Kostenbeheersing van een
mega-project:
de Oosterscheldewerken
PROF. DR. IR. T. GOEMANS* – IR. DRS. H.N.J. SMITS**
Grote projecten als de Oosterscheldewerken kunnen onveranderlijk op veel belangstelling rekenen.
De stormvloedkering in aanbouw oogst alom bewondering en is een van de grootste toeristische
trekpleisters. De kosten van het gehele project maken eveneens veel indruk. In de pers en de politick
wordt gesproken van een uit de hand gelopen situatie en een bodemloze put. In dit artikel worden met
betrekking tot de kostenontwikkeling van de Oosterscheldewerken een aantal aspecten nog eens op
een rij gezet. Hoewel in absolute termen groot, blijkt de kostenoverschrijding in procenten van de
totale kosten wel mee te vallen. Vervolgens wordt een beschouwing gegeven over de
kostenbeheersingstechnieken bij mega-projecten. Een aantal aanbevelingen vooreen goede
kostenbeheersing van dergelijke projecten sluit het artikel af.
Inleiding
,,In de Staten-Generaal bleef het werk voortdurend belangstelling wekken, en jaarlijks maakte de daarvoor uitgetrokken post op de Staatsbegroting een onderwerp van discussie uit.
Meer en meer begon men echter de juistheid der raming te wantrouwen. Reeds bij de begroting voor 1865 werd de vraag gedaan
– en sedert jaarlijks herhaald – of men bij de raming bleef” 1).
Het ging in dit citaat om de aanleg van de Nieuwe Waterweg,
waarmee op 3 oktober 1866 werd begonnen. Bovenstaande passage is in essentie – met verandering van het jaartal – ook van
toepassing op de Oosterscheldewerken. Niet voor de eerste keer,
en waarschijnlijk ook niet voor het laatst, is de kostenontwikkeling van een groot project onderwerp van discussie in de Tweede
Kamer en ver daarbuiten. Vanuit de wetenschap trekt het project
de aandacht 2), terwijl de Algemene Rekenkamer op verzoek
van de Tweede Kamer recent een onderzoek heeft uitgevoerd
naar de financiele besluitvorming tijdens de uitvoering van het
project 3). Daarnaast voeren de nationale en regionale bladen regelmatig artikelen waarin naast lovende woorden over de technische prestatie meestal het ,,uit de hand lopen” van de kosten aan
de orde komt.
Met de Oosterscheldewerken wordt een investeringsbeslissing
van de Nederlandse samenleving uitgevoerd. De bestuurders van
deze samenleving hebben die beslissing niet op grond van rendementsoverwegingen genomen. De uitvoerders van de beslissing
dienen echter vanzelfsprekend te zorgen voor een efficiente bedrijfsvoering omdat in de maatschappelijke overwegingen bij
het investeringsbesluit minimalisering van de kosten is voorondersteld. In dit artikel willen wij enerzijds nog eens de feitelijke
kostenontwikkeling van de Oosterscheldewerken presenteren en
anderzijds een beschouwing wijden aan de wijze waarop bij een
dergelijk project de kostenbeheersing plaatsvindt.
De Oosterscheldewerken: een mega-project?
De Oosterscheldewerken, getoond in figuur 1, bestaan uit 4):
988
Figuur 1. Overzicht Oosterscheldewerken
WtSTtKSCHlt01
* Buitengewoon hoogleraar aan de interfaculteit Bedrijfskunde van de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
** Hoofd Bcdrijfseconomische Zaken, Deltadienst, Rijkswaterstaat.
1) Eindverslag van de Staats-Commissie benoemd bij Koninklijk Besluit
van 4 december 1877, nr. 1, tot het instellen van een onderzoek omtrent
de verbetering van den Waterweg langs Rotterdam naar zee, Algemene
Landsdrukkerij, ‘s-Gravenhage 1880, biz. 5 en 6.
2) A.F. Leemans en K. Geers, Doorbraak in het Oosterscheldebeleid,
Coutinho, Muiderberg, 1983.
3) Algemene Rekenkamer, Rapport inzake het onderzoek naar de financiele besluitvorming tijdens de uitvoering van het Oosterscheldeproject,
‘s-Gravenhage, december 1983.
4) Ontleend aan het 16de voortgangsrapport Oosterscheldewerken aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, oktober 1984. Van het bedrag
voor het Kanaal door Zuid-Beveland wordt inmiddels f. 316 mln. niet
meer ten laste van het begrotingsartikel Oosterscheldewerken c.a. gebracht.
per 1 juli 1984)
In procenten
van het
totaal
5.177
1.069
65,8
13,6
610
7,7
4,6
0,2
Raming
(mln. gld.
1. Stormvloedkering
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Compartimentering
Kanaal door Zuid-Beveland
Partiele dijkversterking
Vooroevers en glooiingen
Werken langs de kust
Werken t.b.v. waterhuishouding
Aanpassingswerken
Studie
Totaal
362
19
14
44
77
487
7.859
0,2
0,6
1,0
6,3
100
Uit het overzicht blijkt dat de Stormvloedkering bijna tweederde van het totale budget omvat, daarna komen de compartimenteringswerken met ca. 14% en vervolgens het Kanaal door
Zuid-Beveland en de post voor studie met resp. 7,7 en 6,3%. In
het vervolg van dit artikel zal de Stormvloedkering (SVK) in de
discussies centraal staan, omdat de karakteristieken van dit project wezenlijk verschillen van die van de andere. De overschrijdingen van de ramingen doen zich met name voor bij de SVK,
hoewel ook de geraamde kosten van de partiele dijkversterking
(uitgevoerd in de periode 1977 t/m 1980) met ca. 15% zijn overschreden (excl. inflatie). Hierop wordt niet verder ingegaan.
We spreken van een mega-project als een (civiel infrastructureel) project de hierna omschreven kenmerken heeft, waarbij zij
opgemerkt dat niet altijd alle kenmerken tegelijk bij een project
aanwezig behoeven te zijn om het als mega-project te kunnen
betitelen:
– lange uitvoeringstijd (minimaal 3 a 5 jaar) waardoor de kans
op ontwerpwijzigingen groot is. Het is niet mogelijk om over
een periode van b.v. 5 jaar alle ontwerpen in detail van tevoren te doorgronden, zeker niet bij projecten waarbij deuitvoeringswijze het ontwerp en dus de kosten wezenlijk bei’nvloedt. De omvang van bepaalde technische problemen
wordt pas duidelijk tijdens de uitvoering;
– ingrijpende bei’nvloeding van de (fysieke) omgeving, zoals
bij voorbeeld de waterhuishouding, het milieu, de nationale
of regionale economic, de arbeidsmarkt enz; als gevolg daarvan politieke belangstelling, zodat het project periodiek onderwerp van discussie is in het kabinet en de Tweede Kamer;
– toepassing van geavanceerde technologieen die nog niet of
niet volledig in prototype zijn uitgetest. Daardoor zijn er ook
geen historische kostencijfers die normaliter de basis van de
raming vormen;
– eenmaligheid van het project waardoor niet kan worden teruggevallen op ervaringen met soortgelijke projecten uit het
–
–
–
–
verleden; nauwkeurige ramingen zijn daardoor niet mogelijk;
grote complexiteit, hetgeen inhoudt dat er een groot aantal
deelprocessen is met vele onderlinge relaties; methodieken
voor planning, risico-analyses, voorspellingen enz. moeten
daardoor veelal opnieuw worden ontwikkeld en toegesneden
op het project;
toepassing van een (uitgebreide) projectorganisatie met
aparte communicatie en -informatiekanalen, procedures
enz.; expliciete taken en bevoegdheden in relatie tot bestaande lijnorganisaties;
omvangrijk budget; hoewel een project van enkele miljoenen
ook een aantal hiervoor genoemde kenmerken kan hebben,
wordt gezien de maatschappelijke relevantie en mede in verband met het beslag op de rijksbegroting uitgegaan van projecten van enkele miljarden guldens;
groot risico bij opdrachtgever voor calamiteiten, negatieve
kostenontwikkelingen enz. in verband met de beperkte financiele draagkracht van uitvoerende bedrijven en beperkte
mogelijkheden om risico’s door middel van verzekeringen af
te dekken.
