Belastinghervorming in
Nederland
Het is buitengewoon moeilijk structurele wijzigingen aan te brengen in het Nederlandse
belastingstelsel. In de discussies hierover blijven vaak de inrichting en de contouren van
het stelsel als geheel buiten beschouwing, en beperkt men zich tot vereenvoudiging en
verlichting van de loon- en inkomstenbelasting 1). Ook de Commissie-Oort richt zich met
name op deze belasting. De auteur van dit artikel acht een ruimere taakopdracht voor de
Commissie-Oort op z’n plaats. Na een inleiding over de politieke economie van de
belastingheffing noemt hij zeven mogelijkheden om verbeteringen in het Nederlandse
belastingstelsel aan te brengen.
PROF. DR. P.B. BOORSMA*
De politieke economic van de
belastingheffing
Op het gebied van de beleidsvoorbereiding en de
besluitvorming betreffende de overheidsinkomsten is weinig theoretisch en empirisch onderzoek gedaan. In de ‘public choice’-theorie, ook wel de politieke economie genoemd, worden evenals in de politicologie niet of nauwelijks beschouwingen gewijd aan de besluitvorming over
het dekkingsplan en aan de keuze van de belastingmaatregelen. In de economische literatuur wordt wel veel aandacht besteed aan de beginselen en de effecten van belastingen in het algemeen, maar niet aan de keuze tussen
verschillendesoorten belastingen en tussen verschillende
inkomstenbronnen. De theoretische analyse die Koopmans heeft gegeven van de beslissingen rond de rijksbegroting blijft beperkt tot de uitgaven 2). De regels die Starling geeft voor politieke haalbaarheid zijn evenmin alle vertaalbaar naar het keuzeproces van belastingen 3). De enige studie die een aanzet geeft in de richting van een omvattende theorie is die van De Vries 4). Toch is het mogelijk
uit al die groeperf theorieen vermoedens, dus ruwe hypothesen te destilleren.
Een eerste hypothese is verwoord in het adagium: oude
belastingen zijn goede belastingen. Uitgaande van dit
adagium zal bij een verzwaring van de lastendruk eerder
worden gekozen voor een verzwaring van de bestaande
belastingen dan voor de introductie van nieuwe belastingen.
Een tweede hypothese is gebaseerd op de ‘public choice’-theorieen en meer in het bijzonder op het uitgangspunt
dat politici handelen op basis van een nutsfunctie waarin
bij voorbeeld een maximaal aantal stemmen centraal staat
5). Men kiest dan voor die belastingverzwarende maatregelen die het minst impopulair zijn, het minste stemmenverlies opleveren. Het belang dat wordt gehecht aan een
werkelijke of fictieve verbetering van de inkomensverdeling leidt dan tot belastingmaatregelen die de laagste inkomens (al of niet vermeend) het meeste ontzien.
Vanuit de inkomenspolitiek is een derde hypothese af te
leiden: een belastingmaatregel is bij gelijkblijvende
macro-lastendruk en inkomensverdeling minder aantrekkelijk naarmate er meer verschuivingen in de individuele
lastendruk optreden. Indien grote groepen kiezers worden
80
geconfronteerd met een inkomensverslechtering, terwijl
anderen een inkomensverbetering ondergaan, dan klinken de klachten harder.
Een vierde hypothese heeft te maken met de besluitvorming binnen het kabinet: een inkomenspolitieke maatregel is makkelijker door te voeren als minder ministers ‘direct’ betrokken zijn bij de verzwarende maatregelen. Als
de minister van Financien bij voorbeeld een verlichting van
de LB/IB wil compenseren via andere inkomsten waarvoor
hij direct verantwoordelijk is, dan gaat de besluitvorming
makkelijker dan wanneer de compensatie moet worden
gevonden op een ander begrotingshoofdstuk.
Uit de zo genaamde belastingbeginselen zijn nog meer
hypothesen met betrekking tot de belastingpolitiek af te
leiden, waaraan hier echter voorbijgegaan wordt.
Uit de tot nu toe gevoerde discussies over belastinghervorming zijn enkele globale conclusies te trekken, die aansluiten bij de hiervoor geformuleerde hypothesen:
a. verschillende ideeen zijn niet toegepast omdat ze inkomenspolitiek verzet oproepen. Het betreft hier de jarenlange discussie over de intensivering en extensivering
van het profijtbeginsel, de oudere discussie over een
verzwaring van de indirecte belastingen t.o.v. de directe belastingen, de verdubbeling van de gemeentelijke
belastingen, de in de Contourennota voorgestelde vereenvoudiging van de LB/IB en de vereenvoudiging van
de BTW-tariefstructuur;
* De auteur is hoogleraar Openbare Financien bij de Afdeling
Bestuurskunde van de TH Twente. Hij dankt N. Groenendijk voor de
assistentie, mevr. G.G. van Rooijen voor het typewerk en drs. P. de
Vries, universitair docent Openbare Financien bij dezelfde vakgroep,
voor diens adviezen. Dit artikel is een verkorte versie van een lezing
voor het congres,,Grand Design, herziening van het Nederlandse belastingsysteem”, georganiseerd door het Nederlands Studiecentrum
en de auteur, op 12 September 1985, Utrecht.
1) Zo ook in de Nota herstructurering tarief inkomstenbelasting (Contourennota), Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 611, nr. 1.
2) L. Koopmans, De beslissingen over de rijksbegroting, Deventer,
1970.
