen die thans
een RWW- of bijstandsuitkering ontvangen. Deze mensen verdienen daarmee een
normaal netto cao-uurloon. Het totale netto loon dat zij verdienen is gelijk aan de
eerder ontvangen netto uitkering. De banen kunnen worden gevonden in de
maatschappelijke dienstverlening en in de milieuzorg.

De huidige massawerkloosheid zal niet vanzelf verdwijnen. In de marktsector is in toenemende mate
sprake van baanloze groei. Een voortdurende toename van de arbeidsproduktiviteit is zelfs een voorwaarde om bij te blijven in de mondiale concurrentieslag. Creatie van voldoende banen in deze sector is
alleen mogelijk bij een drastische verlaging van het
minimumloon en de daaraan gekoppelde minimumuitkering. Dit leidt evenwel tot een sterke tweedeling
in de maatschappij, zoals in de Verenigde Staten: lager geschoolde mensen kunnen alleen aan de armoede ontsnappen als meerdere leden van een gezin een
volledige baan hebben. Daarvoor zijn hoe dan ook
onvoldoende banen beschikbaar.
Ook bestaat er geen mogelijkheid tot (veel) hogere overheidsuitgaven ter leniging van het werkloosheidsvraagstuk, gezien de noodzaak tot beheersing
van het financieringstekort en terugdringing van de
collectieve-lastendruk. Zoals bekend, is het aandeel
van de collectieve uitgaven in onze economie één
van de hoogste ter wereld. Dat komt niet doordat in
Nederland het aantal ambtenaren of hun betaling buitensporig is, maar is het gevolg van de uitzonderlijk
hoge inactiviteit in ons land. De hoge sociale lasten
in ons land betekenen dat arbeid duur is. De minder
produktieven vallen buiten boord. Dit grote produktiviteitsverschil tussen de werkende en de niet-werkende beroepsbevolking betekent eveneens dat een ongedifferentieerde arbeidstijdverkorting afvalt als
oplossing voor het werkloosheidsprobleem.
Dit zou
grote economische kosten met zich mee brengen.
Een zeer hoge produktiviteit is niet voor iedereen
weggelegd, terwijl er anderzijds belangrijke maatschappelijke taken braak liggen die andere talenten
vergen. Ons voorstel behelst dat deze taken worden
vervuld door van uitkeringsgerechtigden
een tegenprestatie in deeltijd te verlangen.

Opties voor langdurig inactieven en
jongeren zonder werkervaring
Mensen die afhankelijk zijn van een RWW- of bijstandsuitkering krijgen in ons voorstel de volgende
opties aangeboden:

ESB 4-5-1994

• een deeltijdbaan in de verzorging, beveiliging, onderwijs (bij voorbeeld Nederlands voor buitenlanders), opvang van vluchtelingen, kinderopvang,
openbaar vervoer, onderhoud van de publieke
ruimte, natuurbeheer, recycling, het management
en de administratie van deze banen, en dergelijke,
tegen een normaal netto cao-uurloon en voor zoveel uren dat het inkomen gelijk is aan de thans
verkregen uitkering; of
• scholing voor een beroep waarvoor veel onvervulde vacatures bestaan, inclusief een serieuze voortgangscontrole; of
• (deeltijd)werk ter vervulling van een vacature in
de marktsector (bij voorbeeld seizoenarbeid); of
• een (deeltijd)werkervaringsplaats
in de marktsector, op basis van de reeds geldende regeling voor
loonkostensubsidie; of
• het starten van een eigen zaak op basis van een
door commerciële financiers goedgekeurd ‘businessplan’.
Voor hen die aan geen van de bovenstaande opties
willen deelnemen dient een helder sanctiesysteem te
worden ingesteld. Dit zou onder meer moeten inhouden dat een individuele uitkering verstrekt wordt die
(substantieel) beneden het huidige minimum bijstandsniveau voor een alleenstaande ligt. Dit biedt de
mogelijkheid voor een koppeling met het idee voor
een basisinkomen. Overigens spreekt voor zich dat
er niets verandert voor bejaarden en voor diegenen
die om medische redenen absoluut niet tot enige arbeid in staat zijn. Het functioneren van sociale werkplaatsen illustreert dat de laatstgenoemde groep niet
erg omvangrijk behoeft te zijn. Ten slotte merken we
op dat ons voorstel niet geldt voor hen die een WWuitkering ontvangen. Immers, deze kan worden beschouwd als een soort schade-uitkering, waarvoor
eerder een verzekeringspremie is betaald.

