De rol van gemeentelijke
uitgaven in de collectieve sector
Een analyse van de periode 1965-1985
Dit artikel geeft een beeld van de plaats van de gemeentelijke uitgaven binnen het totaal
van de collectieve uitgaven in de laatste twee decennia. Daarbij zal de nadruk liggen op
de functionele verdeling van de uitgaven van gemeenten in vergelijking met die van het
rijk en, voor een beperkt aantal beleidsterreinen, de provincies. Eerst wordt een
vergelijking gemaakt voor de uitgaven op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg,
maatschappelijk welzijn, sociale voorzieningen, cultuur en recreatie. Daarnaast wordt een
totaaloverzicht gegeven van de gemeentelijke uitgaven. Vervolgens wordt voor 1985 een
beeld gegeven van de verschillen in het functionele uitgavenpatroon tussen de grote,
middelgrote en kleine gemeenten en wordt de ontwikkeling van de werkgelegenheid bij
rijk, gemeenten en provincies geschetst. Ten slotte wordt aandacht besteed aan de
samenstelling van de gemeentelijke inkomsten.
DR. H. DE GROOT*
Uitgaven per bestuurslaag
Voor een betrouwbare vergelijking van de netto overheidsuitgaven van rijk, provincies en gemeenten is een aantal terreinen van overheidszorg uitgekozen waarvoor goed vergelijkbare gegevens beschikbaar zijn. De gekozen uitgaven betreffen onderwijs, gezondheidszorg, cultuur, recreatie, maatschappelijk welzijn en sociale voorzieningen. Deze uitgaven
maken ruim de helft uit van de totale netto uitgaven van de gemeenten. De definitie van deze terreinen volgt de CBS-uitgavenstatistieken. Steeds zijn gegevens over de netto uitgaven per bestuurslaag voor de lopende exploitatie (geen kapitaal-uitgaven) vergeleken. Dit betekent dat de bruto uitgaven
zijn gesaldeerd met inkomsten, verkregen door bestemmingsgebonden bijdragen van andere overheden en eventueel eigen bijdragen van gebruikers. Voor de gemeenten betekent dit onder andere dat de specif ieke uitkeringen verkregen
van het rijk (vooral voor sociale uitkeringen, onderwijs en
volkshuisvesting) niet in de netto uitgaven zijn begrepen. Op
deze wijze ontstaat een beeld van de zelfstandig door gemeenten aangewende collectieve middelen. Overigens is ook
binnen de aldus gedefinieerde netto uitgaven de besteding
niet vrij als gevolg van wettelijke verplichtingen, bij voorbeeld
bevolkingsadministratie en bijdragen aan bijstandsuitkeringen. In de uitgaven voor gezondheidszorg blijven de uitgaven
van de ZFW- en AWBZ-fondsen buiten beschouwing, evenals
de rijksbijdragen aan die fondsen.
In tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de procentuele
verdeling van de netto uitgaven per bestuurslaag voor zes terreinen van overheidszorg voor het jaar 1985.
Uit tabel 1 blijkt dat in de meeste sectoren het rijk het grootste aandeel heeft in de totale netto overheidsuitgaven. Belangrijke uitzonderingen zijn cultuur en recreatie, waaraan de
gemeenten de grootste bijdrage leveren. In de sector recreatie wordt zelfs het overgrote deel van de uitgaven door de gemeenten gedaan. Het gaat hierbij vooral om uitgaven voor
opentuchtrecreatie en sport.
Tabel 1. Netto overheidsuitgaven per bestuurslaag voor
terreinen van overheidszorg in 1985 (in procenten van de
totale overheidsuitgaven) en totale overheidsuitgaven
1985 (in mrd. gld.)
Deelsector
Onderwijs a), wv.
– basisonderwijs
Gezondheidszorg, wv.