3) Grover Starling, The politics and economics of public policy, an introductory analysis, Homewood, 1979, biz. 379 e.v.
4) J.A.J. de Vries, Het belastingpolitieke systeem, Amsterdam/Brussel, 1970.
5) Zie b.v. A. Downs, An economic theory of democracy, New York,
1957 en Dennis C. Mueler, Public choice, Cambridge, 1979.
b. het fiscale beleid is bij de uitwerking van voorstellen tot
wijziging van de structuren van het belastingstelsel te
weinig creatief geweest in het omzeilen van inkomenspolitieke klippen. Deze conclusie is eerder ook al
getrokken voor de intensivering van het profijtbeginsel
door onder andere Goedhart, Haselbekke, Wolfson en
Boorsma 6);
c. in de discussie over de structuren van ons belastingstelsel komen weinig voorstellen naar voren om het
aantal belastingen uit te breiden. Zowel op rijksniveau
als op gemeentelijk niveau is er een streven naar vereenvoudiging o.a. door verkleining van het aantal belastingen. Op rijksniveau gaat het bij voorbeeld om de
afschaffing van de personele belasting. Op gemeentelijk niveau kan worden gedacht aan de belastingen die
verdwenen met de invoering van de onroerend-goed
belasting. De Commissie-Christiaanse heeft enkele
voorstellen in deze richting gedaan 7). Daarnaast is
sprake van een vergelijkbare ontwikkeling binnen de
onroerend-goedbelastingen, waar twee belastinggrondslagen bestaan waartussen de gemeente kan
kiezen: de waarde van het onroerend goed in het economisch verkeer en de oppervlakte van het onroerend
goed. De Commissie-Christiaanse heeft aanbevolen
de oppervlaktemaatstaf te schrappen 8).
Gewenste veranderingen: 7 beleidsopties
In het volgende worden 7 beleidsopties besproken die
volop aandacht krijgen of meer aandacht verdienen. Er
wordt geen poging ondernomen een evenwichtige opsomming te geven van voor- en nadelen. Van sommige beleidsopties, zoals de intensivering van het profijtbeginsel,
zijn die opsommingen al voldoende bekend, zij het dat de
voor- en nadelen die worden genoemd vaak niet of nauwelijks steunen op empirisch onderzoek.
Uitbreiding van het belastinggebied van provincies
en gemeenten onder gelijktijdige verlichting van de
rijksbelastingen
Deze gedachte wordt o.a. genoemd in de Contourennota. Omdat de daar verkende operatie een fors bedrag aan
inkomstenderving zou betekenen, staat de minister van Financien in genoemde nota ook stil bij de mogelijke financieringsbronnen. Hoewel de Commissie-Christiaanse
reeds als taakopdracht had ontvangen te adviseren over
een mogelijke verdubbeling van de belastingcapaciteit
van de lagere overheden samen met compensatie in de
sfeer van de rijksbelastingen schrijft minister Van der
Stee: ,,Op provinciaal en gemeentelijk niveau is naar mijn
indruk evenmin ruimte aanwezig” 9). In de Contourennota
wordt echter ook opgemerkt dat een verruiming van het
belastinggebied van de lagere overheden misschien toch
tot een verlichting van de LB/IB zal kunnen leiden, maar Financien lijkt daar niet veel van te verwachten 10).
Zowel op provinciaal als op lokaal niveau is er ruimte
voor een forsere verzwaring dan de eerder door de
Commissie-Christiaanse aanbevolen verdubbeling. Op
provinciaal niveau kan de belastingcapaciteit naast de
voorgestelde verruiming met f. 270 mln. met nog eens
f. 250 mln. worden verhoogd ten koste van het provinciefonds. Ook bij de gemeenten is in plaats van een verdubbeling van de belastingcapaciteit een verzwaring met
200% (inclusief de 100% verzwaring waarover door de
Commissie-Christeaanse is geadviseerd) mogelijk en bepaald niet a priori ongewenst. Uiteraard kleven er bezwaren aan een verzwaring van de lokale belastingen, maar
die bezwaren moeten binnen het gehele inkomstenstelsel
worden afgewogen tegen de voordelen, waaronderde verlichting van de problemen verbonden aan de huidige
LB/IB. Een en ander is bij de afweging van alle voors en tegens voor het belastingstelsel als geheel alleen wenselijk
als de juiste compensatie wordt geboden, zodat geen
schrikbarende verschuivingen ontstaan in het inkomsten-
ESB 22-1-1986
niveau van de betrokken lagere overheid en in individuele
inkomensposities. De compensatie op provinciaal niveau
kan worden aangebracht door een verlaging van het Provinciefonds met daarbij een verlichting van de LB/IB. Op
gemeentelijk niveau zal tegenover de verzwaring van de
belastingen een korting moeten staan op de algemene uilkering en vooral op de specifieke uitkeringen. Daarbij zal
het rijk de eigen belastingen moeten verlichten. Naast de
reeds besproken voorstellen van de Commissie-Christiaanse kan worden gedacht aan een verlichting van de
LB/IB en een overheveling van de overdrachtsbelasting.
Tegen de verzwaring van de lokale belastingen bestaan
enkele populaire bezwaren. Het eerste is dat ergrotere belastingverschillen mogelijk worden tussen gemeenten en
tussen provincies, waardoor burgers met de voeten zullen
gaan stemmen. Vooral verschillen tussen gemeenten zijn
ongewenst, daar het stemmen met de voeten sneller zal
optreden naarmate men minder ver hoeft te verhuizen.
