Discussie
iscipline in de EMU
Grotere budgettaire samenwerking is van belang bij de totstandkoming van de EMU. Maar betekent dit dat moet warden opgetreden
tegen excessieve begrotingstekorten? Zo ja, hoe? En wat is dan
excessief? Een discussie.
In ESB van 24 april wijzen Van Hoek
en Groot terecht op het belang van
een grotere mate van budgettaire samenwerking in de toekomstige Europese Economische en Monetaire
Unie (EMU) 1 . Daarnaast concluderen zij dat in de EMU geen centrale
normen voor de omvang van nationale overheidstekorten nodig zijn.
Voor de beoordeling van de onderhandelingen over de EMU in de Intergouvernementele Conferentie is
het echter van belang er op te wijzen dat de discussie tussen de lidstaten zich thans vooral op een andere
vraag richt. Uitgaande van een consensus over het beginsel dat excessieve begrotingstekorten in de EMU
vermeden moeten worden, wordt gezocht naar criteria en procedures om
dit beginsel inhoud te geven.
Motief
De motieven voor een dergelijke EGbevoegdheid om paal en perk te
kunnen stellen aan buitensporige begrotingstekorten spruiten daarbij wel
degelijk voort uit het feit dat bij een
munt en een financiele markt de monetaire en rentegevolgen van begrotingstekorten niet meer primair in
het eigen land gevoeld worden,
maar uniform in het hele EMU-gebied. Een voorproefje hiervan boden
in zekere zin al de ontwikkelingen
in het voorjaar van 1990, toen de
plotselinge scherpe stijging van de
kapitaalmarktrente in Duitsland als
gevolg van de beginnende hereniging ook doorwerkte bij de EMS-partners. Wanneer in de EMU een of
meer van de EMU-landen een buitensporig beroep op de financiele markten doen, dan zal de daaruit voortvloeiende hogere rente negatieve
gevolgen in de gehele EMU hebben.
Ook al krijgt de op te richten Europese Centrale Bank (ECB) het nastreven van prijsstabiliteit als primaire
taak (en hier is de Europese Raad
het al over eens) dan nog zal zij niet
altijd aan deze effecten voorbij kun-
504
nen gaan. Met name wanneer bovengenoemde effecten tot politieke
spanningen tussen de lidstaten leiden, zal de druk op de ECB toenemen om door monetaire versoepeling de cohesie te redden. Wanneer
anderzijds het slechte voorbeeld van
een of enkele landen elders navolging ondervindt en ook daar de begrotingstekorten oplopen, dan zou
de inflatoire druk in de EMU verder
toenemen.
De ervaring leert dat het dan voor
een centrale bank misschien in theorie niet onmogelijk, maar in de praktijk wel bijzonder moeilijk kan worden om de inflatie de baas te blijven.
De lidstaten zijn het er dan ook alle
over eens dat in het EG-verdrag het
principe moet worden vastgelegd
dat lidstaten de plicht hebben om
excessieve begrotingskorten te vermijden, naast bepalingen dat overheden geen krediet kunnen opnemen
bij de ECB en dat de Gemeenschap
en de overige lidstaten niet borg
staan voor een lidstaat (de zogenaamde ‘no bail out’-clausule, ten
einde te voorkomen dat in de markt
de perceptie leeft dat lidstaten elkaar wel bij zullen springen indien
zij door hoge overheidsschulden in
problemen komen). Hoezeer men
ook mag hopen dat vrijwillige coordinatie en marktdiscipline de lidstaten in het gareel zullen houden, de
lidstaten zijn het er over eens dat het
niet verantwoord is alleen hierop te
vertrouwen . Op communautair niveau zullen daarom ook bevoegdheden moeten worden gecreeerd, bevoegdheden om aan te geven
wanneer van een excessief tekort
sprake is en om zonodig op te treden. Alleen het Verenigd Koninkrijk
is op dit laatste punt nog niet overtuigd.
Belang van objectieve criteria
Het geven van bevoegdheden aan
de EG om op te kunnen treden tegen buitensporige begrotingstekor-
ten moet echter alleen verantwoord
en zinvol worden geacht als daarbij
tevens objectieve criteria voor het gebruik van deze bevoegdheid worden
vastgesteld:
– nationale parlementen zullen immers willen weten welke bevoegdheid zij afstaan;
– objectieve criteria dragen bij tot
het voorkomen van rechtsongelijkheid. Dit is zeker voor kleine landen van groot belang;
– zonder criteria wat een ‘excessief
tekort is komt de ‘bewijslast’ dat
een tekort excessief is bij de Gemeenschap te liggen, hetgeen het
waarschijnlijk maakt dat pas in
een (veel) te laat stadium wordt
opgetreden;
– bovendien zal het zonder criteria
veelal ondoenlijk blijken om het
eens te worden welke mate van tekortreductie geeist mag worden
van een land met een excessief tekort.
