….
Groeizaam
beroepsonderwiis
M. Frequin en F.J. de Vijlder*
ieuwe inzichten over de betekenis van onderwijs voor de economische
ontwikkeling leiden tot andere eisen aan het (beroeps-Jonderwijs. Er moet meer
bewegingsruimte komen voor aanbieders en gebruikers. Ook bedrijven moeten zich
aanpassen, door in de sfeer van de arbeidsvoorwaarden meer aandacht te besteden
aan scholing. Van de overheid wordt verwacht dat ze minder regelt en meer als
stimulerende partner opereert.
N
De afgelopen jaren is er veel literatuur verschenen
waarin de betekenis van kennis voor het economische groei potentieel voor landen wordt benadruktl.
Om te kunnen bijdragen aan de groei van de economie en het oplossen van het werkgelegenheidsvraagstuk, moet het onderwijs ‘beter aansluiten bij de behoeften van het bedrijfsleven’, ‘flexibeler worden’,
‘meer competitief worden’, enz. Zelden wordt daarbij
concreet aangegeven welke inhoudelijke en bestuurlijke veranderingen in het onderwijs de komende jaren noodzakelijk zijn. Met dit artikel wordt gepoogd
om de discussie hierover verder te brengen, door
een aantal gedachten over ‘groeizaam onderwijs’ op
tafel te leggen.
Economische betekenis van kennis
Uit de genoemde literatuur valt af te leiden dat kennis als produktiefactor een steeds belangrijker plaats
inneemt. Drucker beweert zelfs dat ‘kennis’ de traditionele produktiefactoren arbeid en kapitaal in belang veruit zal gaan overtreffen2. Het punt waarop
kennis alleen gebruikt werd ter verhoging van de produktiviteit van de factor arbeid (kennis toegepast in
arbeid) is volgens hem al ver gepasseerd: kennis
wordt steeds vaker op andere kennis toegepast, met
arbeid en kapitaal als randvoorwaarden. Veel landen,
die volgens het model van de ‘klassieke westerse verzorgingsstaat’ zijn georganiseerd, hebben de neiging
om onder druk van globalisering van handel en produktie sterk in te zetten op verlaging van de loonkosten. Het is zeker belangrijk, maar door een eenzijdige
nadruk hierop kan een land uiteindelijk slechter af
zijn als het verzuimt om gelijktijdig voldoende geld
in te zetten op het bevorderen van onderwijs, training en kennisverwerving met het oog op innovatie,
produktiviteitsgroei en kwaliteit in de kenniseconomie. Hiervoor is een wat aridere politieke en maatschappelijke attitude noodzakelijk dan voor concurrentie op kosten; het vereist niet alleen ‘markt,
flexibiliteit & onderlinge concurrentie’, maar vooral
ook aandacht voor elementen van ‘sociaal kapitaa1’3;
de bereidheid van burgers, bedrijven, overheden en
maatschappelijke organisaties (zoals onderwijs- en
onderzoeksinstellingen)
om produktieve horizontale
en verticale netwerken aan te gaan, waarin betrokkenen in het economisch proces samen werken aan
structurele versterking en innovaties op langere termijn.
Wanneer we kijken naar de uitgaven voor onderwijs en onderzoek als percentage van het nationaal
inkomen dan zien we dat beide in de afgelopen 1015 jaar gedaald zijn. Dat blijkt ook uit het onlangs verschenen Centraal Economisch Plan4. Daling van de
collectieve uitgaven aan zaken als R&D en onderwijs
zou niet erg zijn, als gelijktijdig de uitgaven aan (beroeps)onderwijs en onderzoek door bedrijven, burgers en anderen zouden stijgen. Dat kan zelfs uitdrukking geven aan internalisering van het belang van
onderwijs, en dan ligt minder financiering via de
overheid voor de hand. Van het wetenschappelijk onderzoek is echter bekend dat niet alleen de collectieve, maar ook de private financieringsstromen als percentage van het nationaal inkomen zijn gedaald5.