– intramurale zorg
– extramurale zorg
– overigezorg
Maatschappelijk welzijn b)
Sociale voorzieningen
Cultuur
Recreatie
Gemeenten
Provincies
Rijk
Totaal
2
4
21
1
46
6
0
0
1
98
96
78
99
53
90
84
22,3
7,8
1,5
0,6
0,7
0,3
4,4
20,0
3,5
2,7
14
6
48
89
0
1
4
2
0
6
2
94
46
9
a) 1983.
b) Exclusief bejaardenoorden; inclusief bejaardenoorden is de verdeling 9% gemeenten, 1% provincies en 90% rijk, bij totale overheidsuitgaven van f. 7,1 mrd.
Een vergelijking met de jaren 1965 en 1975 leidt tot de volgende conclusies. Tussen 1965 en 1975 nam de financiele
betrokkenheid van de gemeenten bij het onderwijs af van
10% tot 2% van de totale overheidsuitgaven, om daarna op
vrijwel hetzelfde niveau te blijven. Ook bij de gezondheidszorg nam de financiele betrokkenheid van de gemeenten af:
van 39% in 1965, via 24% in 1975 tot 21% van de overheidsuitgaven (exclusief sociale fondsen) in 1985. Bij cultuur en recreatie nam daarentegen de financiele betrokkenheid van de
gemeenten toe: van 58% in 1965, via 65% in 1975 tot 66% in
* De auteur is verbonden aan de vakgroep openbare financier! en belastingrecht, Economische faculteit, Erasmus Universiteit Rotterdam.
Dit artikel is gebaseerd op een bijdrage van de auteur aan een publikatie van het Sociaal en Cultureel Planbureau ter gelegenheid van het
VNG-congres, getiteld Gemeente, burger, klant, Stukwerk nr. 41,
SCP, Rijswijk, 1987.
497
1985. Van sociale voorzieningen en maatschappelijk welzijn
is alleen voor de periode 1975-1985 een beeld te geven. Bij de
sociale voorzieningen is de betrokkenheid van de gemeenten
per saldo afgenomen: van 9% in 1975 tot 6% in 1985. Bij voorzieningen voor maatschappelijk welzijn nam de financiele betrokkenheid van de gemeenten licht toe, van 12% in 1975 tot
14% in 1985. In het laaste cijfer is ter wille van de vergelijkbaarheid de recente overheveling van de financiering van de
bejaardenoorden via de Algemene Bijstandswet naar directs
subsidising door het rijk via de provincies, buiten beschouwing gelaten. In feite wordt als gevolg hiervan de financiele
betrokkenheid van de rijksoverheid bij de functie maatschappelijk welzijn aanzienlijk vergroot.
De ontwikkeling van het aandeel van de drie bestuurslagen
in de uitgaven voor de betrokken terreinen kan worden beschouwd tegen de achtergrond van de ontwikkeling van de totale collectieve uitgaven over de periode 1965-1985. Tabel 2
geeft hiervan een indruk. De uitgaven zijn gecorrigeerd voor
prijsstijgingen. Bij het onderwijs is de specifieke CBS-deflator
voor het onderwijs gebruikt, bij de overige uitgaven – bij gebrek aan betrouwbare alternatieven – de prijsindex van het
netto nationale inkomen.
Tabel 2. Ontwikkeling van de totale collectieve uitgaven
naarterrein van overheidszorg 1965-1985 (indices, 1980
= 100)
Deelsector
1965
1975
1985
Onderwijs
Gezondheidszorg
Maatschappelijk welzijn
Sociale voorzieningen
Cultuur
Recreatie
39
31
—
—
95
105
14
93
84
81
84
73
84
193
151
100
96
Totaal collectieve uitgaven a)
41
81
109
29
a) Volgens de definitie uit de Miljoenennota 1987.
