Milieu en economie
Milieuproblemen vormen sinds het begin van de jaren zeventig een erkend terrain van
overheidszorg, nadat in de jaren zestig de ernst van die problemen steeds duidelijker
werd. Inmiddels zijn de toen in het oog lopende milieuproblemen grotendeels
weggewerkt, maar ze zijn vervangen door andere, die vaak venijniger zijn of moeilijker
aan te pakken. Zorgen hierover leiden tot herbezinning op het milieubeleid. In dit artikel
worden de feitelijke ontwikkelingen in het milieubeleid sinds 1971 en het in de komende
jaren te verwachten beleid besproken. Om in de jaren negentig effectief te zijn zal het
milieubeleid zich met krachtiger instrumenten moeten richten op de krachten achter het
economische proces en zal het ook internationaal van de grond moeten komen.
PROF. DR. J.B. OPSCHOOR*
Het milieu maakte zijn (r)entree in de economische
wetenschap in 1967, in Mishans The costs of economic
growth*. Daarin werden vooral lokale problemen als stank
en lawaai behandeld. Het rapport aan de Club van Rome
inzake ‘limits to growth’ wees vooral op de uitputting van
de mondiale voorraden hulpbronnen2. Tussen die twee
voorbeelden van milieudegradatie ligt een scala van andere vormen, waaronder aantasting van ecosystemen en
overexploitatie van vernieuwbare natuurlijke hulpbronnen;
ook die hangen samen met de aard, de omvang en de
lokatie van economische activiteiten3.
Natuuren milieu leveren, volgens Mishan, directe bijdragen aan de welvaart, onder andere in de vorm van stilte,
frisse lucht, aangename landschappen, enzovoorts. Daarnaast zijn natuur en milieu de leveranciers van alle in het
economische proces gebruiktegrondstoffen en energie. Zo
bekeken is milieukwaliteit ook indirect een essentiele welvaartsbron, en wel een die ten grondslag ligt aan alle
produktie en consumptie. Dat was de boodschap van de
Club van Rome. Maar er is nog een derde, fundamentelere
rol die natuur en milieu spelen in de welvaartsvoorziening.
Die heeft te maken met het feit dat de stromen van goederen en diensten uit het milieu slechts onder bepaalde
voorwaarden blijvend kunnen worden afgetapt.
Voor de niet vernieuwbare hulpbronnen zijn die voorwaarden dat het tempo van exploitatie aan bepaalde eisen
voldoet, die hier niet nader aan de orde behoeven te
komen. Voor de vernieuwbare hulpbronnen houden die
eisen in, dat de regeneratiesystemen voor die hulpbronnen
die gegeven zijn in ecosystemen intact moeten blijven, dat
ze gevoed moeten blijven met de juiste ecologische inputs
(voedsel, licht, warmte enzovoorts), en dat ze gevrijwaard
moeten blijven van vervuiling en andere vormen van aantasting (zoals doorsnijding, verdroging, verstoring). Tot die
vernieuwbare hulpbronnen kan met enige fantasie ook het
vermogen van de natuur worden gerekend om – tot op
zekere hoogte – vervuiling af te breken en aantasting te
bufferen. Ook de condities waaronder deze zelfreinigende
capaciteit voortbestaat, is een f unctie van de druk die erop
wordt uitgeoefend vanuit maatschappelijke activiteiten. Milieubeheer heeft onder andere te maken met het blijvend
doen stromen van welvaartsbronnen.
ESB 16-8-1989
Overigens is in het bovenstaande niet beweerd, dat de
betekenis van natuur en milieu op zou gaan in de bijdrage
die deze levert aan de welvaart, direct of indirect, nu of later.
Er zijn daarnaast tal van elementen (zoals soorten en
ecosystemen) waarvan de betekenis voor de welvaart niet
duidelijk is of verwaarloosbaar. Niettemin kan een maatschappij, om bij voorbeeld historische, esthetische of ethische redenen, van mening zijn dat het gewenst is dat
biologische diversiteit in stand wordt gehouden of zelfs
bevorderd.