Met een uitvoeringstijd van tien jaar, toepassing van nieuwe
technologieen, het eenmalige karakter, grote complexiteit, de
projectorganisaties bij Rijkswaterstaat en aannemers en een
budget van ruim f. 5 mrd. kan de voorbereiding en bouw van de
ESB 24-10-1984
Stormvloedkering in de Oosterschelde met recht een megaproject worden genoemd. Het project moet daarnaast als een
,,ontwikkelingsproject” worden betiteld, omdat:
— op het moment van besluitvorming afwijkende varianten
qua ontwerp en uitvoering op een groot aantal onderdelen
mogelijk waren en daarbij niet kon worden teruggevallen op
bestaande technieken;
— de onbekendheid met het stochastische karakter van de natuur — zowel in tijd als plaats — het ontwerp en de uitvoering tijdens het bouwproces voortdurend en wezenlijk
bei’nvloedt;
— het onmogelijk is om in de (voor)ontwerpfase de uitvoeringsmethoden te detailleren; een aantal problemen worden pas
tijdens de uitvoering manifest en eerst dan kunnen adequate
oplossingen worden gezocht en toegepast.
Ter illustratie van net bovenstaande wijzen wij op het verloop
van de hoofdlijnen van het ontwerp van de Stormvloedkering.
Medio 1976 was het vigerende spoor de z.g. ,,pijlers op putten”oplossing. Medio 1977 werd gekozen voor een andere variant, de
z.g. monolietpijlers. Medio 1979 werd het definitieve ontwerp
voor de fundering vastgesteld, terwijl in 1980 het ontwerp van de
afsluitmiddelen definitief werd.
Kostenontwikkeling bij grote projecten
Buitenlandse ervaringen
De afgelopen decennia zijn vele studies uitgevoerd ten einde
inzicht te verkrijgen in de oorzaken van de veelal grote kostenoverschrijdingen bij civiele en militaire projecten. Centrale
vraag bij deze studies is of bepaalde ontwikkelingen hadden
kunnen worden vermeden en, zo ja, welke maatregelen nodig
zijn om deze ontwikkelingen in de toekomst te voorkomen. Hoewel hierna de kostenontwikkelingen worden besproken van een
aantal sterk uiteenlopende mega-projecten die ogenschijnlijk
weinig met elkaar gemeen hebben, blijkt dat de lessen die zijn geleerd bij het ene mega-project van toepassing zijn op andere.
Summers 5) voerde in 1965 een analyse uit van de kostenontwikkeling bij de bouw van 22 wapensystemen in de Verenigde
Staten. Er blijken drie parameters te zijn die de kosten wezenlijk
hebben bei’nvloed. Summers concludeerde dat vroege ramingen
van geavanceerde wapensystemen met 200 a 300% worden overschreden (incl. inflatie).
Hufschmidt en Gerin 6) analyseerden een groot aantal waterhuishoudkundige projecten in de Verenigde Staten die in opdracht van het Army Corps of Engineers, de Tennessee Valley
Authority en het Bureau of Reclamation zijn uitgevoerd. Het be-
trof hier ca. 350 projecten uit de periode 1933-1965. Een negental oorzaken van kostenoverschrijdingen wordt gedefinieerd.
Uit hun analyse blijkt dat de kostenoverschrijdingen (incl. inflatie) van de projecten voor de tweede wereldoorlog tussen 20 en
250% bedroegen en dat deze daarna 10 a 20 % waren, omdat de
opgedane ervaringen toen in voldoende mate konden worden
verwerkt en benut.
Merewitz 7) concludeerde, op basis van een analyse van 180
5) R. Summers, Cost estimates as predictors of actual weapon costs: a
study of major hardware articles. The Rand Corp., Memorandum
RM-3061-PR, maart 1965.
6) M.M. Hufschmidt en J. Gerin, Systematic errors in cost estimates for
public investment projects, in: J. Margolis (red.), The analysis of public
output, Columbia University Press, New York, 1970, biz. 267-315.
7) L. Merewitz, Cost overruns in public works, in: Benefit-cost and policy analysis, Aldine Publ. Co., Chicago, 1973, biz. 277.
989
projecten van uiteenlopende aard, de volgende kostenover-
schrijding:
Aantal
projecten
Soort project
Werkelijke
kosten/raming
(incl. inflatie)
– waterhuishouding
49
49
59
– verkeerswegen
– gebouwen
– transportsystemen
1,39
1,26
1,63
1,51
2,11
1,50
8
15
180
– eenmalige unieke projecten
– gemiddeld
ken. Deze cijfers kunnen mel die van de Ooslerscheldewerken
worden vergeleken omdat het tijdslip van opstellen van de raming bij deze projeclen relatief korl voor de start van de uilvoering lag. De quolienlen in de derde kolom lalen zien dat de onbeirouwbaarheid van de vroegere ramingen veel groler is. Opvallend is de onderschrijding van de raming van de Brouwersdam
mel ca. 18%. Belangrijksle verklaring daarvan is dal mel de sluilingsmelhoden die bij de Brouwersdam zijn toegepast bij de eerdere afsluilingen ervaringen werden opgedaan. De raming was
derhalve gebaseerd op betrouwbare kostprijsgegevens.
Kostenontwikkelingen bij inpolderingen zoals de drooglegging van de Wieringermeer, Noordoostpolder en Oostelijk Flevoland zijn globaal geanalyseerd 12). De auleurs conslateren
Opvallend is dat de kostenoverschrijding van eenmalige, veelal unieke projecten het grootst is.
De RAND-Corporation heeft sinds de jaren vijftig vele studies naar kostenoverschrijdingen van projecten uitgevoerd. Een
goede samenvatting van hun eigen studies en van die van anderen is te vinden in Merrow e.a. 8). Tabel 1 toont enkele projecten
met de bijbehorende kostenoverschrijding. Ook de kostenoverschrijdingen bij de Noorse en Britse off-shore projecten (olie en
gaswinning op de Noordzee) zijn onderwerp van studie 9) geweest (zie ook label 1). Het ging hierbij om projecten met hoogwaardige technologieen en gesitueerd in een moeilijke fysieke
omgeving.
overschrijdingen en geven een aantal oorzaken. De voorspelling
van de omvang van de walerbouwkundige invesleringen blijkl
een belrouwbaarder beeld te verlonen dan die van de omvang
van de landbouwkundige en sociaal-economische invesleringen.