• De auteurs zijn respectievelijk directeur Bestuur en Beleid
en senior adviseur, Eenheid Strategisch Beleid van die directie, ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.
Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. Zie ook het ESB-themanummer
Onderwijs en onderzoek
als maatschappelijke
investering, 14 september 1993.
2. P. Drucker, Post-capitalist society, Oxford, 1993.
3. R. Putnam, Making democracy work. Civic traditions in
modern Italy, Princeton, 1993.
4. CPB, Centraal Economisch Plan 1995-1999, Den Haag,
1994.
5. Zie L.L.G. Soete en B. Verspagen, Europa en de uitdagingen voor technologie en innovatie. In: J.J.M. Kremers (red.),
Inspelen op Europa. Uitdagingen voor het financieel-economisch beleid van Nederland, Schoonhoven, 1993.
,
I
Voor de onderwijsuitgaven heeft compensatie van de
daling van de collectieve investeringen gedeeltelijk
plaatsgevonden, maar het is de vraag of dit in voldoende mate is gebeurd6. Uit meerdere studies blijkt
dat er sprake is van een onderinvestering in onderwijs en scholing en dat die zich met name voordoet
bij de laagstopgeleide werknemers7. Dat het wel
‘loont’ blijkt onder meer uit de analyse van Theeuwes. Hij geeft aan dat private en maatschappelijke
rendementen op scholing veel hoger zijn dan die op
initieel onderwijs en pleit voor een dienovereenkomstige verschuiving in de inzet van middelen8.
Vooraanstaande auteurs wijzen op de noodzaak
om het leren in de samenleving op een heel andere
manier te organiseren dan we traditioneel gewend
zijn9. Het is ook de toonzetting in het Witboek van
de Europese UnielO. Zelf actief leerprocessen organiseren, gericht op aanwending van kennis in produktie wordt voor veel meer werknemers van belang
dan nu vaak voorondersteld wordt, niet alleen voor
de hoogst geschoolden. Dat stelt ook andere eisen
aan het initieel onderwijs.
Groeizaam onderwijs
Het is niet gezegd dat er gewoon meer geld in het beroeps- en wetenschappelijk onderwijs ‘gepompt’
moet worden. De bereidheid moet bestaan om (1) de
wijze waarop we leerprocessen thans georganiseerd
hebben en (2) de allocatiemechanismen
voor produktie en consumptie van onderwijs, aan te passen. Het
vereist dat partijen aan zowel de aanbod- als de
vraagkant worden geprikkeld tot keuzen die met de
economische doelstellingen in overeenstemming zijn.
Dat kan alleen maar als ook de lusten en de lasten
van die keuzen zoveel mogelijk bij de belanghebbende partijen terecht komen.
De consequentie van deze benadering is dat onderwijs meer het onderwerp wordt van marktwerking. De gebruiker wordt meer een ‘echte’ consument, die mogelijkheden heeft om te kiezen, daar
ook zoveel mogelijk een prijs voor betaalt die zich
verhoudt tot het nut dat hij ervan heeft en zich een
oordeel kan vormen over de kwaliteit. De aanbieder
wordt geconfronteerd met marktgedrag van consumenten, met competitie met andere (gesubsidieerde
en particuliere) aanbieders, met budgettaire randvoorwaarden. Ze zullen functioneren in netwerken en op
markten en dat vereist voldoende beweeglijkheid.
Ook de rollen van overheid en bedrijven veranderen
als gevolg van meer marktwerking.
In de traditioneel hiërarchische relatie tussen
overheid en bekostigde instellingen zal een proces
van ontvlechting en nieuwe vervlechting van verantwoordelijkheden plaats moeten vinden. Zeker in
deze overgangsfase zullen partijen gemakkelijk de
neiging hebben om te vervallen in oude rollen en gedragspatronen. De beide partijen zouden derhalve
een code moeten afspreken voor hun omgang met elkaar in de verschillende fasen van het verdere verzelfstandigingsproces van instellingen: een vorm van zelfbinding.