Milieudegradatie
Inmiddels is duidelijk geworden dat het natuurlijke
draagvlak voor maatschappelijke en economische ontwikkeling steeds kleiner dreigt te worden. Op mondiale schaal
geeft bij voorbeeld het rapport van de World Commission
for Environment and Development (de zogenaamde Commissie-Brundtland) daarvan tal van voorbeelden, in de
sfeer van het verdwijnen van het tropische bos, het akkerbouwareaal per wereldbewoner, de energiebronnen, genetische diversiteit of soortenrijkdom, enzovoorts4. Termen
als verzuring, broeikaseffect en gaten in de ozonlaag zijn
* De auteur is directeur van het Instituut voor milieuvraagstukken
van de Vrije Universiteit en tevens hoogleraar milieukunde, in het
bijzonder milieu-economie.
1. E.J. Mishan, The costs of economic growth, Staples Press,
Londen, 1967.
2. D. Meadows, De grenzen aan de groei, Het Spectrum,
Utrecht/Amsterdam, 1972.
3. Zie ten onzent bij voorbeeld R. Hueting, Nieuwe schaarste en
economische groei, Elsevier, Amsterdam, 1974; J.B. Opschoor,
A/a ons geen zondvloed: voorwaarden voor een duurzaam milieugebruik, Kok-Agora, Kampen, 1989. Vanaf het begin van de jaren
zeventig is onder andere door Nederlandse economen de milieuproblematiek bovendien geanalyseerd in termen van externe effecten. B. Goudzwaard, Ongeprijsde schaarste, Van Stockum,
Den Haag, 1971; Hueting, op.cit.; J.B. Opschoor, Economische
waardering van milieuverontreiniging, Van Gorcum, Meppel/Amsterdam, 1974.
4.World Commission for Environment and Development, (WCED),
Our common future, Oxford University Press, Oxford, 1987.
789
gemeengoed. De vervuiling van de zeeen en nu ook al de
onverwacht snelle vervuiling van het grondwater baren
zorgen. En al die vormen van milieudegradatie vloeien
voort uit economische activiteiten.
Nederland neemt intemationaal een opvallende plaats in
als het gaat om zowel de milieudegradatie als de pogingen
die te Keren. Vergeleken met een aantal andere gei’ndustrialiseerde landen (USA, Japan, Belgie, Frankrijk, het Verenigd
Koninkrijk en West-Duitsland), scoort het per vierkante kiliometer het hoogst als het gaat om het energieverbruik, de
bevolking, het aantal auto’s en de veestapel; de industriele
produktie per oppervlakte-eenheid is slechts in Belgie hoger
dan in ons land. Een en ander betekent dat volgens een
aantal relevante maatstaven de milieubelasting in ons land
zeer hoog is. Dit moet dan bovendien beoordeeld worden
tegen de achtergrond van de capaciteit van het milieu om
een dergelijke belasting te weerstaan. Nederland is wat dat
betreft gesitueerd in een gebied dat te typeren is als een
relatief jong en kwetsbaar delta- en estuariegebied, waarin
naast de eigen milieubelasting ook die van tal van andere
landen het milieu belasten (denk aan de aanvoer via Schelde, Maas en Rijn, en via de atmosfeer)5.
Men kan constateren dat de milieuproblematiek zich de
laatste twee decennia heeft ontwikkeld van problemen die
vooral op lokale en regionale schaal zorgen baarden, tot
een problematiek die zich steeds nadrukkelijker op supranationale schaal manifesteert. Daarbij valt te denken aan
de schaal van het rivierbekken of de zee (eutrofiering en
belasting met zware metalen van: Rijn, Maas, Noordzee,
Middellandse Zee, enzovoorts), de continentale schaal (bij
voorbeeld: verzuring van de atmosfeer tussen Engeland en
Oeral) en de mondiale schaal (zie de reeds genoemde
broeikas- en ozonproblematiek). Deze internationalisatie
heeft enerzijds te maken met de schaalvergroting van
emissies uit gegeven bronnen/brongebieden, en anderzijds met de ruimtelijke expansie van die brongebieden
over steeds grotere oppervlaktes. De oorzaken en effecten
van milieubelasting zijn aldus in toenemende mate grensoverschrijdend; de aanpak ervan moet meer dan gelijke
tred houden met die trend.