• De auteurs werken bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Deze bijdrage is buiten verantwoordelijkheid
van het CBS tot stand gekomen. De standpunten geven de
privé-mening van de auteurs weer en dienen op generlei
wijze te worden geassocieerd met hun werkgever.

F

Een voorbeeld kan misschien de eerste optie van
dit plan verduidelijken. Stel dat iemand een uitkering
vanf 1.200 netto per maand heeft en een baan krijgt
aangeboden waarvoor een netto uurloon vanf 12
normaal is, dan werkt hij of zij dus 100 uur per
maand, ofte wel drie dagen per week. De rest van de
tijd kan naar eigen keuze ingevuld worden, dat wil
zeggen met een zorgtaak, met een andere deeltijdbaan, met het starten van een onderneming, met zelfstudie of met inactiviteit.

Positieve gevolgen
Ons inziens heeft dit voorstel de volgende voordelen.
• Er ontstaat geen tweedeling op de arbeidsmarkt.
Dit is een groot verschil met de werkverschaffing
in de jaren dertig en met meer recente voorstellen
in deze richting. In ons voorstel ontvangen uitkeringsgerechtigden hetzelfde uurloon als hun collega’s die thans al werken. Wat juist gaat verdwijnen
is de huidige tweedeling die met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt bestaat: mensen die
werken hebben nauwelijks meer inkomen dan inactieven en moeten daar wel beduidend meer
moeite voor doen. Het verdwijnen van deze tweedeling zal de werking van de arbeidsmarkt bevorderen en bij voorbeeld taakafsplitSing en het
scheppen van nieuwe banen tegen een minimumloon vergemakkelijken.
• De maatschappelijke integratie en de eigenwaarde
van de betrokkenen kunnen toenemen omdat ze
werken voor hun inkomen en wel op basis van
een regulier uurloon. Bovendien verloopt hun herintreding geleidelijk, namelijk via een deeltijdbaan.
Hiermee wordt tevens het gevaar bezworen van
het ontstaan van achterstandswijken waar inactiviteit de norm is. Daarnaast nemen vandalisme, criminaliteit en zwart werken waarschijnlijk af, al was
het alleen maar omdat er minder tijd voor zal zijn.
• De zogenaamde armoedeval verdwijnt vrijwel geheel. Immers, momenteel ontsnappen weinigen
aan de bijstand als ze er eenmaal inzitten, omdat
ze er in inkomen niet of nauwelijks op vooruitgaan als ze gaan werken. In ons voorstel moet er
sowieso een tegenprestatie worden verricht (op
deeltijdbasis), maar kan de rest van de tijd vrijelijk
worden ingevuld; dat wil zeggen, ook met een
kleine extra deeltijdbaan (bij voorbeeld via een uitzendbureau), en van de netto verdiensten daarvan
behoeft niets te worden afgedragen. Indien de extra baan zoveel tijd in beslag gaat nemen dat de
‘verplichte’ baan in het gedrang komt, kan deze
laatste zonder problemen worden opgezegd, omdat men dan ook geen uitkering meer nodig heeft.
Men verruilt dan als het ware de ene baan voor de
andere. Dit is wezenlijk verschillend van de huidige situatie waarbij de inactieve bij de acceptatie
van een baan voor de keuze staat tussen voortgezette inactiviteit en veel meer inspanning voor weinig of geen extra geld.
Ter illustratie dient het volgende voorbeeld: veronderstel een echtpaar met een uitkering van