Uit tabel 2 blijkt dat de meeste deelsectoren nog groei laten
zien tot 1985, met uitzondering van onderwijs, cultuur en recreatie, waar een lichte teruggang dan wel stabilisatie van het
reele-uitgavenniveau in vergelijking met het begin van de jaren tachtig optreedt. De zeer sterke groei bij de uitgaven voor
maatschappelijk welzijn is ten dele optisch: vanaf 1984 worden de collectieve uitgaven voor de bejaardenoorden niet via
de Bijstandswet geleid, maar via de rijksbegroting. Tot 1984
vallen deze uitgaven bijgevolg onder de uitgavenpost voor sociale voorzieningen.
Uitgaven per functie
In deze paragraaf wordt een beeld gegeven van de functionele opbouw van alle gemeentelijke uitgaven. Door gebrek
aan gegevens zal slechts een globale vergelijking met de uitgaven van het rijk worden gemaakt.
In tabel 3 is aangegeven welk aandeel van de netto uitgaven ten goede komt aan de onderscheiden terreinen van overheidszorg. De functie economische zaken is bij de meentelijke uitgaven buiten beschouwing gelaten: alleen op dit terrein
is sprake van meer inkomsten dan uitgaven. Dit is meestal het
gevolg van een batig saldo van de nutsbedrijven dat onder deze functie wordt verantwoord. De functie financiering en algemene dekkingsmiddelen is eveneens buiten beschouwing gelaten. Deze betreft voornamelijk inkomsten uit de algemene
middelen, zoals belastingen en de uitkering uit het gemeentefonds. De aldus bepaalde netto uitgaven per functie worden
grotendeels gefinancierd uit de algemene middelen van de
gemeenten. Ter vergelijking zijn de netto uitgaven van het rijk
voor min of meer vergelijkbare terreinen van overheidszorg in
de tabel opgenomen. Deze cijfers dienen slechts als een globale indicatie van de verschillen in bestedingspatroon tussen
gemeenten en rijk.
498
Tabel 3. Netto uitgaven van gemeenten en het rijk naar terrein van overheidszorg in 1985 (absolute uitgaven in mrd.
gld. en procentueel aandeel per bestuurslaag)
Terrein van overheidszorg
Gemeenten
Rijk
abs.
in%
ab.s.
in%
3,5
0,6
22
4
1.1
4,7
1
5
—
2,3
—
19,9
6,9
0,9
4,0
15
6
25
24,9
1.7
20
7
25
2
maatschappelijk welzijn
Volksgezondheid
2,8
1,0
17
6
28,0
0,8
29
1
Ruimtelijke ordening en
Volkshuisvesting
0,8
5
10,4
10
15,9
100
103,6
100
AJgemeen bestuur
Openbare orde en veiligheid
Defensie, buitenlandse zaken en
ontwikkelingshulp
Verkeer en waterstaat
Onderwijs
Cultuur en recrealie
Sociate voorzieningen en
Totaal
Bij tabel 3 zij opgemerkt dat de functie algemeen bestuur bij
de indeling van gemeentelijke uitgaven slecht vergelijkbaar is
met de in naam gelijke functie bij de rijksuitgaven. Een groot
aantal rijksuitgaven dat betrekking heeft op voorwaardenscheppende en beleidsvoorbereidende activiteiten bij bepaalde functionele uitgavencategorieen, is ondergebracht bij die
functie, en niet bij de uitgavencategorie algemeen bestuur. In
het minder gespecialiseerde gemeentelijke apparaat zijn dergelijke uitgaven vaak wel toegerekend aan de functie algemeen bestuur. Evenals bij de cijfers voor de gemeenten zijn
ook bij het rijk de netto uitgaven voor de functie economische
zaken weggelaten. Hier is in feite sprake van netto ontvangsten als gevolg van de aardgasbaten. De in omvang geringe
functie landbouw en visserij op rijksniveau is in de gemeentelijke functie-indeling ondergebracht bij de functie economische zaken en blijft hier eveneens buiten beeld. Ten slotte zijn
de rijksuitgaven voor de nationale schuld buiten beschouwing
gelaten.