Een procedure zonder concreet richtsnoer is in de politieke werkelijkheid bij voorbaat ineffectief. Het is
om die reden dat het Monetair Comite van de EG3 pleit voor objectieve
criteria om te beoordelen of een tekort excessief is of niet. Daarbij gaat
het niet om de enig juiste definitie
van een buitensporig begrotingstekort. In de praktijk is er immers een
groot grijs gebied tussen duidelijk
niet excessieve en duidelijk wel excessieve tekorten. Met andere woor-
1. T.H. van Hoek en J.S.M. Groot, FAiropese integratie en nationaal begrotingsbeleid, ESB, 24 april 1991, biz. 416-420.
2. Het feit dat in federale verbanden zoals de Verenigde Staten en Canada de afwezigheid van een federale bevoegdheid
om grenzen te stellen aan de sub-federale begrotingstekorten niet tot problemen
leidt of heeft geleid lijkt niet zo zeer te
danken aan marktdiscipline, maar vooral
aan institutionele factoren, die geheel anders liggen dan in de EG. Zo hebben in
de Verenigde Staten vrijwel alle staten
eigen wetgeving die tot een sluitende
begroting dwingt. Bovendien wordt het
handhaven van begrotingsevenwicht vergemakkelijkt door de relatief grote betekenis van de federale uitgaven (in de Verenigde Staten neemt de federale overheid
66% van de overheidsuitgaven voor zijn
rekening, terwijl dat in de EG voor de Gemeenschapsuitgaven maar 3% is).
3. Economic and Monetary Union beyond stage 1, Orientations for the preparation of the Intergovernmental Conference, door de vertegenwoordigers van
de lidstaten in het Monetair Comite van
de EG (bijlage bij brief van de Minister
van Financien aan de Tweede Kamer,
1990-1991, 21501, nr 12).
sancties, met als eerste stap een formele aanbeveling waarin een lidstaat wordt opgeroepen zijn begrotingstekort te reduceren. Als dat
den: de wetenschap kan hier geen
nodig, tegen een te hoog bevonden
uitsluitsel geven. Ook zal men niet
tekort moet worden opgetreden.
twee vliegen in een klap kunnen
Ten aanzien van het toezicht op de
slaan, door criteria te zoeken die
naleving ligt het voor de hand om de
niet alleen aangeven wat excessief,
Dan zou men het onverenigbare willen verenigen. Het streven in de EG
een optimaal begrotingsbeleid te
hebben staat los van waar het hier
Europese Commissie een belangrijke
rol te geven: haar taak is immers toe
te zien op de naleving van het verdrag. De lidstaten zullen in elk geval
de plicht moeten krijgen de Commissie alle noodzakelijke inlichtingen te
uitgegeven dat een land zijn verdragsverplichtingen niet nakomt.
Ook kan een rol voor het Europese
Hof zijn weggelegd, als de Commis-
om gaat: het inhoud geven aan EGbevoegdheid om op te treden tegen
buitensporige tekorten.
geven. Ook zal het de Commissie
moeten zijn die in eerste instantie
moet beoordelen of, en zo ja hoe, bij
sie of de Raad een lidstaat in gebreke zou stellen wegens het niet naleven van zijn verdragsverplichtingen.
Wat derhalve nodig is, is een politick
een geconstateerd exces moet wor-
Een veroordeling door het Hof zou
besluit waarbij criteria worden overeengekomen die gericht zijn op het
den opgetreden, aannemend dat ook
na de verdragswijzigingen de situatie
de morele druk op een land in overtreding opvoeren en op een natio-
vermijden van excessieve tekorten,
die vooraf duidelijkheid bieden en
die niet eenvoudig door de Raad van
Ministers gewijzigd kunnen worden.
Het is in deze optiek dat de gulden financieringsregel door een aantal lid-
zo zal blijven dat de Raad van Ministers alleen op voorstel van de Commissie besluiten kan nemen. Het Mo-
naal parlement zeker indruk maken.