Conclusies
Uil de binnen- en builenlandse ervaringen mel belrekking lol
de koslenonlwikkeling van grole projeclen kunnen de volgende
conclusies worden getrokken:
• toepassing van nieuwe lechnologieen veroorzaakl grole
koslenoverschrijdingen, indien hiermee bij hel opslellen van
de (eersle) ramingen geen rekening wordl gehouden;
Tabel 1. Kostenoverschrijdingen bij enkele projecten
• een lange voorbereidings- en bouwlijd vergrool de kans op
Raming Datum Uitgaven/raming
Project
excl.
incl.
inflatie inflatie
dollars)
Bay Area Rapid Transit, San Francisco
Trans-Alaska Oil Pipeline
996
900
184
143
1962
1970
1966
1967
306
2.614
2.418
1971
1973
1973
Cooper kerncentrale, Nebraska
Rancho Seco kerncentrale, Sacramento
David-Besse kerncentrale, Ohio
Noorse off-shore project
Britse off-shore project
1,65
8,56
2,15
2,44
1,52
2,78
2,79
1,30
6,93
1,75
2,03
1,40
koslenoverschrijdingen;
• veranderingen in funclionele eisen, randvoorwaarden, onlwerp en uilvoeringswijze na vaslslelling van hel bouwbudgel
brengen (grote) overschrijdingen mel zich mee;
• projeclmanagemenl en -organisalie hebben een belangrijke
invloed op de koslenbeheersing; van belang zijn de organisatieslructuur, bemanning van de projectleiding, planning, financieel beheer en procedures;
• de inflalie en wijzigende marklprijzen bepalen in belangrijke
male de uileindelijke koslprijs.
In hel algemeen moel voor mega-projeclen die veel lechnische
Kharbanda en Stallworthy 10) hebben in een recent boek een
groot aantal mega-projecten geanalyseerd zoals het Concordeproject, de Alaska-pijpleiding, chemische fabrieken in Engeland
en India enz. Ook hier waarschuwen de auteurs voor de loepassing van nieuwe technologieen in het project en benadrukken het
belang en de betekenis van een eerste raming van de kosten,
vooral wanneer deze. dient als belangrijk element bij de besluitvorming.
Binnenlandse ervaringen
onzekerheden bevallen, hel belang van de eersle raming worden
onderkend en benadrukl, terwijl de belrouwbaarheid ervan
moel worden gerelaliveerd. Ten slolle kan uil de hiervoor aangehaalde sludies als algemeen punt worden vaslgesleld dat bij grole onzekerheid in hel ramingsproces de kans op onderschatling
groler is (ingebouwd optimisme).
Kostenontwikkeling bij de Oosterscheldewerken
Wanneer gesproken wordl over de huidige raming van de
Hoewel Vos 11) in zijn oratie eveneens constateert dat kostenoverschrijdingen veelal worden veroorzaakt door wijzigingen in
functionele eisen na opstelling van de raming of door onvol-
doende geologisch vooronderzoek, is er hoegenaamd geen syslematische analyse voorhanden van de kostenontwikkeling van
grote infrastructurele werken in Nederland.
De kostenontwikkeling van een aantal grote projecten in het
kader van de Deltawerken is weergegeven in label 2.
Ooslerscheldewerken per bij voorbeeld 1 juli 1984 moel bedachl
worden dal deze raming is samengesteld uit een aantal componenlen waaraan een verschillende nauwkeurigheid moel worden
loegekend. Er zijn in principe drie ramingsklassen mel bijbehorende onnauwkeurigheidsmarges:
A. Eersle schalling
30%
B. Voorlopige raming (op basis van onlwerp in hoofdlijnen)
C. Definilieve raming (op basis van gedelailleerd onlwerp en uilvoering)
15%
10%
Tabel 2. Kostenoverschrijdingen bij een aantal Nederlandse
deelprojecten van de Deltawerken
Project
Raming I
prijspeil
1954
Raming II
prijspeil
Uitgaven/
raming I
1961
prijspeil
[in mln. gld.) (in mln. gld.)
Hollandse IJssel
Haringvliet
Grevelingendam
Volkerak
Brouwersdam
40
270
65
98
180
_
480
54
155
170
Uitgaven/
1954
raming II
prijspeil
1961
0,82
1,77
0,81
1,56
0,61
_
1,22
1,22
1,23
0,82
De cijfers in de vierde kolom zijn ook opgenomen in het rapport van de Algemene Rekenkamer over de Ooslerscheldewer990
8) E. W. Merrow, E. W. Chapel en C. Worthing, A review of cost estimation in new technologies. The Rand Corp., rapport R-2481-DOE, juli
1979.
9) Rapport van de Noorse off-shore Commissie, 1981. North sea cost
escalation study, Dep. of Energy Study Group, Londen, december 1979.
10) O.P. Kharbanda en E.A. Stallworthy, How to learn from project
disasters: true-life with a moral for management. Gower Publ. Co., Al-
dershot, 1983.
11) Ch.J. Vos, Detaal van onsbouwen, OratieTH Delft, 30maart 1983,
biz. 8.
12) H. Belgraver en H. Kleibrink, De Markerwaard, overheidsinvestering in de ruimtelijke ordening, ESB, 29 februari 1984, biz. 206.
Voor een raming van klasse C is veel meer informatie nodig
dan voor een raming van klasse A. Aangezien de onderdelen van
Figuur 3. Kostenontwikkeling van de stormvloedkering over de
periode 1 januari 1974 tot 1 jul 1984
een project meestal in een verschillend stadium van detaillering
zijn, moet voor het project als geheel steeds met een samengestelde raming worden gewerkt. Tabel 3 toont als sterk vereenvoudigd voorbeeld de stormvloedkering met drie opeenvolgende
ramingen.
Tabel 3. Vergelijking van de mate van detaillering van de ramingen ten behoeve van de stormvloedkering
Raming
A
(globaal)
Aantal m* doorstroom opening
Tracee
Aantal pijlers
Aantal funderings matten
Materiaten
Opslagpercentages van deelovereenkomsten
Constructiedetails
•
•
+
+
+
+
+
B
C
(hoofdlijnen) (gedetailleerd)
•
•
o
o
o
o
+
•
•
•
o
•
o
o
Toelichting: • = definitief
o – voorlopig
+ = aanname
Het verdient de voorkeur om bij de (parlementaire) besluit-
vorming over (mega)projecten aan te geven met welke ramingklasse men voor het geheel en voor de onderdelen te maken
heeft. Ondanks dat het werk aan de stormvloedkering voor driekwart is voltooid, bevat de raming ook nu nog elementen van
klasse A of B, maar natuurlijk de meeste van klasse C. Ten slotte
zij hier gewezen op het gegeven dat de mogelijkheid om kosten
en tijd te bei’nvloeden afneemt naarmate het project vordert.
is 28% van de ge’indexeerde raming. Overigens valt op dat pas in
1979 en 1980 de eerste ramingsstijgingen optreden, hetgeen betekent dat het ontwerp van de stormvloedkering in die jaren voldoende in hoofdlijnen was vastgelegd. Een derde van de over-
schrijding blijkt veroorzaakt te zijn door de grote onzekerheden
in de aanwezige grondslag en in de hydraulische en meteorologische omstandigheden. Dit maakte een geheel nieuw ontwerp met
bijbehorende uitvoeringstechniek van de fundering noodzakelijk.
Een wat grillige kostenontwikkeling is in figuur 4 weergegeven
voor de compartimenteringswerken. Nadat onmiddellijk een
eerste ramingsstijging van ca. f. 90 mln. optrad in 1979 als gevolg van traceekeuzen van de dammen, heeft in de jaren 1982 en
1983 een optimalisatie van het ontwerp (o.a. goedkopere sluitingswijze van Philips- en Oesterdam) plaatsgevonden. Gekozen
werd voor een eenvoudiger sluis in de Oesterdam en bovendien
Figuur 4. Kostenontwikkeling van de compartimenteringswerken over de periode 1 januari 1974 tot 1 juli 1984
Figuur 2. Kostenontwikkeling van de Oosterscheldewerken over
de periode 1 januari 1974 tot 1 juli 1984
In figuur 2 is de kostenontwikkeling van de Oosterscheldewerken van 1 januari 1974 tot 1 juli 1984 weergegeven. De raming per 1 juli 1984 bedraagt f.7.859 mln., waarvan f.5.513
werd op een aantal onderdelen bezuinigd. De raming per 1 juli
1984 van f. 1.069 mln. ligt onder de ge’indexeerde raming van
f. 1.163 mln. (een onderschrijding van ca. 8%) Verwacht mag
worden dat de uiteindelijke kosten iets lager of gelijk zullen zijn
aan de ge’indexeerde raming uit 1976.