Tabel 3 leert dat de grootste netto uitgavenpost van de gemeenten cultuur en recreatie betreft, in omvang gevolgd door
de uitgaven voor algemeen bestuur en sociale voorzieningen.
Dit beeld is aanzienlijk verschillendvan het beeld van de bruto
uitgaven, dat immers mede wordt bepaald door de doeluitkeringen van het rijk. In de bruto uitgaven van de gemeenten
overheersen de uitgaven voor sociale voorzieningen (42%),
gevolgd door onderwijs (12%) en ruimtelijke ordening en
volkshuisvesting (11 %). Bij de gemeentelijke uitgaven voor
sociale voorzieningen zij aangetekend, dat het hier voor een
groot deel om nauwelijks door de gemeenten te beTnvloeden
uitgaven gaat. De gemeenten zijn namelijk verplicht om 10%
van de bijstandsuitgaven voor hun rekening te nemen. Opvallend is daarnaast het verschil tussen de verdeling van de netto
uitgaven van gemeenten en die van het rijk. De grootste post
in de netto rijksuitgaven wordt gevormd door de uitgaven voor
sociale voorzieningen, gevolgd door onderwijs en defensie,
buitenlandse zaken en ontwikkelingshulp.
Een vergelijking van de functionele verdeling van de gemeentelijke uitgaven tussen 1965 en 1985 levert het volgende
beeld op. Opvallend is het stijgende aandeel van de uitgaven
voor cultuur en recreatie, van 14% in 1965 via 21 % in 1974 tot
25% in 1985. Daarentegen namen de uitgaven voor volksgezondheid af van 14% in 1965 via 12% in 1974 tot 6% in 1985.
De uitgaven voor sociale voorzieningen en maatschappelijk
welzijn vertonen een wisselend beeld: van 28% in 1965 via
14% in 1974 naar 17% In 1985. De aandelen van de overige
uitgavencategorieen vertonen geen duidelijke trend.
De functionele verdeling van de rijksuitgaven laat de volgende ontwikkeling zien. Het meest opvallend is de dating van
het aandeel van de onderwijsuitgaven van 30% in 1965 via
31 % in 1975 tot 25% in 1985. Deze teruggang is mede het gevolg van een stabilisatie van de absolute onderwijsuitgaven
door teruglopende aantallen leerlingen. Daar staat tegenover
een stijging van de uitgaven voor sociale voorzieningen van
12% in 1965, via 26% in 1975 tot 29% in 1985. Het aandeel
van de uitgaven voor defensie, buitenlandse zaken en ontwikkelingssamenwerking daalde tussen 1965 en 1975 van 23%
naar 17% om in 1985 weer tot 20% te stijgen. De laatste stijging is overigens geheel toe te schrijven aan de functies buitenlandse zaken en ontwikkelingssamenwerking: het aandeel
van de defensie-uitgaven nam tussen I975 en 1985 licht af. De
overige functies vertonen een betrekkelijk stabiel beeld.
Uitgavenpatroon naar gemeentegrootte
In deze paragraaf wordt nagegaan in hoeverre het functionele Uitgavenpatroon van de gemeenten nog verschilt als
men naar gemeenten van verschillende grootte kijkt. Daartoe
is de cijferopstelling van tabel 4 verbijzonderd naar drie klassen van gemeenten: gemeenten met meer dan 100.000 inwoners (hier woont circa 26% van de bevolking), gemeenten met
20.000 tot 100.000 inwoners (hier woont circa 42% van de be-.
volking) en gemeenten met minder dan 20.000 inwoners (hier
woont 32% van de volking). De saldi van gemeentelijke uitgaven en inkomsten in 1985 zijn voor elke functie bepaald. Daaruit is het procentuele aandeel van elke functie in de totale netto uitgaven afgeleid. De functies economische zaken en financiering en algemene dekkingsmiddelen zijn ook hier buiten
beschouwing gebleven.