Hieronder wordt nader ingegaan op de mogelijkheid van stimulering van een meer marktconforme
ESB 6-4-1994
houding bij onderwijsvragers en – aanbieders, gericht
op de totstandkoming van ‘groeizaam onderwijs’.
Aanpassingen
aan de vraagkant
Als de onderwijsdeelnemer meer beschouwd gaat
worden als een ‘consument’ heeft dat nogal wat gevolgen voor de regelgeving en de financieringsmechanismen.
Betere werking van het prijsmechanisme: op dit
moment zijn onderwijsdeelnemers
gedwongen om
vaste tarieven voor de diploma- gerichte leertrajecten
te betalen. Het enige alternatief dat bestaat is het volledig particulier (soms erkend) onderwijs, maar op
dat onderwijs is weer niet altijd het kwaliteitsbewakingsmechanisme en de overheidssanctionering
van
diploma’s van toepassing die gelden voor het bekostigd onderwijs. Het gevolg van deze situatie is dat er
geen ‘continue’ markt bestaat met verschillende prijskwaliteit- verhoudingen waaruit deelnemers afhankelijk van competenties en ambities kunnen kiezen. Als
het echt wat gaat uitmaken of men voor het ene of
het andere aanbod kiest en er voor elke deelnemer
meerdere alternatieven bestaan, wordt deze ook veel
meer geprikkeld tot een bewuste keuze.
Voortvloeiend uit het voorafgaande lijkt er behoefte
te bestaan aan verbetering van de doorzichtigheid
van de markt door de introductie van vormen van
kwaliteitsbewaking en -informatie die zich niet alleen
beperken tot het door O&W bekostigd onderwijsaanbod. Dat betekent dat deze kwaliteitsbewaking ook
een vorm zal moeten krijgen die zich leent voor toepassing op een bredere variatie aan opleidingsmogelijkheden dan die thans in het bekostigd onderwijs
worden aangeboden. Bij voorkeur houdt de kwaliteitsbewaking niet op bij de nationale grenzen, maar
ontstaat een Europese ‘Michelin-gids’ voor onderwijs;
met name voor hogere onderwijsvormen met een
hoge mobiliteit van studenten is dat van belang.
Het is ook van belang dat burgers worden geprikkeld
om op verschillende tijdstippen in hun leven te investeren in hun onderwijs. Het is dan onvoldoende alleen te kijken naal’J1et onderwijs; ook de sociale ze-
6. Uit diverse onderzoeken blijkt dat de investeringen van
bedrijven in scholing in de tweede helft van de jaren tachtig
en het begin van de jaren negentig gegroeid zijn. Zie bij
voorbeeld H.M. Bronneman- Helmers, Volwasseneneducatie tussen markt en overheid, SCP, Rijswijk, 1992. Ook uit
de CPB-analyse blijkt deze stijging van de uitgaven van bedrijven.
7. Zie bij voorbeeld: J. de Koning en A. Gelderblom, Be-
driffiopleidingen: omvang, aard verdeling en effecten,
Beleidsstudies BYE nr. 1, Bunnik, 1991.
8. J. Theeuwes, Het rendement van scholing en training,
E5B, 1993, blz. 845-849 + 859.
9. R. Reich, 1be work ofNations, New York, 1992 gaat onder meer in op het toenemend belang van ‘symbolic analysts’ en het type ‘leren’ dat daarvoor vereist is. Zie ook
Drucker o.e. en vele andere bronnen.
10. Europese Gemeenschap,
Groei, concurrentievermogen,
werkgelegenheid. Naar de 21ste eeuw: wegen en uitdagingen, Brussel, 1993.
r
kerheid en de arbeidsvoorwaarden
moeten erbij betrokken worden. Immers, voorzieningen in de sociale zekerheid kunnen de middelen en de stimulansen
aan burgers ontnemen om actief te investeren in
scholing (zelfs als deze wordt gesubsidieerd): er zal
dus gezocht moeten worden naar manieren om sociaal zekerheidsgeld te besteden aan het scheppen van
werk in combinatie met scholing. Dat biedt ook een
betere legitimering om aan werklozen eisen te stellen
in termen van scholing.