Figuur 5 toont de ramingsstijging voor de Oosterscheldewerken als geheel en voor de stormvloedkering apart, in vergelijking
mln. is uitgegeven, of wel ca. 64%. Wanneer we de contractuele
tot enkele andere grote projecten, waaronder olievelden in de
verplichtingen daarbij optellen komen we aan f. 6.352 mln. De
ge’indexeerde raming uit 1976 bedraagt, gei’ndexeerd, per 1 juli
1984 f. 6.934 mln., hetgeen betekent dat de kostenoverschrijding van de totale Oosterscheldewerken per 1 juli 1984 een bedrag omvat van f.925 mln.; dit is ca. 13% meer dan de ge’indexeerde raming uit 1976. De prijsstijgingen veroorzaakt door
inflatie hebben f. 1.947 mln. bedragen. Bij voortzetting van de
huidige ontwikkelingen zullen de totale kosten eind 1986 uitkomen op ca. f. 8 mrd.
De kostenontwikkeling van de stormvloedkering (zie figuur 3)
resulteert per 1 juli 1984 in een totale raming van f. 5.177 mln.,
waarvan reeds f.3.913 mln. is uitgegeven (ca. 76%). De ge’indexeerde raming uit 1976 bedraagt per 1 juli 1984 f. 4.045 mln.
Noordzee, de Alaska-pijpleiding en de stormvloedkering in de
Thames. Uit al deze projecten zijn lessen geleerd over het beheersen van de kostenontwikkeling, zij het dat die lessen slechts fragmentarisch zijn gedocumenteerd. Alvorens hierop in de volgende paragraaf nader in te gaan, kunnen ten aanzien van de
Oosterscheldewerken de volgende conclusies worden getrokken:
• de Oosterscheldewerken zullen eind 1986 ca. f. 8 mrd. kosten, hetgeen een overschrijding van de raming (exclusief inflatie) met ca. 15% betekent;
• de bouw van de stormvloedkering is een ontwikkelingsproject. Eerste ramingen van een dergelijk project hebben een
De kostenoverschrijding bedraagt derhalve ca. f. 1.130 mln., dat
ESB 24-10-1984
hoge onzekerheidsgraad; een marge van 30% bij de raming
van de stormvloedkering zou in 1976 een redelijke indicatie
zijn geweest;
991
Figuur 5. Kostenontwikkeling van de Oosterscheldewerken vergeleken met die van enkele andere mega-projecten, in mrd. dollars en prijspeil van 1 januari 1976 ($ 1 = f. 2,69)
In mrd.
dollars
10
9
verkleind. Hoe kleiner de be’invloedbaarheid, hoe meer men zich
via flexibiliteit moet indekken tegen onzekerheden. Beide componenten laten zich als twee assen tekenen, zodat vier kwadranten ontstaan met elk een eigen ,.label” (zie figuur 6) 13):
Het blijkt dat elk kwadrant zijn eigen instrumenten kent om
met onzekerheden om te gaan. Wij zullen deze nu per kwadrant
behandelen.
Figuur 6. Componenten van onzekerheid bij mega-projecten
onvoorspelbaar
beinvloedbaar
onbeinvloedbaar
In mrd.
dollars
I 0,90,8
0,7
0,60,5-
voorspelbaar
Techniek
0,4-
|]%8|l%9|]970|l971 I972[l973|l974|l975|197611977|1978|l979|198011981 1982|1983||984|
Jaar
• Olieveldcn
Dolltirkoers
ptr t-t-‘7S
f 2.69
teleurstelling, negatieve beeldvorming over het project en begrotingsproblemen worden voorkomen als men met deze onzekerheid rekening houdt. In verband daarmee verdient het
aanbeveling ramingsklassen voor infrastructurele werken in
te voeren en deze in de (meerjaren) begrotingen van Verkeer
en Waterstaat zichtbaar te maken;
bij civieltechnische projecten worden met de aannemers afspraken in contracten vastgelegd over de verrekening van
prijsstijgingen ten gevolge van inflatie. Dit is ook het geval
bij de Oosterscheldewerken. Het verdient de voorkeur om bij
de definitieve investeringsbeslissing van een mega-project
een prognose van de prijsstijging op te stellen, ten einde een
zo goed mogelijk beeld te krijgen van het beslag op de rijks-
In de voorafgaande paragrafen is aangegeven dat het gebruik
van nieuwe technologieen veelal tot kostenoverschrijding leidt.
De eerste les die hieruit moet worden getrokken, is uiteraard dat
zo min mogelijk nieuwe technologieen moeten worden toegepast. Ontkomt men daar niet aan — b.v. omdat een constructie
anders onuitvoerbaar is — dan zijn de volgende strategieen
noodzakelijk ten einde de verstoringen meer voorspelbaar te maken, resp. de gevolgen van de verstoringen te beperken:
– inbouwen van een proefperiode of installeren van een proeffabriek. Zo werd ter voorbereiding van de inpolderingen in
het Usselmeer de ,,proefpolder Andijk” drooggelegd;
– ontwikkelen van diverse varianten voor de oplossing van een
probleem, zodat geen vertragingen in het tijdschema zullen
optreden indien het hoofdspoor tot niets leidt. Voorbeeld
hiervan is de toepassing van twee verschillende sluitingstech-
nieken bij de Deltawerken, nl. caissonsluiting en kabelbaansluiting;
– installeren van een (eenvoudig) ,,back-up”-systeem bij een
geavanceerd systeem, met als bekend voorbeeld handbesturing van maanlanders, space shuttles e.d.;
– bewaken van het ,,point-of-no-return” en zonodig stoppen
van de ontwikkeling van een nieuw systeem, hetgeen het geval was bij het volledig automatische besturingssysteem van
het mattenlegponton Cardium.
begroting in de volgende jaren;
systematische evaluatie van de kostenontwikkeling van
mega-projecten in Nederland moet met kracht worden be-
vorderd. Uit deze evaluaties volgen lessen die bij zullen dragen aan een adequate kostenbeheersing van toekomstige
projecten.
Instrumental) voor kostenbeheersing
De tweede les is het zo helder mogelijk vastleggen van de
hoofdlijnen van het ontwerp om vervolgens zo weinig mogelijk
veranderingen meer op die hoofdlijnen aan te brengen. Op die
manier voorkomt men kettingreacties en blijven verstoringen
,,lokaal”. De stap van volledige afsluiting van de Oosterschelde
naar een,,half-open dam”is een voorbeeld van een fundamentele wijziging van het ontwerp, terwijl de uitvoering reeds was begonnen. Bij de stormvloedkering betekende de overgang van
pijlers-op-putten naar monolietpijlers een belangrijke aanpas-
In elk project is de mate waarin kosten worden beheerst, sterk
afhankelijk van de wijze waarop men met onzekerheden omgaat. Dit geldt des te meer voor mega-projecten vanwege de lange looptijd, het grote aantal betrokkenen, de veelheid van aspecten en het eenmalige karakter. In het algemeen zijn twee componenten van onzekerheid te onderscheiden die voor onze problematiek relevant zijn:
a. de voorspelbaarheid van verstoringen, hetgeen samenhangt
met de kennis over processen en de ervaring in soortgelijke
omstandigheden;
b. de be’invloedbaarheid van verstoringen, hetgeen samenhangt
met de mate waarin de kans van optreden en de omvang van
een verstoring kunnen worden bei’nvloed.