Hoewel er in het verleden wel grote verschillen in gemeentelijke belastingdruk zijn geweest, is het ‘stemmen met de
voeten’-argument in Nederland nooit empirisch aangetoond. Dit wil niet zeggen dat drukverschillen geen invloed
hebben bij bij voorbeeld de keuze van een woon- of vestigingsplaats. Overigens zou bij al te grote verschillen de
oude verfijning van de belastinguitkering binnen het Gemeentefonds van stal kunnen worden gehaald.
Het tweede bezwaar is dat vele – vooral kleinere – gemeenten niet de ambtelijke deskundigheid bezitten om
goede belastingverordeningen op te stellen; eventuele onevenwichtigheden worden dan des te zwaarder naarmate
de belastingen zwaarder gaan drukken. Het zij opgemerkt
dat aan de andere kant de zaken toch niet probleemloos
zijn: door de complexiteit van de LB/IB is een situatie ontstaan waarin zelfs topdeskundigen moeite hebben met de
aangifteformulieren! Te geringe ambtelijke fiscale deskundigheid is m.a.w. geen exclusief kenmerk voor de lagere
overheid.
Uitbreiding van het aantal belastingen
Behalve naar vereenvoudiging door het opheffen van
verouderde belastingen zou gestreefd moeten worden
naar een Uitbreiding van het aantal belastingen. Nieuwe
belastingen zijn gewenst binnen die belastinggebieden
waar een aanzienlijke verzwaring van de collectieve lasten
optreedt binnen een beperkt aantal belastingen. Denk
hierbij aan het provinciale en het gemeentelijke belastinggebied, waar een verdubbeling van de eigen belastinginkomstencapaciteit wordt nagestreefd die in beide gevallen
gerealiseerd moet worden bij slechts een belasting, namelijk de provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting
resp. de onroerend-goedbelasting. Zowel de verdubbeling
6) C. Goedhart, Scheefgroei, ombuigingen en profijtbeginsel, in: P.J.
van Eygelshoven en L.J. van Gemerden (red.), Inkomensverdelingen
openbare financier!, opstellen voor Jan Pen, Utrecht, 1985, biz. 55;
A.G.J. Haselbekke, Het omstreden profijtbeginsel, ESB, 29 april
1981, biz. 406; A.G.J. Haselbekke en D.J. Wolfson, De beheersingsproblematiek van de collectieve sector, ESB, 2/9 april 1980, biz.
413; P.B. Boorsma, Sanering in de collectieve sector, Enschede,
1981, biz. 60.
7) Rapport inzake de herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten (Rapport Commissie-Christiaanse), Den Haag,
1983. Zie voor een bespreking o.a. J.H. Christiaanse, Het belastinggebied van de lagere overheden, Openbare Uitgaven 1984, biz. 135
metcommentaar van C. Goedhart op biz. 144 e.v.; M.P. van der Hoek,
Naar een groter belastinggebied van de lagere overheid? Maandblad
Belastingbeschouwingen, 2 februari 1984; H.A. Wolterbeek, Enige
beschouwingen over het Rapport inzake de herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten, Maandblad Belastingbeschouwingen, 2 februari 1984; J.G.E. Gieskes, Rapport CommissieChristiaanse: verdubbel de aanslag onroerend-goedbelasting, B&G,
oktober 1983, biz. 223 e.v.; P. de Bruin en J.A. Monsma, Rapport van
de Commissie tot herziening van het belastinggebied van provincies
en gemeenten, Belastingblad, 5 juli 1983, biz. 331 e.v. en vele andere
beschouwingen in dit blad.
8) Rapport Commissie-Christiaanse, biz. 43.
9) Idem, noot 1, biz. 37.
10) Idem, biz. 44-45.
81
Installatie van de Commissie-Oort (foto ANP)
van de opcenten motorrijtuigenbelasting als de verdubbeling van de onroerend-goedbelasting zijn overigens in
strijd met een van de randvoorwaarden die in de Contourennota worden gesteld voor een aanmerkelijke drukverschuiving. ,,Als derde voorwaarde zal moeten gelden dat
een forse vergroting van het provinciate en het gemeentelijke belastinggebied nietten laste mag komen van een bepaald belastbaar object – met name wordt hier gedacht
aan de woning – of aan een bepaalde bevolkingsgroep”
11). Deze formulering is wel erg absoluut en kan m.i. beter
worden gezien als een van de argumenten die een rol moeten spelen in een discussie over de structuur van het belastingstelsel. Al te absoluut geformuleerde maximen maken immers elke wijziging onmogelijk. Belangrijker is de
tweede bedenking tegen deze formulering, namelijk dat
de Contourennota deze niet toelicht of argumenteert.
Elke belasting kent naast de fiscale last andere lasten,
de zogenaamde ‘excess burden’ 12), die een bepaalde
verdeling heeft over belastingsubjecten. Men kan zelfs
zeggen dat een van de beroemde maximen of belastingbeginselen, het beginsel van de minste pijn, hierop is gericht
13). De belastingwetgever houdt expliciet rekening met
bepaalde facetten van de ‘excess burden’, zoals de administratiekosten voor de belastingplichtige, het gemak
waarmee een aangifteformulier kan worden ingevuld e.d.
De verdeling en de omvang van de ‘excess burden’ zijn
echter niet bekend. Het gaat bij de ‘excess burden’ niet alleen om nog redelijkte kwalificeren uitvoeringskosten voor
de belastingplichtige, maar ook om subjectieve gevoelens
van rechtvaardigheid, of om gevoelens van onbillijkheid.