f

1.800, waarvan de een netto f 11 per uur zou
kunnen verdienen en de ander f 13. Als beide partners 75 uur per maand (dat is bijna 2,5 dag per
week) werken, dan zouden ze hun uitkering terugverdienen (75 x 11 + 75 x 13 = 1.800). Variëren op
deze taakverdeling is mogelijk, zolang ze gezamenlijk hun uitkering maar terugverdienen. Alles wat
ze meer werken, mogen ze geheel houden. Ze
moeten dus sowieso een bepaald aantal dagen per
week werken, maar willen en kunnen ze meer
werken dan treedt de armoedeval geheel niet in
werking. Deze benadering schept bovendien de
mogelijkheid voor gezinnen om te komen tot een
voor hen optimale verdeling van (impliciet) betaalde en onbetaalde arbeid.

• Het zal voor samenwonenden
minder lonend zijn
om te fingeren dat ze alleen wonen. Want voor
een uitkering voor samenwonenden,
die lager ligt
dan twee maal het niveau voor een alleenstaande,
behoeft immers ook een tegenprestatie van een geringer aantal uren geleverd te worden.
• Dit voorstel behelst géén vergroting van het beslag
van de collectieve middelen op het Nationaal Inkomen. Enerzijds zullen er wel extra uitgaven gedaan
moeten worden voor de uitrusting van stadswachten, onderwijzers en dergelijke. Overigens zullen
deze bestedingen deels ten goede komen aan de
binnenlandse bedrijvigheid. Aangezien ons voorstel in de plaats komt van het thans bestaande systeem van uitkeringen en arbeidsvoorziening, behoeven er structureel geen extra beheerskosten
begroot te worden. Ten slotte zijn wij uitgegaan
van een verzekeringsdekking
voor deze groep die
gelijk is aan die in hun uitkeringssituatie. Wegnemen van dit onderscheid met reguliere werknemers, bij voorbeeld qua pensioenrechten, leidt
uiteraard tot hogere kosten.
Anderzijds nemen de overheidsuitgaven af doordat meer mensen een deeltijdbaan of seizoenarbeid in de marktsector zullen aanvaarden, in plaats
van een tegenprestatie te leveren voor het ontvangen van een uitkering. Ook zal de belastingopbrengst iets stijgen omdat meer uitkeringsgerechtigden naast hun ‘verplichte’ baan nog een
deeltijdbaan zullen nemen, nu ze de netto verdiensten daarvan geheel mogen behouden. Voorts
wordt er bezuinigd omdat diegenen die onverhoopt niet bereid zijn tot een tegenprestatie een lagere uitkering ontvangen. Ten slotte nemen de
maatschappelijke produktie en daarmee het Nationaal Inkomen toe. Dus wordt het beslag van de
collectieve uitgaven naar verhouding geringer. Tevens dalen de andere indicatoren met het bbp of
nni in de noemer, zoals het financieringstekort, de
staatsschuldquote en de collectieve-lastendruk. Al
met al is er geen sprake van uitbreiding van de collectieve sector, maar van een herschikking van collectieve middelen in een meer produktieve richting.
• Dit voorstel kan worden ingevoerd onafhankelijk
van eventuele andere maatregelen die de werking