Hoe kleiner de voorspelbaarheid, hoe meer men stapsgewijs te
werk moet gaan opdat de invloedsfeer van verstoringen wordt
992
sing van het ontwerp, maar sinds 1980 hebben zich geen wijzigingen op de hoofdlijnen van het ontwerp meer voorgedaan.
De derde les is het voortdurend op elkaar afstemmen van ontwerp en uitvoering. Enerzijds betekent dit een toetsing tijdens de
ontwerpfase op uitvoerbaarheid; de mensen van de uitvoering
moeten er in geloven. Anderzijds betekent het tijdens de uitvoeringsfase een voortdurende en gestructureerde terugkoppeling
op de ontwerpuitgangspunten.
Het bovenstaande neemt niet weg dat het toepassen van nieuwe technologieen ook een positieve kant heeft, nl. het ontwikke-
13) A.J. Rowe en I.A. Somers, Met enige aanpassing ontleend aan: Methods to predict performance in major program acquisition, Omega, nr.
2, 1983, biz. 155.
len van nieuwe kennis en van verkoopbare expertise en produkten. Er is center weinig empirisch onderzoek gedaan naar deze
spin-off, zodat het moeilijk is om het belang daarvan vooraf aan
te geven. Wel is duidelijk dat de spin-off stelselmatig wordt
onderschat,
Organisatie
Overal waar mega-projecten zijn uitgevoerd, hebben zich problemen voorgedaan met de organisatie. Hoewel de verslaglegging over die problemen weinig systematise!! heeft plaatsgevonden, kan men wel stellen dat de voorspelbaarheid van dit soort
verstoringen relatief groot is. Hoe kan de organisatie die voor
het project verantwoordelijk is nu sturing geven aan het gehele
proces? Belangrijke zaken zijn adequaat projectmanagement,
adequaat personeelsbeleid en goed financieel beheer, goede afweging van tijd, geld en kwaliteit, externe toetsing en communicatie.
Adequaat project management. Mega-projecten vergen een
groot aantal mensen en organisaties, elk met hun eigen cultuur,
disciplines, ambities enz. 14). Het is onvoldoende om hier de managementtechnieken voor kleine projecten op los te laten. Megaprojecten vergen een relatief platte organisatie met een beperkt
aantal beslisniveaus en een projectleider die een breed scala van
aspecten kan omvatten. Moolin en McCoy stellen zelfs: ,,At cost
center management levels, strong leadership is more important
than management skills” 15). Voorts dient men voorbereid te
zijn op frequente organisatieveranderingen. Gedurende de loop
van het project verschuiven voortdurend de accenten (m.n. van
onderzoek naar ontwerp naar uitvoering) en worden bepaalde
organisatie-onderdelen ingekrompen en andere uitgebouwd.
Wat blijft is echter de druk waaronder moet worden gewerkt.
Het in sprinttempo afleggen van de marathon, waarbij de deelnemers vaak weer teruggeroepen worden naar de startlijn, is slopend. Het is echter niet geheel uit te sluiten, zodat er mensen nodig zijn die dit op kunnen brengen.
Adequaat personeelsbeleid. Verwacht wordt dat elke deelnemende organisatie zijn beste mensen aanlevert, maar aangezien
de thuisbasis ook aan die mensen trekt, leidt dit gemakkelijk tot
overbelasting. Men mag niet verwachten dat iedereen voor de gehele projectduur aan boord blijft; menigeen bouwt z’n carriere
op in stukken van 4 a 5 jaar. Aangezien mega-projecten meestal
langer duren, levert dit een overdrachtsprobleem. Daarnaast is
het van groot belang dat het project tot het eind toe goed bemand
blijft, hetgeen inhoudt dat er een carriereperspectief voor de betrokken medewerkers moet zijn. Daarbij komt dat mensen die in
een mega-project hebben meegedraaid moeite zullen hebben met
het ,,gewone” werk.
Financieel beheer. Direct bij de start van de Oosterscheldewerken in 1976 is begonnen met het ontwikkelen van een financieel informatiesysteem dat zowel de projectorganisatie ten
dienste staat als de lijnorganisatie, i.e. het departement van Verkeer en Waterstaat. De normale procedures van de Rijkswaterstaat bleken voor dit mega-project ontoereikend. Een probleem daarbij is dat de overheid aparte circuits heeft voor personeelskosten en materiele uitgaven (zoals huisvesting, kantoorinrichting, reiskosten enz.). Voor de projectleiding is deze situatie
danig frustrerend. Voorts bleken de normale ambtelijke procedures een obstakel te vormen om zich aan het krappe tijdschema
te houden. Voordat een verplichting wordt aangegaan dient im-
vat de visie van de projectorganisatie op de meest recente
kostenraming voor het gehele Oosterscheldeproject en over
de gehele uitvoeringsduur. Dit bestedingsplan geeft dus ook
een inzicht in de verwachte ramingsstijgingen en -dalingen.
De informatie ten behoeve van het bestedingsplan wordt op
verschillende echelons binnen de projectorganisatie zeer kritisch bezien – vooral waar het de afweging van risico’s en
kostenstijgingen betreft;
– halfjaarlijks wordt het voortgangsrapport over de Oosterscheldewerken opgesteld, dat de minister van Verkeer en
Waterstaat vervolgens aanbiedt aan de Tweede Kamer.
Daarbij kan het voorkomen dat door de projectorganisatie
gemelde ramingsverhogingen die tot kredietoverschrijdingen
dreigen te leiden, op het departementale niveau niet als onontkoombaar worden gezien. In dat geval vindt terugkoppeling naar de projectorganisatie plaats.
Afweging van tijd, geld en kwaliteit. In elk groot project moet
het totale werk worden opgesplitst in een aantal hanteerbare onderdelen. Tegelijkertijd moet er echter steeds een synthese
plaatsvinden, omdat de deelsectoren de neiging hebben de risico’s af te kopen en de kosten als secundair te beschouwen. In de
ontwerpfase is er grote behoefte aan mensen die letten op hoe
problemen worden opgelost, omdat er van nature de neiging
bestaat om te veel aandacht te besteden aan zaken waarvan reeds
veel bekend is. Het is belangrijk om de ,,witte vlekken” in het geheel te ontdekken omdat die juist de verrassingen veroorzaken.
In de uitvoeringsfase van het project wordt het accent sterk op de
financien gelegd, zonder dat dit echter aan de kwaliteit van het
werk afbreuk mag doen. Een hulpmiddel hierbij zijn gevoeligheidsanalyses waarbij bepaalde uitvoeringsvarianten m.b.v.
computerprogramma’s worden bezien op hun consequenties
voor tijd, geld en risico’s 17).