Elke belasting heeft haar eigen onbillijkheden. Als de
bestaande belasting wordt verzwaard, wordt vermoedelijk
ook de ‘excess burden’ verzwaard. Zou een nieuwe belasting worden geheven met een ander belastingobject,
dan is de kans groot dat de ‘excess burden’ van de nieuwe
belasting over een andere groep belastingplichtigen wordt
verdeeld, waardoor een daling en een gelijkmatiger en ver-
_B2_
moedelijk eerlijker verdeling van de ‘excess burden’ zal
resulteren.
Dit probleem is duidelijk te illustreren aan de hand van
het provinciate belastinggebied, dat alleen de houders van
een motorrijtuig treft. Daar wordt de ‘excess burden’ verdeeld over de bezitters van motorrijtuigen en autobedrijven. Hoewel het aantal bezitters van een motorrijtuig groot
is, worden mensen die om welke reden dan ook geen motorrijtuig hebben ontzien, hoewel ook zij profiteren van de
provinciate zorg en wellicht voldoende draagkracht hebben. Uitbreiding van het aantal provinciale belastingen
leidt vermoedelijk tot een eerlijker verdeling van de fiscale
lasten. De invulling van een drukverzwaring door de introductie van een nieuwe belasting kan overigens inhouden
dat een fiscale illusie wordt gecreeerd in die zin dat de druk
van twee kleine bedragen te zamen lichter lijkt dan de druk
van een groot belastingbedrag. Wat dat betreft zijn enkele
voorstellen van de Commissie-Christiaanse (versmelting
van baatbelasting en bouwgrondbelasting, versmelting
van toeristenbelasting en woonforensenbelasting en
schrappen van de oppervlaktemaatstaf van de onroerendgoedbelasting) in strijd met de stalling van Puviani dat fiscale systemen er toe neigen steeds complexer te worden
14).
De Commissie-Christiaanse heeft ook overwogen om de
verruiming van de belastingcapaciteit bij andere belastingen te zoeken. Zo lijkt er nu een pleziervaartuigenheffing
11) Contourennota, biz. 46.
12) Voor een invulling van dit begrip in termen van een daling van het
‘producers surplus’ en van het ‘consumers surplus’ zie C. Goedhart,
Hoofdlijnen van deleerderopenbare financier), Leiden, 1975, biz. 188
e.v. Zie ook H.J. Hofstra, Inleiding tot het Nederlands belastingrecht,
Deventer, 1980, biz. 80-81.
13) Zie bij voorbeeld H.J. van de Braak, Belastingweerstand, Deventer, 1981, biz. 144.
14) A. Puviani, Die Illusionen in der offentlichen Finanzwirtschaft,
Berlijn, 1960.
label 1. 150 far/even verdeeld naar tijd van vaststelling oflaatste wijziging
Voor aantreden kabinet-Lubbers
Sinds kabinet-Lubbers
1913-1937
1963-1969
1970-1979
1980-1982
1983
1984
5
Totaal
1958
1
10
25
35
52
22
74
76
Bron: Ontwerp-begmling van ontvangsten 1985, Tweede Kamer 18 600, bijlage II MvT: Geldende regelingen van tarieven met betrekking tot niet-belastingontvangsten. Alle begrotingshoofdstukken excl.: Ill (Algemene Zaken), IV (Ned.-Antilliaanse Zaken) en IXA (Nationale Schuld).
te komen. Door bij voorbeeld provinciale opcenten op de
loon- en inkomstenbelasting kan het provinciale belastinggebied verder worden verruimd. Daarnaast zou gedacht
kunnen worden aan een geheel nieuwe provinciale belasting, die ik de provinciale gemeentebelasting zou widen
noemen. Deze provinciale gemeentebelasting wordt ingesteld en geheven door de provincie, met als belastingsubject de gemeente in de provincie en als belastinggrondslag bepaalde gemeentelijke kenmerken zoals oppervlakte en/of inwoners. Eerder heb ik aandacht gevraagd voor de eventuele wenselijkheid van een opwaartse belastingtoedeling die ook te vinden is op de Antillen
15). Daarbij wees ik erop dat het rijk de knoppen van de
rijksbelastingen en van de voeding en de uitkering van het
Gemeentefonds en het Provinciefonds bedient en tevens
een onredelijk aandeel van de bezuinigingslast op de lagere overheid legt. Een omkering van de richting van de ‘tax
sharing’ lijkt dan voor de hand te liggen. Een opwaartse
belastingtoedeling is in Nederland niet onbekend. De afdracht van 1% van de BTW-grondslag aan de EG is een
opwaartse belastingtoedeling net zo als de uitkering uit het
Gemeentefonds een neerwaartse belastingtoedeling is.
De gemeenten verlenen diensten die voor een belangrijk deel rechtstreeks ten goede komen aan burgers en bedrijven, terwijl provincies diensten verlenen die maar voor
een klein deel rechtstreeks ten goede komen aan burgers
en bedrijven. Het grootste deel van de provinciale activiteiten richt zich op de gemeenten als afnemers. Waarschijnlijk bestaat er een positief verband tussen de provinciale
inspanningen en de omvang van de gemeenten. Zou men
op enigerlei wijze een belasting bij de provincie invoeren
waarvan de hoogte is gekoppeld aan de inspanning die de
provincie zich voor de gemeente getroost, dan is sprake
van hantering van het profijtbeginsel. Overigens zou men
de opwaartse belastingtoedeling naar de provincie ook de
vorm kunnen geven van een afdracht van een bepaald
deel van de onroerend-goedbelastingen, een constructie
die ik in dit kader niet wil bespreken. In elk geval is een
noodzakelijke voorwaarde voor de provinciale gemeentebelasting een verruiming van de gemeentelijke inkomsten.