Milieu en overheid
Hierboven is tot tweemaal toe gewezen op de relatie
tussen de ontwikkeling van economische activiteiten (investeringen, produktie, distributie en consumptie) en die van de
milieudruk. Een aanpak van die milieudruk is de effectiefste
(en bijna altijd ook de efficientste of kosteneffectiefste) weg
om de effecten van milieudegradatie (welvaartseffecten en
andere) te voorkomen. Dat betekent, dat het economische
proces geschoeid moet worden op de basis van ‘duurzaamheid’ of ecologische inpasbaarheid. Ook de SER gaat hiervan inmiddels uit, blijkens onder andere zijn advies inzake
het Brundtlandrapport6. Het blijkt dat het economische proces niet uit zichzelf deze weg inslaat; marktimperfecties
geven dat in7. Hieruit volgt, dat er op zijn minst een economised argument bestaat voor een instantie die op het gebied
van het beheer van het milieu en de natuurlijke hulpbronnen
tot handelen bevoegd is en actief. Daarbij kan het in onze
gemengde economie gaan om:
– ecologische en milieuhygienische kaderstelling voor de
richting en het tempo waarin het economische proces
zich ontwikkelt;
– aanpassing van de marktsignalen die de (decentrale)
besluitvormingsprocessen bepalen (of op zijn minst: in
hoge mate beTnvloeden).
Aan de aanbodszijde worden prijzen bepaald door de
(marginale) kosten; welke factoren daarbij meetellen is
veelal een zaak van maatschappelijke regelgeving en de
790
verdeling van eigendomsverhoudingen. Met betrekking tot
milieu en natuurlijke hulpbronnen zijn die nog in de beginfase van ontwikkeling, zodat nog steeds in sterke mate
afwenteling8 kan plaatsvinden van de maatschappelijke
kosten van de overexploitatie van vernieuwbare hulpbronnen. Dat kan gebeuren door overbelasting van het zelfreinigende vermogen van/in het milieu, uitputting van eindige
energie- en ertsvoorraden, aantasting van het leefmilieu en
van de regeneratiesystemen achter de natuurlijke hulpbronnen en de milieukwaliteit. De betreffende delen van de
maatschappelijke kosten worden afgewenteld opanderen,
bij voorbeeld omwonenden, mensen en ecosystemen
stroomafwaarts of in gebieden vanwaar inputs in onze
produktieprocessen worden betrokken, toekomstige belanghebbenden in hulpbronnen en ecosystemen die nu te
zwaar worden belast, enzovoorts.
In principe kunnen deze afwentelingstendenties op drie
wijzen worden gepareerd. Ten eerste door een stelsel van
fysieke of directe regelgeving waarbij via normen, vergunningen, voorschriften en dergelijke bepaalde praktijken
worden verboden of aan banden gelegd (bij voorbeeld: de
uitstoot van zwavelverbindingen per etmaal, het loodgehalte in brandstof, de afstand tussen ammoniaklozingen en
natuurgebieden). Ten tweede door via overleg en voorlichting (‘verinnerlijking’ door overreding) de vervuilers ertoe te
brengen dat zijzelf in hun beslissingen inzake investeringen, produktie en consumptie aan het milieu een zelfstandige, zware plaats toekennen. Ten derde door vervuilers
economische prikkels te verschaffen op grond waarvan zij
in hun eigen belang hun gedrag milieuvriendelijker maken.
Van oudsher bestond er in de geindustrialiseerde landen
een voorkeur voor de eerste weg (de ‘command-and-control’- benadering9, thans zien we het milieubeleid in Nederland zich sterk maken voor een combinatie van de eerste
en de tweede weg10. De derde weg, van oudsher bepleit
door economen, wordt nu niet alleen vanuit de economische invalshoek11 onder de aandacht gebracht van het
beleid, maar ook vanuit de hoek van milieukundigen12 en
milieuorganisaties.
Naar mijn mening valt op grond van ervaringen in Nederland en elders te verwachten, dat een effectief instrumentarium van milieubeleid meer dan nu het geval is of nu
door het beleid wordt voorgestaan, ook economische instrumenten zal omvatten. Diezelfde ervaringen wijzen bovendien uit, dat het bij dat milieu-instrumentarium slechts
5. Zie RIVM, Zorgen voor morgen: nationals milieuverkenning
1985-2010, Samson/Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, 1988.