Externe toetsing. Beslissingen worden altijd mede genomen
op basis van intui’tie, zeker bij een strak tijdschema. Dit maakt
het noodzakelijk dat mensen bereid zijn tot zelftoetsing, aangevuld met toetsing door buitenstaanders. De z.g. technische audits geschieden door raadpleging van externe deskundigen uit
binnen- en buitenland, waardoor enerzijds het vertrouwen in bepaalde oplossingen wordt vergroot en anderzijds suggesties voor
verbeteringen, bezuinigingen, e.d. naar voren komen om vervolgens door de projectorganisatie te worden verwerkt. Bij de
Oosterscheldewerken hebben de ree’le bezuinigingen vanaf 1976
ca. f.405 mln. bedragen (lopend prijspeil): f. 129 mln. ten gevolge van aanpassing van de randvoorwaarden en f. 276 mln. door
wijzigingen in ontwerp en uitvoering. Daarnaast kan periodiek
een z.g. management audit worden gehouden. Recent heeft de
minister van Verkeer en Waterstaat een auditcommissie voor de
Oosterscheldewerken ingesteld, die naar haar voorzitter de
Commissie Le Blanc wordt genoemd. Management audits zijn
geen nieuw verschijnsel, zeker niet bij de grote ondernemingen;
als taken kan men zien:
– toetsing van de effectiviteit van het interne besturings-
systeem, signaleren van zwakke plekken;
– optics aangeven voor bezuinigingen en efficiencyverbeteringen;
– toetsing van en advisering over belangrijke contracten, de
aanbestedingsvorm, kostenbeheersing en financiering;
– toetsing van de administratieve organisatie, procedures, rapportages enz.
mers het fiat van de lijnorganisatie en het Ministerie van Finan-
cien gegeven te zijn. Fraser 16) wijst erop dat de staande organisatie van nature terughoudend is in het verlenen van een speciale
status aan mega-projecten, omdat men bang is voor verspilling
en eventuele corruptie. Desalniettemin is bij de Oosterscheldewerken een oplossing gevonden in een bijzonder snelle procedure voor de goedkeuring van bestedingsvoorstellen. De methode
van kredietbewaking die bij het Oosterscheldeproject wordt gehanteerd, kent de volgende stappen:
– maandelijks rapporteert de Deltadienst — als penvoerende
dienst voor de projectorganisatie — aan de Hoofddirectie
van de Waterstaat over het verloop van de uitgaven en de verplichtingen en over de prognose van de in het betreffende
jaar benodigde bedrag;
– per kwartaal wordt het z.g. bestedingsplan opgesteld; dit beESB 24-10-1984
De Commissie Le Blanc rapporteert aan de minister en onderhoudt intensieve contacten met de projectorganisatie van Rijkswaterstaat, die uiteraard verantwoordelijk is en blijft voor het
14) M. Horwitch en C.K. Prahalad, Managing multi-organization enterprises: the emerging strategic frontier, Sloan Management Review, nr. 2,
1981, biz. 3.
15) P.P. Moolin en F. McCoy, The organization and management of
large projects … realities vs. theory, in: Proc. 6th INTERNET Congress, VDI Verlag 1079, vol. 4, biz. 69.
16) D. Fraser, An approach to major projects, The Major Projects Association, Oxford, 1984, biz. 7.
17) R. Houben, R.W. van Otterloo en D. Kooman, Toegepaste risicoanalyse, De Ingenieur, nr. 1, 1984, biz. 32.
993
project. Voor het goed functioneren van de Commissie zijn procedurele afspraken over de werkwijze van groot belang. Dit sluit
niet uit dat er (fundamentele) meningsverschillen ontstaan,
maar alleen al door een goede discussie daarover zal de besluitvorming over oplossingen sterk verbeteren.
Communicatie In elk groot samenwerkingsverband — en dus
ook in mega-projecten – is de interne communicatie een probleem. Deelprojecten moeten elkaar op de hoogte houden van
hun vorderingen; een reeel gevaar is dat een groep doorwerkt op
basis van aannamen die een andere groep al heeft verlaten.
Beslissingen moeten worden voorbereid en zodra ze genomen
zijn, moeten de argumenten waarom bepaalde ideeen afvallen
duidelijk worden gemaakt, anders blijven de medewerkers niet
gemotiveerd. Voorts moet de projectleiding zorgen voor evenwicht in het geheel en het uitleven van hobbies onderdrukken.
Elk mega-project mag zich verheugen in een warme belangstelling van de media, soms bewonderend (,,hier wordt iets groots
verricht”) en soms kritisch (,,iedereen wist allang dat het mis zou
gaan”). Een probleem is dat de communicatiesnelheid binnen
het project soms niet opgewassen is tegen de negatieve publiciteit
vanuit de media. Dit leidt dan tot misverstanden en spanningen
binnen de projectorganisatie. Aangezien overheidsdiensten geen
actief gebruik maken van de media, kan het gebeuren dat negatieve berichtgeving ,,rondzingt” in dag- en weekbladen. En ten
slotte is het weinig motiverend om te werken aan een stormvloedkering die niemand bij nader inzien wilde en waar iedereen
kritiek op heeft. Het politieke belang van de Oosterscheldewerken wordt onderstreept door het feit dat de minister van Verkeer
en Waterstaat sinds 1976 elk half jaar een voortgangsrapport
verstrekt aan de Tweede Kamer. Daarmee komen we in het spanningsveld van enerzijds de interne communicatie tussen projectorganisatie en departementale top en anderzijds de externe communicatie tussen minister en Kamer. Aan deze spanning ligt een
verschijnsel ten grondslag dat bij elk mega-project zal optreden:
de projectorganisatie kijkt primair naar de relatieve kostenoverschrijding, terwijl de opdrachtgever c.q. de politieke omgeving
primair kijkt naar de absolute kostenoverschrijding. Een kleine
procentuele kostenstijging (1 % van het oorspronkelijke Oosterscheldewerken-budget komt overeen met f. 50 mln.!) betekent
een zeer succesvol project, maar betekent bij een mega-project
tegelijkertijd ingrijpende financiele problemen.
Ter illustratie van het bovenstaande een voorbeeld. De particle dijkversterking vertoont een kostenoverschrijding van 15%
(excl. inflatie) en heeft als project allerwegen lof geoogst. De
Oosterscheldewerken als geheel geven thans een overschrijding
van 13% te zien en verstoren de begroting van Verkeer en Waterstaat 18).
Omgeving. Met omgeving wordt hier bedoeld de invloed van
buiten de voor het project verantwoordelijke organisatie. Drie
categorieen zijn te onderscheiden: de natuur (niet bei’nvloedbaar, deels onvoorspelbaar), de politick (grotendeels onbei’nvloedbaar, deels onvoorspelbaar) en de geldontwaarding (niet
bei’nvloedbaar, matig voorspelbaar).
De natuur. De natuur presenteert zich als lucht, water en bodem. Het gedrag van deze elementen is dynamisch, waarbij de
tijdschaal van de bewegingen verschillend is. De onzekerheid die
dit met zich brengt voor het project is verkleind door zo veel mogelijk een uitvoeringswijze te kiezen die onafhankelijk is van de
stochastische eigenschappen van de natuur. Een voorbeeld is het
verwijderen van de oorspronkelijke Oosterscheldebodem in het
stormvloedkeringtracee, het vervangen daarvan door grof zand
en dit vervolgens te verdichten. Een ander voorbeeld is de overgang van pijlers op putten naar monolietpijlers, waarmee onzekere door de natuur veroorzaakte belastingen en langdurige kritieke handelingen in het sluitgat werden vermeden. In het algemeen brengt het wegwerken van onzekerheden door zich minder
kwetsbaar te maken wel kosten met zich mee. Men kan ook
trachten het stochastisch karakter van de natuurlijke processen
beter te doorgronden en te zorgen dat aan constructies geen hogere eisen worden gesteld dan voor het vervullen van de functie
nodig is. Voorts moet worden genoemd het uitgebreide netwerk
van waarnemingspunten dat is opgebouwd in de Oosterschelde
en de Noordzee. Door middel van verbeterde voorspeltechnieken op meteorologisch en hydrologisch gebied wordt de voor994
spelbaar heid van verstoringen vergroot.