Tabel 4. Gemeentelijke netto uitgaven in 1985 per functie
en drie klassen van gemeentegrootte (in procenten van de
totale netto uitgaven per grootteklasse)
Meer dan
20.000 tot
100.000
inwoners
100.000
inwoners
Algemeen bestuur
Openbare orde en veiligheid
15
4
23
4
Verkeer en waterstaat
13
7
26
15
5
26
22
7
17
7
Terrain van overheidszorg
Onderwijs
Cultuur en recreatie
Sociale voorzieningen en
maatschappelijk welzijn
Volksgezondheid
Rulmtelijke ordening en
Volkshuisvesting
Totaal
100 a)
Minder dan
20.000
inwoners
gezondheid liggen de absolute uitgaven per inwoner in de
kleine gemeenten hoger dan in de middelgrote gemeenten.
Dit verschil is overigens vrijwel geheel toe te schrijven aan de
deelfunctie riolering en waterzuivering, die onder de functie
volksgezondheid is opgenomen. De toenemende uitgaven
per inwoner voor deze functies hangen mogelijk samen met
de schaalnadelen van kleinere gemeenten. Het instandhouden van de infrastructuur en het bestuursapparaat is voor een
gemeent met weinig inwoners – en vaak een (age bevolkingsdichtheid – relatief kostbaar. Daarnaast kennen de kleinere gemeenten geen specials diensten voor bepaald functies – zoals voor de uitvoering van de sociale voorzieningen
– zodat deze uitgaven mogelijk worden verantwoord onder
de functie algemeen bestuur.
De werkgelegenheid
Om een indruk te krijgen van de eigen inzet van produktiemiddelen door de gemeenten voor het produceren van publieke diensten is een vergelijking van de werkgelegenheid bij de
verschillende bestuurslagen nuttig. Daarbij zij aangetekend
dat vergelijkbare cijfers alleen beschikbaar zijn voor het nietbedrijfsmatige deel van de verschillende publiekrechtelijke instellingen (de zogenaamde sector overheid volgens de Nationale Rekeningen). Voor de gemeenten betekent dit dat de
openbare nutsbedrijven en gemeentelijke ziekenhuizen bij
voorbeeld buiten beeld blijven. Voor het rijk blijven de staatsbedrijven (zoals PIT) buiten beeld. De gemeentelijke onderwijsinstellingen worden tot de deelsector onderwijs gerekend
en vallen daarom eveneens buiten het hier geschetste beeld.
Tabel 5 geeft een overzicht van de werkgelegenheid op de
drie bestuursniveaus tussen 1965 en 1985.
31
3
17
5
23
rijk 1965-1985
5
10
8
Gemeenten
5
3
100
b)
100
Tabel 5. Werkgelegonheid bij gemeenten, provincies en
Deelsector
a) Absoluut uitgavenniveau f. 1.657 per inwoner.
b) Absoluut uitgavenniveau f. 968 per inwoner.
c) Absoluut uitgavenniveau f. 834 per inwoner.
1975
1980
1985
x 1 .000 arbeidsjaren
index 1965 = 100
c)
1965
107
100
138
129
160
150
170
159
Provincies
x 1 .000 arbeidsjaren
index 1965 = 100
11
100
14
127
16
145
155
108
138
127
140
163
179
78
index 1965 = 100
Uit tabel 4 blijkt dat de grootste (netto) uitgavenpost bij de
grote en middelgrote gemeenten die voor cultuur en recreatie
is, en bij de kleine gemeenten die voor algemeen bestuur. De
op een na grootste uitgavenpost is bij de grote gemeenten die
voor sociale voorzieningen, bij de middelgrote gemeenten die
voor algemeen bestuur, en bij de kleine gemeenten die voor
cultuur en recreatie. Het valt op dat het aandeel van de functie
algemeen bestuur aanzienlijk toeneemt – van 15% naar
31% – bij afnemende gemeentegrootte. Ook het aandeel van
de uitgavencategorie verkeer en waterstaat neemt licht toe van 13% naar 17% – bij afnemende gemeentegrootte. Daarentegen neemt het aandeel van de uitgaven voor sociale voorzieningen aanzienlijk af bij afnemende gemeentegrootte van 22% naar 10%.