6. SER, Advies Our common future, juni 1989, biz. 86 en 98: “De
raad is van mening dat de doelstelling van het handhaven van het
evenwicht in het ecologisch systeem van hogere orde is dan de
vijf doelstellingen van sociaal-economisch beleid”, en biz. 53:
“…het uiteindelijk effect van het gezamenlijke economische handelen op het milieu blijft binnen de begrenzingen van wat het milieu
(inclusief de daarin gegeven hulpbronnen) duurzaam kan verdragen.”
7. Zie onder andere K.W. Kapp, Environmental disruption and
social costs: a challenge to economics, Kyklos, en andere publikaties van zijn hand; zie ten onzent onder andere Opschoor,
op.cit., 1989. Recentelijk ook A. Heertje, Voor niets gaat de zon
op, ES6, 3mei 1989.
8. Kapp spreekt van ‘cost shifting’, als in ons stelsel inherente
tendentie tot maatschappelijke (dat wil zeggen nog niet geprivatiseerde) kosten.
9. Zie J.B. Opschoor en J.B. Vos, The application of economic
instruments in environmental policy in OECD member countries,
OESO, Parijs, 1989.
10. Ministerie van VROM, Nationaal milieubeleidsplan: kiezen of
verliezen, Tweede kamer 1988-1989, nr. 21 237, 1 en 2, SOU
uitgeverij, Den Haag, 1989.
11. Zie onder andere de SER in het Advies Our common future,
op.cit.; en F.J. Dietz en J.M. Heijman (red.), Environmental policy
in a market economy, Pudoc, Wageningen, 1988.
12. Zie bij voorbeeld het symppsiumverslag van H. Bezemer et al.
(red.), Instrumenten voor milieubeleid, Samson/Tjeenk Willink,
Alphen aan den Rijn, 1988.
C zeWen zal gaan om ‘pure’ gevallen van ofwel regelgeving,
danwel economische instrumenten, danwel verinnerlijking
door overreding, maar dat het als regel zal gaan om combtnaties van instrumenten: ‘cocktails’ bereid uit verschillende ingredienten.
Een te verwachten nieuw instrument in de sfeer van de
directe regulering is het zogeheten volumebeleid, waarmee
deoverheid de omvang van specifieke activiteiten of goederenstromen aan banden legt van ecologische inpasbaarheid.
In zekere zin bestaat dit al, waar de extractie of kap/vangst
van hulpbronnen aan quota is gebonden (bij voorbeeld vis),
of waar de omvang van een activtteit is gereguleerd (bij
voorbeeld de intensieve veehouderij onder de Interimwet).
Uitbreiding van dergelijke maatregelen is aan de orde gesteld
voor sectoren als veehouderij in het algemeen, het particuliere (personen)vervoer en het energieverbruik. Zulke maatregelen kunnen nodig zijn als de verandering van prijzen- en
kostenverhoudingen de expansie van bepaalde activiteiten
of de groei van de economic in het algemeen vanuit milieuoogpunt onvoldoende of ineffectief beihvloeden.
Ten slotte: de gesignaleerde internationalisatie van de
milieuproblematiek houdt in dat er een internationaal gevoerd of tenminste gecoordineerd milieubeleid zal moeten
ontstaan, waaronder grensoverschrijdende milieubelasting valt, het beheer van gemeenschappelijke hulpbronnen
en ecosystemen en de kaderstelling in continentaal en
mondiaal verband inzake de milieubelasting. In het geval
van Nederland is daarbij in eerste instantie het milieubeleid
in en door de Europese Gemeenschap aan de orde, en wel
om twee redenen. Allereerst omdat het Europese niveau
mede kaderstellend is voor economische activiteiten en
voor het milieubeleid in ons eigen land, ten tweede omdat
Nederland zelf invloed heeft op het tempo waarin het
milieubeleid zich ontwikkelt, zowel in de landen van de
Gemeenschap als op het niveau van de Gemeenschap
zelf. Naast de Europese Gemeenschap is er het continentale niveau dat het werkterrein vormt van de Economic
Commision for Europe van de VN, het blokniveau waarop
met name de OESO actief is en het mondiale niveau waar
diverse instanties werkzaam zijn – UNEP, Wereldbank – of
dat zouden moeten zijn: GATT, IMF, UNCTAD.