Politick. Mega-projecten hebben in het algemeen een dermate
grote invloed op het maatschappelijk systeem dat zij conflicten
genereren. Vele betrokkenen willen meeregeren, hetgeen niet
zelden aanleiding is tot politieke randvoorwaarden die de kostenbeheersing bemoeilijken. Bovendien lopen mega-projecten
door de lange duur kans om tijdens de rit op onderdelen minder
aanvaardbaar te worden, zodat de functionele eisen kunnen verschuiven. Een methode om de onzekerheid van politieke randvoorwaarden tegemoet te treden is het inbouwen van flexibiliteit. Dit brengt echter altijd extra kosten met zich, hetgeen bij
mega-projecten wel eens prohibitief kan zijn. Een andere methode is het faseren van een project; elke fase wordt afgesloten met
een mijlpaal waarbij een ,,go/no-go”-beslissing wordt genomen. Voor grote technische projecten kan men de volgende fasen onderscheiden:
a. wenselijkheidstudie: onderzoek naar verschillende oplossingsmethoden met een brede maar ondiepe benadering van
de problematiek, doorlichten van vele alternatieven met behulp van beleidsanalytische technieken;
b. technische voorstudie: onderzoek naar de haalbaarheid van
een alternatief (in ons geval: de stormvloedkering), globale
analyse van de kosten voor verschillende technische oplossingen en van de projectduur;
c. voorontwerp: uitwerking van een oplossing (in ons geval: pijlers) met aanpak van de eerste-ordeproblemen en gedetailleerde analyse van de kosten;
d. eindontwerp: definitieve keuze van de constructie op alle onderdelen en vaststelling van de uitvoeringswijze (in ons geval:
monolietpijler en hefschip);
e. uitvoering.
Bij mega-projecten zijn de ,,go/no-go”-beslissingen extra
moeilijk. In het begin omdat de onzekerheden groot zijn, later
omdat het overschakelen op een ander alternatief een politieke
worsteling oplevert en bovendien veel tijd kost. Bij de voorlopige beslissing in 1974 inzake de bouw van de stormvloedkering
was de fase b gedeeltelijk uitgevoerd, hetgeen aanleiding was
voor het kabinet om de beslissing te voorzien van enkele z.g. ontbindende voorwaarden (tijd, geld en uitvoerbaarheid). Voor fase c werd anderhalf jaar ter beschikking gesteld, waarna de definitieve beslissing in juni 1976 viel. Het gevaar van een dergelijke
aanpak is dat er te weinig tijd is om het voorontwerp af te ronden, d.w.z. men denkt te snel in oplossingen zonder de problematiek geheel te doordenken. Bovendien noodzaakte de tijdlimiet van negen jaar voor het gehele project tot een gedeeltelijke
overlap van de fasen d en e. Dit alles maakte dat de kostenraming van 1976 met grote onzekerheid was omgeven.
Men kan zich afvragen of het instrument ,,ontbindende voorwaarden” hanteerbaar is bij mega-projecten. Ten eerste moet
men zich realiseren dat mega-projecten politick gezien dermate
gevoelig liggen dat voorwaarden vooraf knellender blijken te
zijn dan men achteraf graag zou willen. Ten tweede moet men
zich realiseren dat de grote ramingsonzekerheid moeilijk is in te
passen in harde voorwaarden. Deze onzekerheid gaf de minister
van Verkeer en Waterstaat in 1976 juist de politieke manoeuvreerruimte om te schuiven met de post ,,onvoorzien”.
Na de beslissing van 1976 zijn de ontbindende voorwaarden
politiek niet meer gehanteerd. Zo is b.v. besloten tot een grotere
doorlaatopening in de stormvloedkering dan oorspronkelijk
voorzien, zonder dat hieraan politieke consequenties zijn verbonden. Verder zou een ,,no-go”-beslissing op basis van een te
grote kostenstijging betekenen dat men de tijdslimiet voor het
project aanzienlijk overschrijdt, omdat er voor andere alternatieven zelfs nog geen voorontwerp ligt. Met het vorderen van het
project wordt de ramingsonzekerheid wel kleiner, maar daar
staat tegenover dat op een gegeven moment het ,,point-of-noreturn” wordt bereikt. Financieel gezien althans, want het is on-
18) R.W. le Poole gaat zelfs zo ver dat hij stelt: ,,Waarom geen regeringsenquete over de bouw van de Oosterscheldedam? … In geld uitgedrukt kost het Oosterscheldedam-schandaal ongeveer tweemaal zoveel
als het RSV-schandaal …”, NRCHandelsblad, 25 juli 1984.
duidelijk hoe men dit punt in politieke termen zou moeten definieren. Dit alles neemt uiteraard niet weg dat de projectorganisatie in elke fase moet worden gebonden aan een duidelijk finan-
f. 92 mln., wat de projectorganisatie niet direct maar wel indirect
raakt. Enerzijds is men gebonden aan contractuele verplichtingen over de vergoeding van prijsstijgingen aan de aannemers,
cieel plafond.
anderzijds is men gebonden aan de harde einddatum van het
Het lijkt gewenst om de rapportage op basis waarvan de overheid een investeringsbeslissing voor een (mega)project neemt, te
laten toetsen door een onafhankelijke externe instelling. Met name zou dan gelet moeten worden op de wijze waarop met onzekerheden is omgegaan. Daarmee zou de Tweede Kamer een eind
op weg geholpen zijn bij haar controlerende taak 19).
Geldontwaarding. Een belangrijk element bij de beeldvorming over de kostenontwikkeling van een mega-project vormt
de geldontwaarding. Hoe langer de looptijd van het project, hoe
project. Daardoor wordl het beperken van de prijscompensatie
groter de kans op kostenoverschrijding, hetgeen nog wordt ver-
,,domweg” een bezuinigingsinstrument. Het verdient aanbeve-
ling om vooraf afspraken te maken over de methodiek van prijscompensatie om vervolgens op basis daarvan voorzieningen in
de begroting te treffen.
Aannemers
Bij normale projecten zal een aannemer een werk uitvoeren op
sterkt door het feit dat extra werk ook door de geldontwaarding
basis van een gedetailleerd bestek, nadat hij de opdracht voor dit
werk via een inschrijvingsprocedure heeft verworven. Bij mega-
wordt getroffen. De onderstaande figuur maakt dit duidelijk:
projecten zal die relatie in het algemeen anders liggen, hetgeen
1,5
overschrijding
extra
door inflatie
pnjs
index
originate raming
overschrijding
door meer werk
1,0
omvang werk
1,5
In dit voorbeeld bedraagt de totale overschrijding dus niet
tweemaal 50%, maar 125%. Bij de Oosterscheldewerken wordt
de indexering per kwartaal berekend over de vrij besteedbare bedragen op de peildatum en over het deel van de verplichtingen
dat verrekenbaar is gesteld volgens clausules in de contracten.
De indexberekening vindt plaats per werkonderdeel met een
opsplitsing in de groepen beton, staal, nat en studie. Deze worden elk op zich in vijf basiscomponenten verdeeld, t.w. lonen,
brandstof, materieel, steenachtige materialen en asfalt. De in-
dexpercentages van de componenten zijn gebaseerd op CBScijfers die worden verwerkt in periodieke overzichten van de
Commissie Standaardlonen en -prijzen van het Ministerie van
Verkeer en Waterstaat. Aldus wordt een op het project toegesneden methodiek gehanteerd, die – ook volgens de Algemene Rekenkamer – het meest correcte beeld van de prijsstijgingen
weergeeft.