Bij deze resultaten past de kanttekening dat het absolute
netto uitgavenniveau per inwoner voor de grote gemeenten
circa 2 x zo hoog is als dat van de kleine gemeenten. Per saldo neemt het absolute uitgavenniveau per inwoner voor de
meeste functies dan ook af bij afnemende gemeentegrootte.
Uitzonderingen vormen de functies algemeen bestuur, verkeer en waterstaat, en volksgezondheid. Bij algemeen bestuur liggen de absolute uitgaven per inwoner in de kleine gemeenten in geringe mate hoger dan die in de middelgrote en
grote gemeenten. Bij verkeer en waterstaat liggen de absolute uitgaven per inwoner in de kleine gemeenten vrijwel op hetzelfde niveau als die in de middelgrote gemeenten. Bij volks-
Rijk (burgeriijk)
x 1.000 arbeidsjaren
100
17
Uit tabel 5 blijkt dat tussen 1965 en 1985 de werkgelegenheid bij alle bestuurslagen is toegenomen. Het groeitempo bij
het rijk lag daarbij steeds hoger dan dat bij gemeenten en provincies. Nadere analyse van de periode 1980-1985 leert dat in
de laatste jaren sprake is van een relatief geringe groei dan
wel stabilisatie van de werkgelegenheid in alle deelsectoren.
De werkgelegenheid in tabel 5 is uitgedrukt in arbeidsjaren,
dat wil zeggen naar een volledige werkweek omgerekende
banen. In arbeidsuren is echter bovendien sprake van een additionele dating van circa 5% in de periode 1982-1985 als gevolg van arbeidstijdverkorting. Over de precieze omvang van
de dating van de werkgelegenheid zijn geen betrouwbare cijfers voor handen. De verschillende bronnen spreken elkaar
tegen. De cijfers van het CBS die worden gepubliceerd in de
Nationale Rekeningen, laten tussen 1982 en 1985 voor de gemeenten nog een lichte stijging van circa 2% zien van de in
volledige arbeidsplaatsen uitgedrukte werkgelegenheid, en
voor het rijk een stijging met circa 5% in dezelfde periode.
Daarbij zijn de effecten van arbeidsduurverkorting buiten beschouwing gelaten. Daarentegen zou uit een onderzoek van
de Universiteit Twente 1) bij 51 middelgrote en grote gemeen1) Centrum voor bestuurskundig onderzoek van de Universiteit
Twente. De ontwikkeling van het arbeidsvolume in de middelgrote en
grote gemeenten In de periode 1982-1986, Enschede, 1986.
ten (hier werkt ongeveer de helft van de gemeente-ambtenaren) volgen dat in de periode 1982-1985 van een dating van
de werkgelegenheid met circa 5% sprake is (nog afgezien van
de inmiddels verkorte arbeidsduur). Een vergelijking van de
CBS-cijfers met de laatstgenoemde cijfers wordt bemoeilijkt
door definitieverschillen. Zo worden in het Twentse onderzoek de openbare nutsbedrijven wel meegenomen en de polltie niet, terwijl in de CBS-cijfers – die de sector overheid betreffen – het omgekeerde het geval is. Bij globale aanpassing
van de CBS-cijfers aan de Twentse definities zou de werkgelegenheid bij gemeenten tussen 1982 en 1985 ongeveer gelijk
zijn gebleven. Daarmee blijft een onverklaard verschil van circa 5% tussen beide uitkomsten bestaan. Deze cijfers laten
onverlet, dat bij de gemeenten sprake is van een relatief beperkte groei dan wel relatief sterke teruggang van de werkgelegenheid in vergelijking met de provincies en het rijk.