De vraag is nu, wat voor beleidsmatige respons in Nederland is gegeven op de hierboven beschreven situatie,
en wat daarin de te verwachten dan wel te verhopen
ontwikkelingen zijn. Aanknopingspunten voor de beantwoording van die vragen worden gevonden in de Urgentienota milieuhygiene (UM) uit 197213 en het recente Nationaal milieubeleidsplan (NMP).
De urgentienota
De UM plaatste de milieuproblematiek allereerst in een
brede ecologische context, dat wil zeggen: in samenhang
metde bei’nvloeding van processen in bodem, lucht, water,
en tussen abiotische en biotische elementen in ecosystemen. Daarnaast was er ruime aandacht voor wijdere maatschappelijke verbanden zoals de voortbrenging van goederen en diensten, de sociaal-economische ontwikkeling
en innovatie. De UM beklemtoonde lokale en regionale
problemen en bepleitte de ontwikkeling van instrumenten
voor bestrijding van de vervuiling aan de bron.
In de UM werd een indrukwekkend programma van
wetgeving aangekondigd, waaronder een tiental sectorale
wetten, onder andere voor chemische afvalstoffen, geluidshinder, grondwater en meststoffen. Deze worden
thans met nun sectorale voorgangers grotendeels ondergebracht in een Wet algemene bepalingen milieuhygiene.
De UM bepleitte het gebruik van instrumenten in de sfeer
van de fysieke regulering (normstelling, vergunningen, en-
ESB 16-8-1989
zovoorts), en heffingen. Een en anderwas het uitvloeisel
van het principe ‘de vervuiler betaalt’. Dat ‘betalen’ zou
betrekking moeten hebben op de kosten van preventieve
respectievelijk curatieve voorzieningen die nodig zijn om
een aanvaardbaar milieu te waarborgen14. De milieubelasting zou aldus in rekening worden gebracht bij de milieugebruikers. Dit zou ook tot een betere ‘stuurfunctie’ leiden van
prijzen en kosten bij de allocatie van produktiefactoren. In
het kader van dit principe zouden economische instrumenten zoals heffingen kunnen worden ingezet, wanneer milieudoelstellingen daardoor beter zouden worden gerealiseerd. Ze zouden dan bij voorbeeld flexibeler zijn of effectiever tot het gebruik van schonere technologie leiden. De
opbrengsten van heffingen zouden een bron kunnen vormen voorschadevergoedingen en beleidsondersteunende
maatregelen. Vanuit de geschetste filosofie werd een urgentieprogramma ontvouwd voor de volgende vijf tot tien
jaar, waarin zaken voorkwamen als:
– de bouw van zuiveringsinstallaties en installaties voor
moeilijk verwerkbaar afval en mestbanken;
– nationale meetprogramma’s en emissieregistratie;
– verscherpte vergunningen inzake xenobiotische stoffen;
– normstelling voor luchtverontreinigende stoffen;
– wetgeving.
Geschat werd dat de terugdringing van de milieuverontreiniging kosten met zich mee zou brengen die 2 a 3% van
het bnp bedroegen.
Het wetgevingsprogramma van de UM is – zij het met
enige vertraging – in de gestelde periode uitgevoerd. Op
een aantal punten heeft het milieubeleid in de jaren zeventig tot resultaten geleid. De lozingen van zware metalen en
organisch afbreekbaar materiaal werden sterk gereduceerd, de emissies van SO2 werden met een kwart verminderd, enzovoorts. Sinds 1984 verschuift het milieubeleid in
de richting van een geTntegreerdere aanpak. Dit wordt
duidelijk in de zogenaamde Indicatieve meerjarenprogramma’s milieubeheer die vanaf dat jaar verschijnen. De milieuproblematiek wordt niet sectorsgewijs, maar per thema
aangepakt. Thema’s zijn onder meer verzuring en vermesting. Binnen de thema’s vindt een doelgroepenbenadering
plaats.
De kosten van het milieubeheer bedroegen in 1980 ruim
/ 4 miljard, bij een investeringsniveau in milieuvoorzieningen
van circa / 0,8 miljard15. Het bedrijfsleven droeg in beide
gevallen ongeveer de helft bij. Omstreeks het midden van de
jaren tachtig waren de kosten van het milieubeheer opgelopen tot ruim / 5,5 miljard; gemiddeld zijn de investeringen in
die periode wel gestegen, maar aan het einde van de periode
liggen ze nauwelijks boven het niveau van 1980. Het aandeel
van de bedrijven is teruggelopen (in absolute termen ongeveer gelijk gebleven) terwijl het aandeel van het Rijk, de
huishoudens en het verkeer is toegenomen. De kosten van
de bedrijven maken gemiddeld 0,5-0,6% uit van de omzet;
de totale milieukosten belopen in die periode 1,1 -1,3 % van
het bnp. Dit percentage ligt elders, bij voorbeeld in de BRD
in dezelfde orde van grootte.