Indien ook dat niet helpt, zou het
mogelijk moeten zijn om, na veroordeling door het Hof, aan het betrokken land Gemeenschapsbetalingen
maar tegelijk ook wat optimaal is.
staten en ook door de Commissie
naar voren is geschoven als bruikbaar
netair Comite stelt voor dat de Raad
vervolgens met gekwalificeerde meer-
derheid over deze voorstellen van de
Commissie beslist. Het is ook moge-
lijk de Commissie een zwaardere rol
zonder effect zou blijven, zou een
publieke verklaring kunnen worden
in te houden of een boete op te leggen. Belangrijk is dat uiteindelijk
een evenwichtig geheel van ‘checks
criterium. Deze regel geeft immers re-
te geven. Dan zou ook de parlemen-
and balances’ tot stand komt, terwijl
delijke waarborgen dat begrotingste-
taire controle door het Europese Parle-
bureaucratisering wordt vermeden.
korten binnen de perken zullen blij-
ment aan belang winnen. Uit demo-
ven en biedt vooraf duidelijkheid:
cratisch oogpunt (de Raad is immers
Conclusie
blijft men binnen de grenzen van de
regel, dan is men baas in eigen huis.
Bij overschrijding wordt de Gemeenschap bevoegd. Bovendien is deze
geen verantwoording aan het EP
schuldig, de Commissie wel) en omdat het hier om het Gemeenschapsbelang in zijn geheel gaat (het mone-
Thans is aan de orde of de Intergouvernementele Conferentie het eens
wordt dat de EMU zo wordt ingericht dat het ook in landen als Duits-
regel, die alleen lenen voor investerin-
taire beleid van de ECB is in het
gen toestaat, economisch te rechtvaar-
geding) is hier veel voor te zeggen,
digen en eenvoudig te begrijpen.
zeker indien in de Intergouvernementele Conferentie over de Europese Politieke Unie zou worden besloten dat
land en Nederland gerechtvaardigd
wordt geacht om afstand te doen
van de eigen stabiele munt. Om die
reden is het belangrijk dat, ten einde
aan de omvang van begrotingstekor-
Daarbij wordt een zekere flexibiliteit
geboden doordat landen die bij voorbeeld veel investeren om een achter-
de parlementaire controle op de Commissie meer relief krijgt.
ten paal en perk te kunnen stellen,
stand in hun infrastructuur weg te
werken, ook meer mogen lenen. Dat
neemt niet weg dat net als op alle al-
Hoe dit ook uitpakt, het is in elk geval onwaarschijnlijk dat het verdrag
ternatieven, ook op deze regel kritiek
is geleverd.
een bepaling krijgt waardoor bij overschrijding automatisch, dat wil zeg-
In het licht hiervan en om het bereiken van overeenstemming in de EG
te vergemakkelijken, wordt daarom
gedacht aan het combineren van de
gulden financieringsregel met een of
gen zonder nader oordeel van Raad
of Commissie, een begrotingstekort
als excessief wordt bestempeld, laat
van ‘checks and balances’ ten aanzien van het toezicht op de naleving
en het optreden tegen eventuele
staan sancties worden opgelegd. Dat
overschrijding. Indien niet vooraf
wil zeggen dat in de praktijk Raad en
Commissie een zekere mate van discretie zullen hebben om het verdrag
het opnemen van bij voorbeeld de
gulden financieringsregel dan ook
dergelijke duidelijke criteria worden
vastgelegd, zal de Gemeenschap als
de nood aan de man komt geen helder mandaat blijken te hebben om effectief op te kunnen treden tegen
die landen die een excessief beslag
twee andere criteria, zoals het tekort
in procenten van het bnp of de
schuldquote (overheidsschuld in procenten van het bnp). Landen met
een hoge en stijgende schuldquote
te interpreteren. In EMU-verband zou
in het verdrag een duidelijke procedure met een of verscheidene heldere criteria als de gulden financieringsregel worden opgenomen,
ingebed in een afgewogen geheel
niet gezien moeten worden als de in-
leggen op de ene gemeenschappelij-
plicht kunnen worden.
troductie van een knellend keurslijf,
maar als toetssteen voor de lidstaten
en als helder mandaat voor de Ge-
ke kapitaalmarkt die straks ontstaat.
Dat zou of tot navolging kunnen leiden of tot mogelijk ernstige politieke
Toepassing
meenschap om wanneer daar brede
spanningen tussen de lidstaten. In
Of men het nu eens wordt over de
gulden financieringsregel, over een
gecombineerd criterium of dat men
zich toch beperkt tot de enkele verdragsbepaling dat excessieve tekorten
politieke steun voor is, op te kunnen
treden tegen een buitensporig nationaal begrotingstekort.
beide gevallen zou de prijsstabiliteit
vermeden moeten worden, in elk geval wordt men geconfronteerd met de
eel door de EG genomen kunnen
worden. Het Monetair Comite denkt
vraag hoe het toezicht op de naleving
daarbij aan een opklimmend scala
van drukmiddelen en uiteindelijk
zouden dan alleen al om die reden
tot een kleiner begrotingstekort ver-
dient plaats te vinden en hoe, indien
ESB 15-5-1991
Uiteraard zal ook moeten worden
aangegeven welke stappen eventu-
in de EMU in gevaar komen en daar-
mee het fundament waarop de EMU
zal moeten rusten.