Als de belastingdruk op rijksniveau wordt verlaagd is een
verhoging nodig van de gemeentelijke eigen inkomsten.
Wat het gemeentelijke belastinggebied betreft, blijft het
de vraag of niet een te zwaar accent gelegd wordt op de
onroerend-goedbelasting. De Commissie-Christiaanse
heeft enkele alternatieven besproken en verworpen. Ook
hier geldt dat men zou kunnen streven naar een betere
verdeling van de ‘excess burden’ door een diversificatie
aan te brengen binnen de belastingen. Naast een verruiming van de eigen inkomsten via het profijtbeginsel kan
worden gedacht aan gemeentelijke opcenten op de loonen inkomstenbelasting onder gelijktijdige terugtreding bij
de tarieven voor de hoofdsom door het rijk. Andere alternatieven zijn het hoofdgeld, een vast bedrag aan belasting
per inwoner of de overheveling van de overdrachtsbelasting van het rijk naar de gemeenten.
Een bezwaar tegen de introductie van nieuwe belastingen is dat deze noopt tot het opzetten van een nieuwe belastingadministratie en leidt tot nieuwe uitvoeringskosten
bij de overheid en bij de belastingplichtigen. Hoe ernstig
dit probleem is, hangt af van de aard van de belasting, van
de belastinggrondslag, van het aantal toegestane uitzonderingen en van de opgenomen verbijzonderingen. Maar
ESB 22-1-1986
dit effect mag niet worden bezien los van de kosten verbonden aan het alternatief, de verzwaring van de bestaande belasting. Hoe hoger de druk van een bepaalde
bestaande belasting wordt, des te groter zal de neiging
worden deze belastingdruk te ontgaan, te ontwijken en te
ontduiken. Men zal proberen ontheffing te vragen op
grond van b.v. koopkrachtoverwegingen en men zal vaker
bezwaar indienen tegen de aanslag. De verzwaring leidt
ook tot een stijging van de kosten, hetgeen een negatief effect heeft op de belastingopbrengst. In het belastingpolitiekedebat worden nieuwe voorstellen, zoals bij de intensivering van het profijtbeginsel, of de introductie van een
nieuwe belasting of het weer in leven roepen van een oude
afgeschafte belasting te vaak geisoleerd beschouwd en te
weinig afgewogen tegen status quo, die ook niet probleemloos is. Zuiverder wordt de afweging indien de bezwaren tegen de introductie van een nieuwe belasting zoals een gemeentelijke woonplaatsbelasting of een provinciale gemeentebelasting worden afgewogen tegen de
voordelen verbonden aan de compenserende verlichting,
bij voorbeeld van de LB/IB’s.
Profijtbeginsel
Een derde beleidsoptie die nadere aandacht verdient en
ook wel krijgt is de toepassing van het profijtbeginsel. In regeringskringen is voor de bekostiging van gemeentelijke
taken een voorkeursvolgorde ontwikkeld. De hoogste prioriteit heeft bekostiging uit prijzen, dan uit retributies, dan
uit plaatselijke belastingen, dan uit de algemene uitkering
en tot slot uit specifieke uitkeringen 16). Deze voorkeursvolgorde wordt beargumenteerd op basis van allocatie-overwegingen, waarmee dan meteen de beperkte
waarde wordt aangegeven. Hoewel in de micro-economie
de doelmatigheid een centrale plaats inneemt, worden in
de openbare financien altijd drie doelstellingen voor het
overheidsingrijpen genoemd: de macro-economische
doelstelling van groei en stabilisatie, de micro-doelstelling
van efficiency en de doelstelling van ‘equity’, van een redelijke inkomensverdeling 17). Niettemin is het zinvol om
te bezien waar niet alleen de lokale belastingen kunnen
worden verzwaard onder gelijktijdige terugtreding van de
rijkslasten, maar ook om te bezien waar het profijtbeginsel
gei’ntensiveerd (d.w.z. een verhoging van de tarieven) en
geextensiveerd (d.w.z. invoering van tarieven dus nieuwe
toepassingen) kan worden.
Op gemeentelijk niveau vindt die verdere benutting
reeds plaats, deels min of meer afgedwongen door de zogenaamde profijtkorting op de algemene uitkering. Een
verdere toepassing is in vele gemeenten nog mogelijk, niet
alleen direct bij de eigen gemeentelijke voorzieningen
maar ook indirect door een beperking van de subsidies
aan zelfstandige instellingen die tegen betaling diensten
verlenen. De profijtkorting is aangebracht door het
15) P.B. Boorsma, Het onverantwoorde uitgavenbeleid bij de overheid, in: Bestuursschool Zuid Holland (red.) Ombuigen en bezuinigen… Gemeente wat nu?, Den Haag, 1981, biz. 18.
16) Financiele verhoudingswet 1984, Tweede Kamer, zitting
1982-1983,17719, nrs. 1 t/m 3, biz. 14; G.J.S. Uhl, Het profijtbeginsel, in: VNG, In goede verhouding, Den Haag, 1983, biz. 117; rapport
Commissie-Christiaanse, biz. 10e.v.