Omstreeks 1985 werd ook duidelijk dat de macro-economische gevolgen van het tot dan gevoerde milieubeleid
zowel in Nederland als elders niet of nauwelijks significant
13. Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiene, Urgentienota milieuhygiene, Tweede kamer 1971-72, nr. 11 906, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1972.
14. Hier en elders in dit artikel is gebruik gemaakt van de Antwoorden op vraagpunten die door minister Vorrink zijn verschaft aan
de Tweede Kamer, vergaderjaar 1972-73, nr. 11 906/5,1 juni 1973.
15. CBS, Kosten en financiering van het milieubeheer, ontleend
aan: CBS, Milieufacetten: cijfers bij milieubeleidsthema’s 1988,
Staatsuitgeverij, Den Haag, 1988. Het gaat hier om de kosten van
(en investeringen in) maatregelen exclusief die voor externe veiligheid, de landbouw en het natuur en landschapsbeheer.
791
zijn . Net milieubeleid heeft minder gekost dan werd verwacht, en de gevolgen hebben zich eerder geuit in relatief
‘gelokaliseerde’ fricties in bepaalde sectoren dan in een
algehele impact op de economie.
Het milieubeleidsplan
Met NMP bevat voornemens inzake het milieubeleid tot
en met 1994, met een vooruitblik tot in de volgende eeuw.
Het doel is een duurzame ontwikkeling te realiseren en de
milieuproblemen voor 2010 op zijn minst beheersbaar maken17. Dat betekent onder meer dat kringlopen waaruit
thans verontreinigingen en afval ‘weglekken’, voor 70-90%
gesloten worden, en dat het het energieverbruik drastisch
gereduceerd wordt. Men staat daarbij een brongericht, dus
in technisch opzicht preventief beleid voor. Dat vergt structurele veranderingen in de technologie van bestaande
produktie- en consumptieprocessen, na een aanloopfase
waarin een emissiegericht beleid voorop staat. Het wordt
niet uitgesloten dat er op den duur toch ook een volumebeleid voor het patroon en de niveaus van produktie en
consumptie gevoerd zal moeten worden. De strategie die
wordt voorgestaan, bestaat uit ruim vijftig elementen, die
als volgt kunnen worden samengevat:
– de burger als milieubeheerder. Het gedrag van consumenten en werknemers moet beTnvloed worden door
educatie, voorlichting, prikkels en afspraken;
– het buitenland als bondgenoot. De mondiale milieuproblemen moeten internationaal erkend worden en milieuoverwegingen moeten in het Internationale economische beleid worden geihtegreerd. Verder kan gedacht
worden aan versterking van de internationale milieuorganisaties en de uitbouw van het EG-milieubeleid;
– milieuvriendelijke technologie. Dit kan bereikt worden
via voortschrijdende normstelling, beleidsombuigingen
in de grote research-instituten, ‘milieuzorg aan de tekentafel’ en informatieoverdracht;
– structurele maatregelen aan de bron. Denk aan duurzame energiebronnen.efficientergebruik van grondstoffen
en energie, hergebruik, enzovoorts;
– uitbouw beleidsinstrumentarium. Dit houdt een betere
interne integratie van milieubeleid in, ‘de vervuiler betaalt’, het verbeteren van de uitvoering, het benadrukken
van de verantwoordelijkheid van actoren, integratie van
milieuoverwegingen in besluitvorming van die actoren,
en samenwerking met andere bestuursniveaus, beleidssectoren en de doelgroepen.