Aan de andere kant wordt jaarlijks in de Miljoenennota, op
basis van prognoses van het CPB, de prijscompensatie voor de
Oosterscheldewerken bepaald. Bijstelling vindt zonodig plaats
in de Voorjaarsnota en de definitieve nacalculatie in de volgende
Miljoenennota. De Oosterscheldewerken zijn bij deze bereke-
ningswijze ingedeeld in groep 2 ,,Overheidsinvesteringen” van
de prijsgevoelige categorieen van het CPB. Het zal duidelijk zijn
dat er discrepanties ontstaan tussen de gedetailleerde en de globale methodiek. In de onderstaande tabel zijn de prijsstijgingen
en compensaties voor de Oosterscheldewerken weergegeven:
Prijscompensatie
Prijsstijging volgens
gedetailleerde
volgens globale
methode (in mln. gld.) methode (in mln. gld.)
1976
Verschil
,
1977
{
1978
I
1979
1980
1981
1982
1983
1984(1/2)
Totaal
889
235
306
254
187
46
30
1.947
j
1
929
– 40
366
188
236
115
– 24
45
-131
1.855
118
18
72
70
– 15
92
In de raming per 1 juli 1984 van f. 7.859 mln. voor de Oosterscheldewerken is dus voor f. 1.947 mln. aan prijsstijgingen meegenomen. Het oorspronkelijke budget per 1 januari 1976 bedroeg f.4.987 mln., zodat de stijging van de raming f.925 mln.
bedraagt. Daarbovenop komt dan het tekort aan middelen van
ESB 24-10-1984
het best kan worden geillustreerd aan de hand van de Oosterscheldewerken. In de periode 1976-1977 is een z.g. raamovereenkomst tot stand gekomen tussen het rijk en de aannemerscombinatie Dosbouw v.o.f. Onder deze overeenkomst valt een groot
deel van de werken aan de stormvloedkering. Argumeriten voor
een dergelijke aanpak waren:
• gezien de complexiteit van belangrijke onderdelen en de lange uitvoeringstermijn waarbij het geheel wel globaal te overzien was, maar de delen nog moesten worden uitgewerkt (parallel lopen van het ontwerp en de uitvoering), werd het
noodzakelijk geacht om de know-how van de Nederlandse
aannemers vanaf begin tot eind te binden;
• in 1975-1977 was er een dynamische mark! met een sterke
groei en dus zuigkracht van buitenlandse activiteiten. Binding toen was in het belang van de continui’teit van het werk
en van het zeker stellen van een aanvaardbaar prijsniveau.
Ten aanzien van de kostenbeheersing van het werk dat onder
de raamovereenkomst valt geldt het volgende:
— door de verdeling van de aanbesteding van hetzelfde werk in
opeenvolgende pakketten (bij voorbeeld de bouw van pijlers)
wordt een trapsgewijze neerwaartse trend bij repetitiewerkzaamheden bewerkstelligd (profijt van de leercurve voor opdrachtgever);
– in het stadium dat details bekend zijn worden prestaties en risico’s door de Rijkswaterstaat zo scherp mogelijk ingeschat;
— in beginsel wordt elke deelovereenkomst uitgevoerd in aangenomen werk; wanneer geen aanneming mogelijk is (voor
activiteiten waarvan het risico niet valt in te schatten) wordt
getracht door het inbouwen van premies de produktiesnelheden te bei’nvloeden, met inachtneming van de door het rijk
gestelde kwaliteitskriteria;
— de aannemer heeft door het ondertekenen van de raamovereenkomst mede de verantwoordelijkheid om te streven naar
een zo laag mogelijk verantwoorde prijs en naar beheersing
van kosten voor staf, materieel en personeel.
Geconcludeerd kan worden dat de destijds afgesloten overeenkomst noodzakelijk was om beperkt be’invloedbare onzekerheden te verkleinen. Deze conclusie wordt in zekere zin onderschreven door Kharbanda en Stallworthy 20) die – enigszins gechargeerd – stellen dat voor mega-projecten een vertrouwensbasis tussen opdrachtgever en aannemer(s) primair is voor succes. Ook de RAND-studie wijst crop dat een raamovereenkomst
veruit de voorkeur verdient bij ontwikkelingsprojecten 21). Ten
slotte concluderen Perry en Thompson 22) in een uitvoerige studie naar verschillende vormen van raamovereenkomsten voor
ontwikkelingsprojecten (waarin grote risico’s zitten die niet van
19) Tijdens het debat op 30 augustus heeft de Tweede Kamer besloten te
zoeken naar wegen waarlangs zo’n onafhankelijke toetsing kan plaatsvinden.
20) O.P. Kharbanda en E.A. Stallworthy, op. eit., biz. 40.
21) E.W. Merrow c.s., op. cit., biz. 9.
22) J.G. Perry en P.A. Thompson, Target and cost-reimbursable
construction contracts. Part A, A study of their use and implications,
Construction Industry Research and Information Association, 1982.
995
tevoren kunnen worden gekwantificeerd) dat een raamovereenkomst met bonussen/penalties grote voordelen heeft, zowel
voor de opdrachtgever als de aannemer.
Conclusies
Mega-projecten eisen vanwege de omvang en complexiteit een
andere managementstructuur dan normale projecten. Met name
heeft dit betrekking op:
• een relatief platte projectorganisatie, waarin voortdurend
veranderingen zullen moeten worden aangebracht;
• een gedurende de gehele projectduur adequate bemanning,
met speciale aandacht van de deelnemende organisaties voor
beschikbaarstelling en inpassing na afloop;
• een adequate afstemming van verschillende besliscircuits
binnen de overheid ten aanzien van de uitgaven van het werk
zelf, de personeelskosten en de materiele uitgaven.
Mega-projecten genereren maatschappelijke conflicten, zodat
speciale eisen worden gesteld aan de publieke verantwoording
over met name de besteding der gelden. Dit levert een spanningsveld op tussen enerzijds de projectorganisatie, die primair kijkt
naar de relatieve kostenoverschrijding, en anderzijds de lijnorganisatie c.q. de politiek, die primair kijkt naar de absolute
kostenoverschrijding.
Alvorens een definitieve investeringsbeslissing te nemen over
mega-projecten is een weloverwogen en uitgebreide voorstudie
noodzakelijk. Gedacht moet hierbij worden aan een voorin-
vestering van 5% van het bouwbudget. Het resultaat van deze
studie dient te worden getoetst door een onafhankelijke externe
instantie, waarbij met name de omgang met onzekerheden onderwerp van toetsing moet zijn.
Randvoorwaarden in tijd, geld en kwaliteit bevorderen een
goede kostenbeheersing van mega-projecten. In alle fasen van
een project dient echter een evenwichtige afweging tussen deze
drie aspecten plaats te vinden. Voorkomen moet worden dat het
aspect geld in de uitvoeringsfase van een mega-project een dermate zwaar accent krijgt dat aan de kwaliteit van de constructie
onverantwoorde concessies worden gedaan.
Het systematisch en frequent gebruik van externe toetsing
door middel van panels van deskundigen en auditcommssies (zoals de Cie. Le Blanc) bevordert de kostenbeheersing van megaprojecten. Zodoende wordt enerzijds het projectmanagement
ondersteund en anderzijds het vertrouwen bij het hoogste lijnmanagement in de (succesvolle) uitvoering van het project bevorderd. Rapporten van management audits van publieke megaprojecten moeten in principe openbaar zijn.
Bij de start van mega-projecten dienen afspraken te worden
gemaakt over de berekeningsmethodiek van de prijsstijgingen en
•compensaties. Bij de definitieve investeringsbeslissing dient een
prognose te worden gemaakt van de prijsstijging, ten einde in de
meerjarenafspraken gelden te kunnen reserveren.
T. Goemans
H.N.J. Smits