A.A. Scholten
De auteur is adjunctchef van de afdeling
Internationale zaken van de Nederlandsche Bank.
505
JL/iscussie
Naschrift
posities van de staten toegeschreven
externe positie, alleen vanwege de
aan institutionele factoren die verschillen van de situatie in de EG.
Hoewel deze factoren inderdaad in
omvang van het overheidstekort zit-
de analyse moeten worden betrokken – wij hebben er ook op gewe-
zen in ons artikel – moet niet worden voorbij gegaan aan de
achtergronden van de zelfregulering
Bij lezing van de eerste passages van
van bij voorbeeld de Amerikaanse
de reactie van Scholten op ons artikel ontstaat de indruk dat hij een discussie over de noodzaak van centrale normen voor de toegestane
staten. Overwegingen in de sfeer
van ‘weglekeffecten’, reele renteeffecten en de zorg van de staten
voor een goede financiele reputatie
ting moet nemen in de EMU-beklaagdenbank (tot het Europese Hof aan
toe). Omgekeerd zou van bij voorbeeld het Verenigd Koninkrijk, met
een hoge inflatie en een uitgesproken zwakke externe positie, geen
actie behoeven te worden verwacht
zolang de omvang van het overheidstekort maar aan de gestelde normen
blijft voldoen.
omvang van nationale overheids-
zullen ook in de EMU een rol spelen.
tekorten beschouwt als een gepas-
Tot slot zijn wij met Scholten van me-
Het hanteren van de gulden financieringsregel houdt overigens een vrij
opmerkelijke interpretatie in van het
begrip excessief tekort. De gulden
seerd station in de politieke besluit-
ning dat een EMU zodanig moet wor-
financieringsregel wordt in de Neder-
vorming. In het vervolg wordt
evenwel niet duidelijk hoe de invulling van het begrip excessief tekort
los kan worden gezien van de rol en
betekenis van nationale overheidste-
landse discussie van verschillende
kanten immers wel voorgesteld als
de meest wenselijke benadering met
betrekking tot de omvang van het
noemde argumenten, monetaire en
rentegevolgen in een EMU, zijn in
ons artikel uitgebreid aan de orde ge-
den ingericht dat landen als Duitsland en Nederland ook in de
toekomst op een stabiele monetaire
situatie kunnen rekenen. Het is ons
alleen niet duidelijk waarom op communautair niveau stringente normen
moeten worden voorgeschreven
voor de toegestane omvang van nationale overheidstekorten. Een dergelijke benadering leidt ertoe dat
een land als Nederland, met uitstekende prestaties op het vlak van de
steld en als weinig overtuigend ge-
prijsstabiliteit en een zeer krachtige
korten in een EMU. Onder de kop
‘motief wordt dan ook een aantal argumenten genoemd dat centrale normen zou rechtvaardigen. De ge-
kwalificeerd.
Een belangrijk argument voor de
zienswijze van Scholten lijkt te worden ontleend aan de ontwikkelingen
in Duitsland in het begin van 1990.
Er moet echter op worden gewezen
dat het Duitse overheidstekort in die
fase nog geen ontsporingen kende
en dat de gesignaleerde rentestijging
vooral werd ingegeven door de
vrees voor inflatoire effecten van de
conversie-operatie van Ostmarken
voor D-marken. Gezien de relatief
gunstige uitgangssituatie van de
Duitse begroting hadden bindende
normen voor de omvang van het tekort overigens ook daarna niet kun-
nen verhinderen dat een vrij forse
mutatie in het tekort en de hiermee
verbonden rente-effecten zouden
zijn opgetreden. Zoals in ons artikel
is betoogd is het in het algemeen
weinig zinvol de omvang van het tekort los te koppelen van de richting
van het budgettaire beleid, de ontwikkeling van andere macro-economische grootheden en de institutionele verhoudingen in nationale
economieen (zoals bij voorbeeld het
belang van de pensioenbesparingen
in Nederland).
Nauwkeurige lezing laat verder zien
dat in voetnoot 1 nog een impliciete
verwijzing naar ons artikel ligt besloten. Daarin wordt het gegeven dat in
federale stelsels geen centrale normen worden gesteld voor de tekort-
506
overheidstekort. Een optimale norm
vanuit de binnenlandse bestuurlijke
optiek verschilt dan blijkbaar maar
weinig van datgene wat in de Europese verhoudingen als excessief
moet worden beschouwd.
T.H. van Hoek
J.S.M. Groot