Deze strategie wordt uitgewerkt in 220 ‘acties’ of maatregelen, waarvan overigens een kwart (!) tot extra kosten
leidt. In het meest vergaande geval, namelijk wanneer de
ommezwaai naar de structurele maatregelen inderdaad
genomen wordt, zal dat in 2010 bruto ongeveer / 56
miljard extra gaan kosten. Dit bedrag kan verminderd
worden met verwachte besparingen in de orde van / 20
miljard, zodat de netto extra claim op het bnp, dat dan
inmiddels naar verwachting verdubbeld zal zijn (!), zo’n
Kanttekeningen
Op drie punten wil ik dit perspectief becommentarieren en
aldus de accenten (ver)leggen in de richting die naar ik meen
nodig is. Het gaatom economische groei en duurzaamheid,
om het instrumentarium en om de internationale aanpak.
Wat de economische groei aangaat lijken de geciteerde
berekeningen te bevestigen wat al eerder voortvloeide uit
andere studies19: milieubehoud of duurzaamheid knabbelt
misschien wel wat van de economische groei af, maar de
groei kan toch blijven doorgaan. Dit is mijns inziens een te
geruststellende parafrasering van dergelijke rekenarij20.
Om te beginnen is dit een berekening waarin de mondiale
duurzaamheid niet is bekeken voor het geval dat een
dergelijk groeimodel op wereldschaal zou worden doorgevoerd. Ten tweede: de houdbaarheid van de conclusies op
een wat langere termijn is gering. Tot 2050 moet bij voorbeeld met een groei van de industriele produktie op wereldniveau tot het tienvoudige van het huidige worden gerekend. Ten derde: ook gegeven de geciteerde uitkomsten
op de gehanteerde beperkte schaal (Nederland tot 2010)
wordt duidelijk, dat zeer forse beleidsmatige ingrepen nodig zijn om de groei in het economische proces binnen
duurzame banen te houden. Het is opvallend dat zelfs in
het NMP van het thans demissionaire kabinet-Lubbers II
wordt toegegeven dat een op een sectorstructuurbeleid
lijkend volumebeleid nodig zal zijn.
Het NMP is geenszins een vrijbrief voor maximale onbeheerste economische groei; veeleer is het een pleidooi om,
zolang het nog kan, de groei af te tappen om een ombuiging
van het economische proces in duurzamere banen te
bewerkstelligen. De toekomst zal leren in hoeverre de
daarbij voorgestelde verdubbeling van de consumptie mogelijk is, c.q. een aantal niet als welstand vergrotend ervaren knollen in plaats van citroenen omvat. Ik behoor tot de
sceptic! als het om de haalbaarheid en houdbaarheid van
dit soort groeicijfers gaat.
Er is een tweede punt: de instrumenten waarmee men
het economische proces in de gewenste, duurzame(re)
richting wil sturen. De NMP-strategie is gebaseerd op een
combinatie van overreding (eigen verantwoordelijkheid
doen Verinnerlijken’door doelgroepen) en regelgeving (gestroomlijnd en na overleg). Duidelijker wordt dit nog wanneer men de 220 actiepunten naloopt waaruit het plan
bestaat. Bij 63 ervan wordt een beroep gedaan op fysieke
regulering, bij 71 op overreding, en bij hooguit 34 op inzet
van financiele of economische prikkels (waarbij slechts in
ongeveer de helft van de gevallen nieuwe geldstromen in
het geding zijn) of onderzoek daarnaar. Gevreesd moet
worden, dat met een dergelijke mix het beroep op de eigen
verantwoordelijkheid van vervuilers te weinig omkleed is
16. Zie OESO, Environment and economics, Parijs, 1984.
17. Duurzame ontwikkeling wordt gedefinieerd als een ontwikkeling die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder
daarmee voor toekomstige generaties de mpgelijkheid in gevaar
te brengen om ook in hun behoeften te voorzien (in navolging van
WCED, op.cit., 1987).
4% bedraagt.
Vergeleken met het trendscenario (het economische
middenscenario van het CPB) en aannemend dat het
buitenland een vergelijkbaar milieubeleid voert, raamt men
dat het volume van het bnp, de consumptie en de werkgelegenheid licht zullen stijgen met respectievelijk +0,5%,
+1,2% en 65.000 arbeidsplaatsen. Het financieringstekort
zal iets dalen (-0,4% nni) en de collectieve-lastendruk zal
oplopen met +1,1 % n n i . Het NMP constateert met vreugde, dat een verdubbeling van de consumptie en een reductie van belangrijke emissies met 70-90% tegelijkertijd mo-
18. Drie opmerkingen zijn hierbij op zijn plaats. Indien het buitenlandse milieubeleid niet strookt met het Nederlandse dan zullen
bnp, consumptie en werkgelegenheid dalen met respectievelijk
4,2%, 2,1% en 20.000 arbeidsplaatsen, zal het financieringstekort
met 4% nni oplopen en de collectieve lastendruk mnet 1,6% nni.