De inkomsten
De voorgaande paragrafen gaven een beeld van het gemeentelijke uitgavenpatroon. Hier zal dit beeld worden gecompleteerd met informatie over de gemeentelijke inkomsten. De gemeenten verkrijgen inkomsten uit verschillende
bronnen. Het rijk verschaft de gemeenten (en ook de provincies) een deel van de belastingopbrengsten via de algemene
uitkeringen van het Gemeentefonds. Daarnaast bestaat een
groot aantal specifieke uitkeringen – ook wel doeluitkeringen
genoemd – van het rijk aan de lagere overheden. De bestemming van deze uitkeringen is – anders dan die van de algemene uitkeringen – gekoppeld aan specifieke bestedingsdoeleinden. Naar omvang van de geldbedragen zijn de specifieke uitkeringen op het terrain van sociale voorzieningen
(vooral bijstandsuitkeringen), volkshuisvesting en onderwijs
momenteel de belangrijkste. De algemene en specifieke uitkeringen maken samen ruim twee derde van de gemeentelijke inkomsten uit. Daarnaast heffen de gemeenten enkele belastingen, met de onroerend-goedbelasting als de – in geld
gemeten – belangrijkste. Een aantal andere inkomstenbronnen, zoals leges, reinigingsrechten, maar ook rente-inkomsten en betaalde diensten aan derden, completeert het beeld.
label 6 geeft een indruk van de ontwikkeling van een aantal
inkomstencategorieen voor de jaren 1965, 1974 en 1985.
Goed vergelijkbare cijfers voor 1975 waren niet beschikbaar.
Voor 1965 en 1974 is gebruik gemaakt van cijfers over de lopende rekening van gemeentelijke inkomsten naar economische categorieen. Voor I985 zijn cijfers voor de begrote inkomsten naar economische categorieen gebruikt, met uitzondering van inkomsten verantwoord op de zogenaamde kapitaaldienst. Ter wille van de vergelijkbaarheid betreffen de cijfers alleen de niet-bedrijfsmatige activiteiten van de gemeenten, overeenkomend met de eerder genoemde sector overheid volgens de definitie van de Nationale Rekeningen.
label 6 laat zien dat in de loop van de laatste twintig jaar de
algemene uitkeringen als inkomstenbron relatief aan belang
hebben ingeboet ten gunste van de specieke uitkeringen. In
twintig jaar tijd zijn de rollen vrijwel omgedraaid. De specifieke
uitkeringen zorgen voor ongeveer de helft van de gemeentelijke inkomsten. Pas de laatste jaren lijkt het aandeel van de
specifieke uitkeringen ten opzichte van de algemene uitkeringen zich enigszins te stabiliseren. Het aandeel van de opbrengsten van gemeentelijke belastingen heeft zich ongeveer
op hetzelfde niveau van rond 5% gehandhaafd. In feite is in de
periode 1965-1985 sprake van een lichte dating met ruim een
halve procentpunt.
In brede kring wordt sinds een aantal jaren gepleit voor decentralisatie van geldmiddelen en bevoegdheden naar de lagere overheden. In het regeerakkoord van het huidige kabinet
is sprake van een taakstellende vermindering van het aantal
specifieke uitkeringen met 25%. Ondanks een vermindering
van het aantal specifieke uitkeringen is van een daling van het
aandeel van de uitkomsten uit specifieke uitkeringen in de totale inkomsten van gemeenten nog nauwelijks sprake. Pas in
1985 en 1986 is een daling van het aandeel van de specifieke
uitkeringen in de inkomsten uit eigen heffing en overdrachten
van het rijk te verwachten 2). Op basis van de Statistiek der
500
label 6. Inkomsten van gemeenten in 1965, 1974 en 1985
naarbron (absolute inkomsten in mrd. gld. en procentueel
aandeel in de totale lopende baten)
Inkomstencategorie
1965
1974
1985
abs.