17) Zie R.A. Musgrave, The theory of public finance, New York/
Tokyo, 1959, biz. 5e.v.
83
kabinet-Lubbers. Met is dan ook interessant om te bezien
hoe het kabinet met dat beginsel op rijksniveau omspringt.
Daartoewordttabel 1 gepresenteerd van 150 geldende tarieven van het rijk.
Uit de label blijkl dat ongeveer de helft van de geldende
tarieven van vodr de periode kabinet-Lubbers dateert. Deze bevinding kan ook zo worden gelezen dat in 2 jaar tijd
door het kabinet-Lubbers meer tarieven zijn aangepast
dan in de periode van 20 jaar daarvoor; 74 ten opzichte van
70 tarieven in de periode 1963 -1982. Aldus bezien heeft
het huidige kabinet ook op rijksniveau het profijtbeginsel
wel degelijk gemtensiveerd. Bij deze conclusie passen
twee relativeringen. In de eerste plaats is in dit onderzoek
niet bezien om hoeveel nieuwe toepassingen het gaat. In
de tweede plaats is niet bezien of het gaat om majeure wijzigingen of kleine aanpassingen. De indruk bestaat dat op
vele departementale begrotingen een forse ‘profijtkorting’
kan worden aangebracht in een volgend regeerakkoord.
Een tweede conclusie welke op basis van het materiaal
mag worden getrokken is dat van een regelmatige, stelselmatige (jaarlijkse of tweejaarlijkse) aanpassing van de tarieven geen sprake lijkl te zijn.
De vervuiler betaalt
Een vierde beleidsoptie welke meer aandacht verdient
en ook wel krijgt is complementair aan het profijtbeginsel,
namelijk de toepassing van het beginsel dat de vervuiler
betaalt, welk beginsel wordt toegepast binnen de milieuheffingen. De opbrengst ervan bedraagt volgens de begroting 1985 181 miljoen gulden, zodat de dekking van de uitgaven voor de homogene groep Milieubeheer van ruim
540 miljoen gulden slechts 33% bedraagt 18). Gelet op de
enorme financiele problemen waarvoor we gesteld zullen
worden bij de verwijdering van de gifbelten, de bestrijding
en de preventie van zure regen, de handhaving van de
kwaliteit van het water, is een verzwaring van de milieuheffing wellicht onontkoombaar. De acceptatie ervan zal toenemen indien de milieuheffingen een duidelijke oogmerking voor het milieudoel houden. Vanuit allocatieve overwegingen vertonen daarbij regulerende heffingen op milieubelastende grondstoffen, op milieubelastende produktieprocede’s en machines en op milieubelastende goederen en afvalstoffen verre de voorkeur boven een algemene
milieuheffing op brandstof. De laatste is alleen te verkiezen uit het oogpunt van administratieve lasten.
Het oormerken van inkomsten
Een vijfde beleidsoptie waarvoor ik in het verlengde van
het voorgaande de aandacht wit vragen, is het oormerken
van inkomsten, een praktijk die in Nederland weinig voorkomt, althans buiten de sociale zekerheid. Ik spreek hier
met nadruk over de oormerking van inkomsten, hoewel ik
in het vervolg gemakshalve soms over bestemmingsheffingen spreek. De oormerking kan plaatsvinden bij belastingen, doch ook bij andere overheidsinkomstenbronnen. Zelfs kan de oormerking plaatsvinden bij leningen; zo
wordt er in Belgie wel een lening opgenomen ter financiering van een bepaalde investering 19).
Welke voorbeelden van oormerking kennen we in Nederland? De belangrijkste toepassingen zijn sociale premies, omroepbijdragen, milieuheffingen, toeslag motorrijtuigenbelasting t.b.v. het Rijkswegenfonds, college- en
examengelden, waterschapsgelden, zuiveringsheffingen.
Eventueel zou men tot de bestemmingsheffingen kunnen
rekenen het deel van de inkomsten- en de vennootschapsbelasting dat wordt afgedragen aan het fonds Investeringsrekening en, evenzo, de delen van de rijksbelastingen die worden afgedragen aan het Provinciefonds en het
Gemeentefonds.
Als voordelen van oormerking worden onderscheiden
20):
– door de beslissing over de belasting te koppelen aan de
besteding kan door de belastingbetaler, door de regering en door het parlement een betere afweging plaatsvinden van marginale offers en marginaal nut;
– door een belastingvoorstel te koppelen aan een specifieke aanwending waar veel steun voor is, zal de activi84
teit makkelijker kunnen worden bekostigd dan uit een
verzwaring van de algemene middelen; het verzet tegen de belastingverhoging is. dan geringer. Vooral als
de betalers van de bestemmingsheffing en degenen
die baat hebben bij de bekostigde bestemming tot dezelfde groep behoren zal minder snel liftersgedrag
optreden;
– als de heffing bedoeld is voor de bekostiging van een
activiteit waarvan vooral de heffingsplichtigen profijt
hebben, wordt een meer rechtvaardige bekostiging bereikt welke de kosten verdeelt in overeenstemming met
de baten.
Als nadelen worden onderscheiden:
– de allocatie wordt verstoord als bepaalde middelen en
activiteiten buiten de algehele afweging vallen;
– de flexibiliteit van de begroting wordt verkleind. Het is
moeilijker om veranderingen in de samenstelling van
de begroting aan te brengen. Er zijn voor een verandering van de oormerking wetswijzigingen nodig waar tijd
mee is gemoeid, meer tijd dan voor een ‘gewone’ begrotingswijziging;
– de inkomenselasticiteit van de vraag naar de activiteit
bekostigd door de bestemmingsheffing kan zich anders ontwikkelen dan de inkomenselasticiteit van de
bestemmingsheffing, hetgeen tot onder- dan wel overvoorziening kan leiden.