Ook voor werkenden zijn de prikkels om (aanvullend) te investeren in scholing en opleiding vaak diffuus. Zo wees Ritzen er al een aantal jaren geleden
op dat werknemers die zich bijscholen nauwelijks expliciete voordelen voelen (soms zelfs het tegendeel)
ten opzichte van iemand die dat niet doetIl. In de
meeste arbeidscontracten stijgen lonen impliciet of
expliciet, terwijl produktiviteit als gevolg van veroudering van kennis en vaardigheden daalt. Hoewel dat
in termen van arbeidssatisfactie en ‘contractzekerheid’ ook bepaalde produktiviteitsvoordelen
heeft,
moet op zijn minst de vraag worden gesteld of dit in
verhouding tot het bevorderen van kennisvernieuwing op latere leeftijd nog wel de juiste prikkels
geeft. Daarnaast zullen bedrijven ook aandacht moeten hebben voor de motivatie van werknemers, de organisatie en het ‘scholingsklimaat’ , aangezien ook
daarin belemmeringen liggen onder met name lager
opgeleide werknemers12.
Voor zover ter bevordering van onderwijs- en scholingsdeelname prijssubsidies worden verstrekt door de
overheid, zouden deze zoveel mogelijk via de vraagkant moeten worden verstrekt. Dat heeft als voordeel
dat de subsidie expliciet de onderwijsdeelnemer
volgt, zodat deze beter zijn preferenties tot uitdrukking kan brengen en subsidiëring niet gepaard gaat
met gedwongen winkelnering op een bepaald segment van de markt. Een dergelijke vorm van subsidiëring nodigt consumenten ook veel meer uit om hun
preferenties kenbaar te maken.
Elke burger zou na de leerplicht tot een maximum bedrag het recht kunnen krijgen om op die basis gebruik te maken van onderwijs. Dat zou ook een
betere verdeling van de uitgaven aan onderwijs over
deelnemers genereren en een einde maken aan een
vorm van herverdeling waarvan vooral de hoogste sociaal-economische groepen profijt hebben.
Uiteraard moet de overheid wel eisen stellen:
geen subsidies ter besteding aan onderwijs dat kwalitatief onvoldoende waard is. De eerder genoemde
vormen van kwaliteitsbewaking kunnen daarvoor
soelaas bieden. Ook hiervoor geldt dat het zeker
voor het hoger onderwijs bij voorkeur een systeem is
dat op Europees niveau kan functioneren: ‘money follows student throughout Europe’. Daar zijn we nog
ver van verwijderd. Veel landen beschouwen hun onderwijsinstellingen op dit moment als een strategisch
onderdeel van hun kennisinfrastructuur en daarmee
een krachtig instrument in de intra-Europese beleidsconcurrentie. Ze zullen om die reden vermoedelijk
voorlopig sterk blijven hechten aan een directe binding van onderwijsinstellingen aan de overheid. Het
is dan voor de landen die de ‘money-follows-student-
benadering’ wel zouden willen volgen riskant om dat
toch te doen.
Aanpassingen aan de aanbodkant
De hierna te behandelen aanpassingen aan de aanbodkant vormen voor een deel het complement van
de zojuist behandelde aanpassingen ter versterking
van de vraagkant. In veel opzichten gaan versterking
van de vraag- en de aanbodkant en een andere rol
van de overheid gelijk op.