in%
abs.
in%
abs.
in%
Belastingen
Overige inkomsten
2,7
1,3
0,7
0,3
1,1
45
20
11
5
19
7,0
7,0
2,2
0,9
2,7
36
36
11
5
12
12,8
30,0
8,3
2,9
7,4
21
49
14
5
11
Totaal
6,1
100
19,8
100
61,4
100
Algemene uitkeringen
Specifieke uitkeringen
Rente
gemeentebegrotingen 1986 is op dezelfde wijze als in label 6
te becijferen dat het aandeel van de specifieke uitkeringen in
de totale inkomsten van gemeenten zou dalen van 49% in
1985 tot 47% in 1986.
Conclusies
__ ____
In dit artikel is getracht een beeld te schetsten van het functionele uitgavenpatroon van de gemeenten in vergelijking met
het patroon van de rijksuitgaven (en soms de provinciate uitgaven) voor de periode 1965-1985. De huidige uitgaven van
gemeenten buiten de besteding van specifieke uitkeringen
van het rijk liggen vooral op het terrein van cultuur en recreatie
(25% van de netto-uitgaven), algemeen bestuur (22%) en sociale voorzieningen (17%). De huidige uitgaven van het rijk,
inclusief de specifieke uitkeringen aan gemeenten en provincies, hebben vooral betrekking op sociale uitkeringen (29%),
onderwijs (25%) en defensie, buitenlandse zaken en ontwikkelingssamenwerking (20%). Cultuur en recreatie zijn de enige beleidsterreinen waar de gemeenten meer voor uitgeven
dan het rijk.
In de gezondheidszorg is sprake van een relatief beperkte
directe financiele betrokkenheid van de overheid. Deze voorzieningen worden immers voor het grootste deel uit verzekeringspremies gefinancierd. In de regelgeving speelt echter de
rijksoverheid vooralsnog de belangrijkste rol. De cijfers suggereren een samenhang tussen het type bestuurslaag en een
rangorde in bevrediging van de vraag naar (quasi-)publieke
goederen. De rijksoverheid draagt blijkbaar zorg voor ‘harde’
basisvoorzieningen, zoals de nationale veiligheid, voorzieningen tegen inkomensderving en onderwijs. De gemeenten dragen in feite zorg voor de vaak als minder elementair geziene
culturele en recreatieve voorzieningen.
In de loop van de laatste twintig jaar is de financiele betrokkenheid van de gemeenten in vergelijking met die van het rijk
op vrijwel alle terreinen van overheidszorg geleidelijk afgenomen. Een uitzondering vormen daarbij de terreinen cultuur en
recreatie waar tussen 1965 en 1985 sprake was van een geringe stijging van het aandeel van de gemeenten in de netto
overheidsuitgaven. Ook vanuit de inkomstenkant gezien is de
feitelijke beslissingsmacht van de gemeenten over de collectieve uitgaven in de laatste twintig jaar afgenomen. Ongeveer
de helft van de gemeentelijke inkomsten bestaat nu uit door
het rijk aan specifieke bestemmingen gebonden gelden, terwijl dit twintig jaar geleden nog slechts voor een vijfde van de
gemeentelijke inkomsten gold. De opbrengsten van gemeentelijke belastingen hebben zich in de laatste twee decennia
vrijwel op hetzelfde peil van circa 5% van de totale inkomsten
gehandhaafd.
Pas in de laatste jaren is sprake van een voorzichtige herwaardering van de hier geschetste ontwikkelingen. Algemeen
wordt de noodzaak van decentralisatie van geldmiddelen en
bevoegdheden naar de lagere overheden bepleit. In de feitelijke samensteling van de collectieve uitgaven en inkomsten is
dit echter nog nauwelijks zichtbaar.
Bans de Groot
2) Miljoenennota 1987, biz. 116.