van de arbeidsmarkt bevorderen. Indien bij voorbeeld wordt besloten om over te gaan tot een selectieve verlaging van de wig voor de lager betaalde banen, dan staat ons plan een doorstroming
naar de marktsector niet in de weg. En als gekozen zou worden voor een verlaging of verhoging
van het minimumloon en -uitkering ten opzichte
van het gemiddelde loon, dan daalt of stijgt het
aantal uren dat men voor deze uitkering dient te
werken. Het aantal gewerkte uren fungeert in alle
gevallen als het mechanisme dat de netto ontvangen uitkering en een gangbaar uurloon in evenwicht brengt. Ons voorstel heeft dus voldoende
flexibiliteit om zich aan te passen aan een veranderend macro-economisch beleid. Tevens botst ons
voorstel uiteraard niet met structuurversterkende
maatregelen, zoals toename van de overheidsinvesteringen of afschaffing van concurrentie beperkende regelingen. Overigens is het niet reëel om te
veronderstellen dat de werkgelegenheid binnen afzienbare tijd zo sterk zal stijgen dat er krapte op
de arbeidsmarkt ontstaat. Daar komt bij dat, als de
economie aantrekt, bedrijven de meest produktieven uit het beschikbare arbeidsaanbod zullen selecteren. Die vormen niet in de eerste plaats de
doelgroep van ons voorstel.

Om hoeveel mensen gaat het?

Tabel 1. Aantal bijstandsuitkeringen (x 1.(00) naar leeftijdscategorie van de aanvrager en naar uitkeringsduur, vierde kwartaal 1993
< 1 jaar

1-2 jaar

> 2 jaar

Totaal

a) 18-40
b) 41-55
c) 5&64

111
23
4

58
17
3

138
91
38

307
130
45

Totaal

138

78

267

voorstel zich op minimaal 138.000 (18-40 jaar en
reeds twee jaar of langer een uitkering) en maximaal
437.000 uitkeringen (allen behalve degenen van 56
tot 65 jaar).

Implementatie van dit voorstel
Zoals aan alle voorstellen, zitten ook aan dit idee wel
haken en ogen. De belangrijkste zijn:
• een gedeelte van de langdurig inactieven is wellicht in eerste instantie moeilijk te motiveren;
• ons land kent geen traditie van een activerend arbeidsmarktbeleid, met bijbehorende sancties;
• er dient voorkomen te worden dat verdringing optreedt met reguliere banen in de collectieve sector.

De meest recente detailgegevens over het aantal bijstandsuitkeringen hebben betrekking op het vierde
kwartaal van 19931 (zie tabel 1).
Van de 483.000 uitkeringen zijn bijna 315.000
RWW-uitkeringen en 168.500 bijstandsuitkeringen
(ABW-sec). Deze laatste groep uitkeringen, waarvoor
geen sollicitatieplicht geldt, werd verstrekt aan bijna
12 duizend echtparen, ruim 95 duizend eenoudergezinnen en bijna 60 duizend alleenstaanden; in totaal
aan circa 178.300 personen.
In ons voorstel wordt van vrijwel iedereen die
een bijstandsuitkering ontvangt een bijdrage aan het
eigen levensonderhoud
verlangd. Dit in afwijking
van de huidige situatie waar reeds velen (zie ABWsec) van een sollicitatieplicht zijn vrijgesteld. Ten behoeve van de implementatie kan het wel wenselijk
zijn om de doelgroep eerst enigszins in te perken.
Dit kan bij voorbeeld als volgt:
• bijstandsontvangers tot 41 jaar komen het eerst in
aanmerking. Dit betreft ook eenoudergezinnen
en
kunstenaars, aangezien het immers gaat om een
deeltijdbaan. Indien de leef tijdgrens verlegd wordt
naar 55 jaar, neemt de groep aanzienlijk toe (zie
de tabel);
• de duur van de bijstandsuitkering kan ook een rol
spelen. 55% Van de uitkeringen wordt reeds twee
jaar of langer verstrekt;
• er zijn diverse omstandigheden die aanleiding kunnen zijn om personen van deelname vrij te stellen.
Onder meer: er wordt alleen aanvullende bijstand
ontvangen en dit bedrag is te gering om als basis
voor een tegenprestatie te dienen.