Bij het tweede en derde voordeel is al duidelijk geworden dat er verscheidene manieren zijn waarop oormerking
kan plaatsvinden. Bij een afweging van voor- en nadelen
dient men er daarom op bedacht te zijn, aan welke vorm
men denkt: vermeende voor- of nadelen zijn immers bij de
ene vorm wel relevant, bij de andere niet. De hier bepleite
oormerking is op een wat extremere wijze bepleit door
Briill met zijn voorstel voor gelede budgettering. In zo’n
systeem worden de rijksuitgaven verdeeld in enkele grote
groepen waartegenover bepaalde belastingbronnen
staan. Zo zouden belastingen naar draagkracht alleen
moeten worden gehanteerd ter dekking van de uitgaven
voor de rechtstaak van de overheid 21). Van verschillende
zijden is dat idee gekritiseerd 22), maar niettemin heeft
Van de Braak dit ‘belastingpolitieke ideaal’ nieuw leven ingeblazen als middel om de belastingweerstand te verminderen. Van de Braak bepleit in navolging van Briill de gelede budgettering om binnen de begroting het rechtsevenwicht te bevorderen, dat ontstaat indien belastingbetalers
de samenhang tussen heffingen en bestemmingen accepteren 23). De gelede budgettering is geen ‘fiscaaleconomisch ideaal’, maar goed gekozen toepassingen in
de vorm van de hier besproken oormerking kunnen inderdaad het rechtsgevoel vergroten en de belastingweerstand verkleinen. De legitimiteit van het overheidshandelen wordt er gunstig door bemvloed.
Wellicht kan via oormerking zelfs een extra verzwaring
van de collectieve lasten worden verkregen als het gaat
om een doelstelling die zich mag verheugen in een grote
populariteit, als de verwijdering van gifbelten en de bestrijding van zure regen. Die verzwaring kan dan institutioneel
tijdelijk worden gemaakt, omdat de opbrengst wordt gekoppeld aan de uitgaven voor de oplossing van een specifiek probleem als de verwijdering van een gifbelt. Een speciale heffing op gemeentelijk niveau om een gifbelt te ver18) Miljoenennota 1985, biz. 108 en 111.
19) Moesen en Van Rompuy noemen als Belgisch voorbeeld van oormerking de heffing op sportweddenschappen t.b.v. het Nationaal
Sportfonds. W. Moesen en V. van Rompuy, In/aiding tot de openbare
financier!, Leuven, 1980, biz. 52.
20) Zie o.a. J.F. Due en A.F. Friedlaender, Government Finance,
Homewood III, 1977; James M. Buchanan, Public Finance in democratic process, Chapel Hill, 1967.
21) D. Briill, Rechtsnorm en overheidsbudget, Amsterdam, 1967.
22) Zie bijv. H.J. Hofstra, op.cit., biz. 127.
23) Van de Braak, op.cit., biz. 85, biz. 97-100.
24) H.E. Koning, toespraak ter gelegenheid van de opening van de
24ste Internationale Levensmiddelenbeurs Roxa, 13 februari 1984,
Utrecht.
wijderen, een baatbelasting voor alle inwoners, kan wellicht op meer populariteit rekenen dan een verhoging van
de provinciate belastingen die niet geoormerkt zijn. Indien
de betrokken burgers die de baatbelasting moeten betalen
ook worden betrokken in de beslissing over het uit te voeren alternatief en dus over de hoogte van de kosten en van
de hefting, kan op gemeentelijk niveau een betere afweging worden verkregen.
pensatie vari een verlichting van de LB/IB moeten dan ook
hoge ogen gooien in de discussie over de nog uit te brengen adviezen van de Commissie-Oort.
Uniformering van het BTW-tarief
Een zesde beleidsoptie is de uniformering van de tarieven van de BTW. Deze beleidsoptie heeft vrij veel aandacht gekregen, waarbij als belangrijkste argument de opheffing van distorsies in de concurrentie genoemd is. Recent heeft staatssecretaris Koning daar nog weer voorbeelden van genoemd 24), zoals bij thee: gewone thee valt
onder het 5%-tarief, doch bloemen- en kruidenthee onder
het 19%-tarief. Cnossen heeft over de tarief indeling eerder opgemerkt: ,,De interne consistentie van de BTW is
hier ver te zoeken” 25). Een tweede argument voor uniformering is gelegen in de verlichting van de administratieve
last voor die bedrijfstakken waar de verschillende tarieven
van kracht zijn. Deze administratieve last is ook nog verschillend voor de verschillende bedrijfsklassen, zodat uit
dien hoofde een andere verstoring van de concurrentie optreedt. In de derde plaats wil ik wijzen op de vereenvoudiging van de belastingadministratie bij de rijksbelastingdienst en de besparing op de beheerskosten die daarvan
het gevolg kan zijn.
De argumenten tegen de uniformering zijn bekend.
Naast de argumenten gelegen in de inkomenspolitieke
sfeer en in de sfeer van (verschuivingen in) de werkgelegenheid, moet vooral worden gedacht aan bezwaren van
bedrijven die thans produkten verkopen vallend onder het
verlaagde tarief. Vermoedelijk klinken hun bezwaren in de
politieke besluitvorming harder door dan de instemming
van de bedrijven die vallen onder het normale hoge tarief.