Het CPB plaatst bij deze uitkomsten een aantal kanttekeningen
(zie NMP, biz. 111 e.v. en biz. 248e.v.). Eengevoeligheidsanalyse
van veronderstellingen van loonvorming en het ondernemersklimaat levert op dat de produktie ook 7% lager kan zijn, de werkgelegenheid 80.000 plaatsen kleiner en het financieringstekort 4,5%
nni groter dan in de tekst aangegeven.
19. Zie bij voorbeeld het WRR-rapport Ruimte voor groei, Den
gelijk zijn.
in het SER-advies Our common future, 1989.
792
Haag, 1987.
20. Zie bij voorbeeld het commentaar op de WRR-berekeningen
met sancties die het effectueren van de gewenste ombuigingen bevorderen.
Met markconformere prikkels zou naast het geweten ook
het eigenbelang van de doelgroepen worden gemobiliseerd in het streven naar een duurzame economische
ontwikkeling, en dat lijkt noodzakelijk. In een gedecentraliseerde economische orde als de onze is het letterlijk van
overlevensbelang, dat de marktsignalen waarop investeerders, producenten en consumenten hun handelingen afstemmen, in voldoende mate weerspiegelen welke milieukosten met hun alternatieve handelingen gemoeid zijn.
Daarvan is thans geen sprake en het is niet te verwachten
dat de huidige configuratie van rechten (op toegang tot
milieu en hulpbronnen), plichten (tot voor eigen rekening
nemen van maatschappelijke kosten) en regelingen inzake
economische besluitvorming een dergelijke optimale maatschappelijke prijzenstructuur zal genereren.
Daarnaast moet worden gevreesd dat er te lichtvaardig
wordt gedacht over de mate van feitelijke ombuiging van
het economische proces door middel van regulering en
overreding. Wanneer men zich de dreigende ontwikkeling
van de milieubelasting op continentale en op mondiale
schaal op een termijn van vijftig tot zeventig jaar voorstelt,
dan kan het haast niet anders of de fysieke grenzen aan
de groei dienen zich daadwerkelijk aan. Op sectorstructuur
en consumptiepatronen gericht volumebeleid en een mondiaal en continentaal herverdelingsbeleid moeten dan expliciet deel uitmaken van een gei’ntegreerd duurzaamheidsbeleid in de jaren negentig.
Met dat laatse punt belanden we bij de Internationale
dimensie. Vanwege de Internationale vertakking van de
bronnen en de processen die de problemen genereren is een
continentale en soms zelfs mondiale aanpak nodig voor de
nieuwe generatie van milieuproblemen. Een gezamenlijke
aanpak is eveneens nodig om te voorkomen dat ieder land
uit angst voor het uit de markt prijzen van de eigen Industrie
geen eigen verantwoordelijkheid wil nemen voor het realiseren van een effectief milieubeleid. Terecht vraagt de NMPstrategie daarvoor aandacht. Dit punt zou tot een veel verder
urtgewerkt stelsel van acties of voorgenomen maatregelen
heben kunnen leiden dan het huidige NMP omvat.
De komende jaren zal er naar ik verwacht meer aandacht zijn voor het uitbouwen en het versterken van het
Internationale aspect van het milieubeleid, zowel op het
EG-niveau als in multilateraal verband. Zeer in het bijzonder moet worden toegewerkt naar een beleidsombuiging
van multilateral instanties die zich met wereldhandel en
economische ontwikkeling bezighouden. Het duurzaamheidsdenken moet daar nu snel worden ingevoerd, min of
meer (Never meer) zoals thans bij de Wereldbank het geval
is. Daarnaast moet er — zeker ook op nationaal en EG-niveau – worden gewerkt aan de verbreding van het milieubeleidsinstrumentarium. Dat zal onvermijdelijk meer marktconforme elementen moeten bevatten, naast mogelijkheden voor een op sectorstructuren en consumptiepatronen
gericht instrumentarium.
J.B. Opschoor