Terwijl instellingen in het verleden voor vrijwel
de volle 100% door de overheid werden gefinancierd, neemt de bijdrage van de overheid in de jaren
tachtig af. Dat komt voor een groot deel tot uitdrukking in hogere les- en collegegelden en grotere inkomsten uit contractactiviteiten. Terwijl de overheid
in het verleden in feite het exploitatietekort (kosten
van het onderwijs minus inkomsten uit deelnemersbijdragen) exogeen financierde, lijkt steeds meer het
omgekeerde het geval te worden: de overheid bepaalt het budget dat ze beschikbaar heeft voor de betreffende onderwijssoort en de bijdragen van deelnemers worden daarop aangepast. Waarom wordt het
vaststellen van de hoogte van de eigen bijdragen dan
geen bevoegdheid van instellingen zelf, zodat ze de
tarieven die ze in rekening brengen kunnen afstemmen op hun bedrijfseconomische behoefte en op
prijs/kwaliteit overwegingen? Dat sluit ook aan bij de
eerste punten bij de aanpassingen aan de vraagkant:
betere werking van het prijsmechanisme en doorzichtige informatie over de kwaliteit. Instellingen kunnen
en zullen daar veel meer aan doen als ze daar ook
belang bij hebben.
Veel regelgeving die specifiek van toepassing is op
het gedrag van onderwijsinstellingen kan worden ‘genormaliseerd’. Twee voorbeelden.
Het verkeer tussen instellingen en deelnemers
wordt geregeld in de wetgeving die specifiek op
deze instellingen van toepassing is. De ‘bedrijfstak
onderwijs’ zou ook ondergebracht kunnen worden
bij de bepalingen in het burgerlijk wetboek die het
economisch verkeer tussen producenten en consumenten regelen.
Hetzelfde geldt voor de bepalingen die betrekking hebben op medezeggenschap
en bestuursstructuur; hier zou ook de Wet op de ondernemingsraden
kunnen worden toegepast. Echt noodzakelijke specifieke regels voor het onderwijs kunnen desnoods in
enkele aparte artikelen worden toegevoegd. Hiermee
worden niet alleen de rechtsbetrekkingen
in het onderwijs ‘genormaliseerd’; gelijktijdig is het een serieuze, omvangrijke deregulering.
Er worden tegenwoordig andere voorwaarden gesteld aan instellingen: ze moeten kunnen opereren in
netwerken en maatwerk kunnen leveren; er ontstaat
11. ].M.M. Ritzen, Economische aspecten van de volwasseneneducatie. ESB, 1989, blz. 43-47.
12.]. Onstenk, Scholing van lager opgeleide werknemers,
Beleidsstudies BYE nr. 3, Bunnik, 1992.
meer ruimte voor variëteit; voor onderlinge competitie. Ook de kostenstrnctuur zal de komende jaren
sterk gaan veranderen onder invloed van technologische ontwikkelingen. Er zal daarom voldoende ruimte moeten bestaan om de aanbodstructuur zich te laten aanpassen aan deze nieuwe ontwikkelingen.
De huidige regelgeving biedt waarschijnlijk nog onvoldoende ruimte om wijzigingen in de traditionele
produktietechnologie
op gang te brengen. Bij voorbeeld: vestigingen van mbo-, hbo- en wo- instellingen zijn op dit moment vrijwel altijd aan één vestigingsplaats gebonden en daarmee ook aan een
bepaalde schaal van produktie. In uitzonderingsgevallen is het soms mogelijk om over te gaan tot dependance-vorming. Zolang er sprake was van een overheid die vanuit één punt probeert het aanbod van
onderwijs te plannen, te reguleren en te financieren
een begrijpelijke restrictie, maar past het nog wel in
ZOOD?
Ten slotte is de vraag aan de orde hoe nu verder
nog bevorderd kan worden dat er wat minder nadruk komt op het volgen van ellenlange leerwegen in
het initieel onderwijs voordat personen voor de eerste keer echt geconfronteerd worden met de wereld
der arbeid. Het initieel onderwijs zou eigenlijk gericht moeten zijn op het aanleren van een houding
van zelf actief leren tijdens de gehele verdere onderwijsloopbaan en minder gericht op het aanleren van
allerlei kennis en vaardigheden, die niet meer relevant blijkt te zijn op het moment dat iemand eindelijk echt eens aan het werk gaat.