Deze problemen behoeven niet onoverkomelijk te
zijn, mits de verantwoordelijkheid
voor de invulling
van dit voorstel op een zo laag mogelijk bestuurlijk
niveau gelegd wordt. Daar kan iedere langdurig inactieve een contract op maat voorgelegd worden. De
centrale overheid kan zich beperken tot het juridische en institutionele kader voor het sanctiebeleid en
kan prioritaire taakvelden aanwijzen waar arbeidsplaatsen gecreëerd zouden moeten worden (bij voorbeeld toezichthoudend personeel op trein- en busstations en op Schiphol en in buurten en wijken met
veel criminaliteit). Het feitelijk dienstverband wordt
aangegaan met een speciale stichting, waarbij een integratie kan worden nagestreefd met de stichting die
thans de banenpoolregeling
en de Jeugdwerkgarantiewet QWG) uitvoert. Deze stichting moet ook zorgen voor de werving van arbeidsplaatsen en er voor
waken dat geen verdringing optreedt met reguliere
banen. In het kader van de banenpoolregeling
en de
JWG is hier al ervaring mee opgedaan.
De financiering van deze projecten zal kunnen geschieden door de uitkeringen vanuit de bijstandsfondsen over te hevelen naar de gemeenten. Omdat er in
deeltijd gewerkt wordt, zullen er slechts geringe additionele middelen nodig zijn. Dit is een verschil met
de banenpoolregeling.
Deze extra bijdragen kunnen
wellicht deels betrokken worden uit RBA-middelen
en uit het Europees Sociaal Fonds. Per gemeente en
taakveld kan gekeken worden of ook nog van burgers en bedrijven/instellingen
een bijdrage verlangd
kan worden.
De gemeente Deventer heeft op basis van dit
plan reeds een actieprogramma opgesteld dat is getiteld ‘Sociaal-Economisch Offensief 1994-1995’. Dit

Afhankelijk van de leeftijdsafbakening en van een
eventuele beperking naar uitkeringsduur richt ons

1. CBS, Statistiek van de Algemene Bijstand, 1991 en 1993.

ESB 4-5-1994

483

programma gaat uit van het streven om enkele honderden langdurig werklozen deeltijdbanen aan te bieden in de culturele en zorgsector, het onderwijs, de
groenvoorziening, het onderhoud van openbare ruimten, het openbaar vervoer, de hulpverlening, sportverenigingen en het management van vrijwilligersorganisaties. De Minister van Binnenlandse Zaken, in
overleg met de staatssecretaris voor Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, heeft inmiddels ingestemd met dit
experiment, inclusief de deeltijdbenadering.
Een
soortgelijk programma is inmiddels in Denemarken
van kracht geworden voor werklozen tussen 18 en
25 jaar. Tevens vertoont ons voorstel veel overeenkomst met de ideeën die voor Amsterdam zijn uitgewerkt door de breed samengestelde commissie
Schaefer2.
Concluderend kan worden gesteld:
• Een uitkeringsgerechtigde
kan beter in deeltijd
maatschappelijk nuttig werk verrichten tegen een
normaal uurloon dan volledig aan de kant staan.
Voor de samenleving behoeft dit niet veel meer te
kosten dan de huidige uitkeringen;
• de totale produktie neemt toe zonder dat het milieu hiervan schade ondervindt; de veiligheid, de

integratie van allochtonen, de zorg voor langdurig
zieken, gehandicapten, bejaarden enzovoort wordt
verbeterd;
• de additionele kosten zijn gering en worden overtroffen door de additionele opbrengsten indien
daarin de indirecte voordelen worden verdisconteerd.
Ten slotte, het blijkt dat de werkloosheid kan worden bestreden zonder de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat aan te tasten. Integendeel, de collectieve lasten behoeven niet langer grotendeels gebruikt
te worden voor het verstrekken van uitkeringen,
maar worden besteed aan maatschappelijk nuttige activiteiten. Dit vergt alleen wel een samenhangend
werkloosheidsbeleid,
op basis van de inzet van onorthodoxe instrumenten, zoals hierboven beschreven.

Ronald Luttikhuizen
Steven Keuning

2. Commissie Schaefer, Het werk ligt op straat, Amsterdams
Stadsblad, februari 1994.