Dit veronderstelt dat politici handelen volgens een spelregel van ‘minimax regret’ 26), waarbij negatieve uitkomsten
een zwaarder gewicht krijgen dan positieve uitkomsten.
In het belastingpolitieke debat wordt erg veel aandacht
gesehonken aan een vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting. Er zijn daarnaast vele andere beleidsopties die de aandacht verdienen, alleen al omdat sommige ervan de gewenste vereenvoudiging en verlichting van
de LB/IB budgettair mogelijk kunnen maken. De Commissie-Oort zou zijn taak dan ook ruim moeten opvatten. Het
advies zou de hele structuur van de overheidsinkomsten
moeten bestrijken. In dit artikel zijn zeven voorstellen gedaan die daarbij in overweging kunnen worden genomen,
te weten:
1. verruiming van het belastinggebied van provincies en
gemeenten onder gelijktijdige inkrimping van rijksbelastingen (LB/IB);
2. uitbreiding van het aantal belastingen met name bij de
provincies en gemeenten;
3. intensivering en extensivering van het profijtbeginsel;
4. intensivering van het beginsel dat de vervuiler betaalt
om meer middelen vrij te maken voor urgente zaken als
bestrijding van zure regen, verwijdering van gifbelten,
vervanging van riolering e.d.;
5. meer oormerking van inkomstenbronnen aan bepaalde
bestedingen (introductie van bestemmingsheffingen)
om de acceptatie door de belastingplichtigen van bepaalde lastenverhogingen of van een bepaalde belasting te verhogen;
6. uniformering van de tarieven van de BTW;
7. vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting.
Vereenvoudiging van de loon- en inkomstenbelasting
De Contourennota heeft twee vormen van kritiek op de
LB/IB genoemd en daarmee twee argumenten voor vereenvoudiging. ,,Allereerst wordt het hoge tarief als oorzaak van het slechte functioneren van de inkomstenbelasting gezien” 27). Daarbij wordt gewezen op de invloed
op het ontgaan en ontduiken van belastingen en voorts op
de invloed op de bereidheid tot het verrichten van extra arbeidsinspanning, voor de arbeidsmobiliteit en voor het
spaargedrag. ,,ln de tweede plaats is de ingewikkeldheid
van de wet een bron van kritiek”. Terecht wordt opgemerkt
dat dit nauw samenhangt met het eerste punt van kritiek:
juist omdat de tarieven zo hoog zijn worden steeds hogere
eisen gesteld ,,aan de verfijning in de toepassing van het
draagkrachtbeginsel in de inkomstenbelasting”.
De genoemde bezwaren tegen het hoge tarief van de
LB/IB hebben een ruimere betekenis gekregen in de discussie over het zogenaamde bruto-nettotraject, de zogenaamde wig tussen de totale loonkosten en het vrij
besteedbare loon, die in betekenis wint als ook rekening
wordt gehouden met de z.g. inkomensafhankelijke regelingen 28). Gebruikelijk is om bij de wig rekening te houden
metde pensioenpremies, de sociale-verzekeringspremies
en de LB/IB. Dat betekent dat het bruto-nettotraject zoals
dat wordt gemeten kan worden verkleind door een verlichting van de LB/IB welke wordt mogelijk gemaakt door bezuinigingen op de uitgaven, uiteraard, maar ook door een
verzwaring van de provinciate en gemeentelijke belastingen of door een verzwaring van het profijtbeginsel. Het is
evenwel de vraag of de gemeten verkleining ook zo wovdt
gevoeld. Een verkleining van het bruto-nettotraject wordt
bij gelijkblijvende collectieve ontvangsten vermoedelijk
des te meer als verkleining ervaren naarmate de betaler
een grotere invloed kan uitoefenen op de hoogte van het te
betalen bedrag en op de aanwending. Oormerking van inkomsten en intensivering van het profijtbeginsel als com-
Slot_______________________
Als voorstel voor een nieuwe provinciate belastingbron
wordt de provinciate gemeentebelasting genoemd, waarbij de provincie de belasting vaststelt en int, en waarbij de
gemeente belastingplichtige is. De belastinggrondslag is
de nader te concretiseren gemeentegrootte.
Het Ministerie van Financien heeft in de Contourennota
van 1982 miskend welke mogelijkheden er zijn om de
LB/IB te verlichten met behulp van een verhoging van de
gemeentelijke en provinciale belastingen, bij gelijktijdige
korting op het provincie- en gemeentefonds. Van groot belang is dat belastingen met oormerking van nieuwe inkomstenbronnen (combinatie van voorstellen 1, 2, 3 en 5)
via een verlichting van de LB/IB een bijdrage kunnen leveren aan de verkleining van de weg tussen bruto loonkosten
en het vrije besteedbare loon en daarmee van negatieve
gevolgen van deze wig op de bereidheid tot werken en tot
sparen.
P.B. Boorsma
25) S. Cnossen, Fiscaal-economische analyse van de BTW, in: ESB,
29april 1981, biz. 388.
26) Zie bij voorbeeld Robert Abrams, Foundations of political analysis, New York, 1980, biz. 182 e.v.
27) Contourennota, biz. 3.
28) Zie o.a. M. van Schaayk, Het koopkrachtoverzicht, ESB, 13 juli
1983, biz. 616 en A.A. Soetekouw e.a., Lastenverschuiving en werkgelegenheid, SMO, Den Haag, 1983, biz. 22.