Om te beginnen zou de suggestie van In ‘t Veld
overgenomen kunnen worden om het initieel hoger
onderwijs korter te maken (in plaats van nog langere
techniekopleidingen
waarvan niet duidelijk is welk
probleem daarmee precies wordt opgelosti3.
Als kennis en vaardigheden inderdaad snel verouderen, zou het dan ook niet beter zijn om op te houden met het bijna rechtstreeks afleiden van diplomainhouden uit beroepsprojielen? In plaats daarvan zou
veel meer het accent gelegd moeten worden op het
zichtbaar maken van het ‘werknemersprofiel’.
Het diploma maakt dan transparant welk type vaardigheden de betreffende persoon beheerst of in potentie
kan beheersen. De finetuning op de functie zal toch
altijd in de arbeidsorganisatie zelf moeten plaatsvinden. De kosten die de werkgever daarvoor moet maken moeten ook niet afgewenteld worden op de
overheid.
den kunnen geen van alle in isolatie datgene bereiken dat ze zouden kunnen bereiken door het functioneren in netwerken, waarin stimulerende en innoverende programma’s en informatie-uitwisseling
overeengekomen worden.
Daarnaast zal het bedrijfsleven moeten worden
gestimuleerd om meer te gaan investeren in scholing
en training. In dat kader moet ook het belang van financiële incentives (en momenteel des incentives)
worden onderzocht. Door menselijk kapitaal in de
boekhouding te behandelen als een ‘asset’ waarop
kan en moet worden afgeschreven, wordt in elk geval de gelijkwaardigheid met fysiek kapitaal duidelijk
zichtbaar; het maakt de ‘slijtage’ van menselijk kapitaal zichtbaar en bevordert daarmee (her)investeringsgedrag14.
Voorts kan gedacht worden over belastingfaciliteiten voor bepaalde vormen van scholing en het matchen van overheidsgeld en bedrijfsgeld in fondsen.
Wel van belang is de gelijktijdige aanpassing van arbeidsvoorwaarden met het oog op flexibele arrangementen voor werken/leren en incentives voor werknemers om in zichzelf te investeren.
Conclusies
Een goed opgeleide en voortdurend hertrainbare beroepsbevolking, die bereid is actief en geregeld te investeren in zichzelf is een van de krachtigste motoren achter economische groei. Wel is het daarvoor
noodzakelijk dat de traditionele verhoudingen tussen
partijen die betrokken zijn bij het onderwijs fors aan
te passen aan nieuwe maatschappelijke omstandigheden. Aan de ene kant is het noodzakelijk om regelgeving die instellingen hindert in het opereren in de
markt voor onderwijs en scholing weg te nemen. Aan
de andere kant zal de consument een meer actieve
rol moeten gaan vervullen. De overheid ruilt haar sturende rol om voor een regierol. Ze probeert ontwikkelingen te stimuleren met tijdelijke en flexibele arrangementen op meerdere niveaus. Ook tussen
werkgevers en werknemers zijn contracten nodig die
investeren in scholing en opleiding bevorderen.
Mark Frequin
Frans de Vijlder
Rol van overheid en bedrijfsleven
De rol van de overheid verandert van een sturende
actor naar één die de verhoudingen op deze ‘gereguleerde markt’ ordent en nieuwe ontwikkelingen stimuleert: de overheid in een regiseursrol. Arrangementen en subsidies met instellingen en andere actoren
vinden plaats op basis van contracten met een tijdelijke looptijd, soms vanuit de landelijke overheid en vaker dan nu in regionaal verband of door samenwerking tussen meerdere overheden; soms in de vorm
van publiek-private partnerships op landelijk en regionaal niveau. Bedrijfsleven, instellingen en overhe-
E5B 6-4-1994
13. R.J. In ‘t Veld, Systeem, beheersing en selectie. Op weg
naar een nieuw referentiekader. Voordracht gehouden op
het congres: Massaliteit en Kwaliteit?, Groningen, 10 februari 1994.
14. Zie ook P. Merkelbach, Nederland kennisland, Den
Haag, 5MO, 1993.