De aanwending van uitkeringsgelden
ter financiering van
overheidsuitgaven: een wondermiddel
of de doos van Pandora?
DRS. R.IJ.M. KUIPERS*
Wat kost het de overheid als zij een arbeidsplaats schept voor een uitkeringsgerechtigde?
Verbazingwekkend weinig, menen sommigen, want tegenover de directe loonkosten plus de
overhead-kosten voor die man of vrouw, staan de bate van de uitkering die niet meer hoeft te worden
gedaan en de bijdrage aan het nationaal produkt die uit zijn of haar arbeid voortvloeit. In dit artikel
wordt beargumenteerd dat deze redenering een juiste afweging bij de besteding van de collectieve
middelen verhindert. Het gaat niet aan, zo stelt de auteur voor een bepaalde categorie
beleidsmaatregelen een enkel inverdieneffect uit de waaier van in- en uitverdieneffecten die alle
maatregelen nu eenmaal hebben, te betrekken in de budgettaire besluitvorming. Deze handelwijze
leidt tot verstoring van de prioriteitenstelling binnen de collectieve sector, schaadt de
beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, staat haaks op de gewenste sanering van de
overheidsfinancien en is bestuurlijk gezien bovendien weinig praktisch. De auteur concludeert dan
ook dan het werkgelegenheidsbeleid niet aan kracht en duidelijkheid wint wanneer het gepaard gaat
met het vertroebelen van kostencalculaties van overheidsmaatregelen en werkgelegenheidsprojecten.
Inleiding
De vraag of en hoe uitkeringsgelden die thans de collectieve
uitgaven belasten, nuttiger en produktiever kunnen worden aangewend, is tegenwoordig volop in discussie. Met name in zwang
zijn termen ,,het werken met behulp van uitkeringsgelden” en
,,het terugploegen van uitkeringsgelden”. De gedachte achter de
vraag is dat het mogelijk moet zijn overheidsuitgaven die toch
worden gedaan, in een zo zinvol mogelijke richting te doen.
Door het aanwenden van uitkeringsgelden als financieringsbron
voor werkgelegenheidsprojecten worden werklozen zinvol ingezet — met alle maatschappelijke voordelen vandien — en wordt
de nationale welvaart vergroot. Dit alles zou dan niet ten koste
van het budget behoeven te gaan, aangezien tegenover de projectkosten immers bespaarde uitkeringsgelden zouden staan 1).
De discussie wordt concreet als de vraag wordt gesteld of het
verantwoord is om bij de bepaling van het budgettaire beslag van
uitgavenverhogingen de eigenlijke beleidskosten te salderen met
de verwachte besparingen op werkloosheidsuitkeringen. Is men
van mening dat dit wel verantwoord is, dan komt men op een
veel lager (netto) budgettair beslag uit dan wanneer men niet saldeert en dus rekent met het bruto budgettaire beslag. Gebruikelijk was (en is) dat gerekend wordt met het bruto budgettaire beslag van overheidsprogramma’s. Tegenwoordig echter is deze
traditionele benadering ook in politick Nederland nogal omstreden, met name wanneer moet worden beslist over allerlei
beleidsvoornemens. Tijdens de algemene politieke en financiele
beschouwingen in oktober 1983 in de Tweede Kamer is door diverse politieke partijen bij het kabinet aangedrongen op het welwillend in overweging nemen van de mogelijkheden om ,,uitkeringsgelden terug te ploegen”. De politieke belangstelling blijkt
ook uit de aandacht voor het thans lopende experiment waarbij
uitkeringsgelden in de bouw worden teruggeploegd.
Dat de discussie over het aanwenden van uitkeringsgelden
juist nu woedt, is niet verwonderlijk. Twee factoren spelen een
hoofdrol. In de eerste plaats is de werkloosheid in de afgelopen
ESB 10-10-1984
jaren tot een ongekende hoogte gestegen. Werkloosheid wordt
— terecht — beschouwd als een maatschappelijk kwaad, dat het
beleid met hoge prioriteit behoort te bestrijden. Daarvoor is het,
zo menen velen, nodig dat de overheid actief optreedt, b.v. via
werkgelegenheidsprojecten. Die kosten echter geld. En daarmee
belanden we bij de tweede factor. Juist in het huidige tijdsbestek
is de budgettaire ruimte voor de overheid ongekend krap. Die
krapte is overigens mede het gevolg van de gestegen werkloosheidsuitgaven. In een tijd waarin tekortreductie en ombuigingen
centraal staan, is de ruimte voor werkgelegenheidsprojecten per
definitie beperkt.
Er is dus sprake van een dilemma, i.e. een grote spanning tussenwensen en mogelijkheden – iets wat overigens in principe inherent is aan het proces van budgettaire besluitvorming. In die
spanning wordt gezocht naar mogelijkheden om aan het dilemma te ontkomen. Het aanwenden van uitkeringsgelden is dan
zo’n mogelijk ,,wondermiddel”: het budget wordt niet (of nauwelijks) belast en toch kunnen allerlei overheidsuitgaven worden
gedaan, met maatschappelijk aantrekkelijke aspecten. In dit artikel zal worden ingegaan op de vraag of het ..wondermiddel”
wel echt zo’n goed middel is. Daarbij zal worden gekeken naar
de praktische werkbaarheid en de bestuurlijke wenselijkheid ervan. Alvorens daartoe over te gaan is het echter goed om de
vraagstelling precies af te bakenen.
* De auteur is hoofd van de Afdeling Begrotingsbeleid en Begrotingsbeheer van het Ministerie van Financien en was secretaris van de Studiegroep Begrotingsruimte ten tijde van de totstandkoming van het rapport
De beheersbaarheid van de collectieve uitgaven. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1) lets anders is het werken met behoud van uitkering; die uitdrukking
wordt in het algemeen gebruikt wanneer het gaat om het toestaan aan
uitkeringsgerechtigden om, zonder dat hun uitkering gevaar loopt, pro
deo vrijwilligersarbeid te verrichten.
943
Bij de discussie over deze problematiek kunnen gemakkelijk
allerlei misverstanden ontstaan. De discussie gaat niet over de
vraag of zich bij uitgavenverhogingen allerlei min of meer direc-
vorming moet een aantal consistentie-eisen worden opgelegd.
Voorkomen moet worden dat de te hanteren methoden naar believen worden afgestemd op de situatie; iets dergelijks zou trues
te en indirecte ef fecten, zoals mogelijke besparingen op uitkerin-
in de hand werken en de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven ongetwijfeld ernstig schaden.
Wanneer men de mening zou zijn toegedaan dat uitgavenverhogingen gesaldeerd mogen worden met te besparen uitkeringsgelden, dan dient men uithoofde van consistentie-overwegingen
ten minste het volgende in acht te nemen:
– elke budgettaire maatregel heeft in ons economische bestel
tal van gevolgen met budgettaire consequenties, in positieve
en negatieve zin. Denk bij voorbeeld aan uitgelokt arbeidsaanbod, aan verdringing van reguliere marktactiviteiten e.d.
Er is, met andere wodrden, bij elke budgettaire beleidsmaatregel van de overheid, vrijwel altijd sprake van zowel in- als
uitverdieneffecten. Het gaat niet aan om dan een in het oog
lopend inverdieneffect — i.e. de mogelijk te besparen uitkeringsgelden — te isoleren. Of men beperkt zich tot de initiele
beleidskosten, of men saldeert deze, maar dan ook met alle
in- en uitverdieneffecten. Veelal gebeurt dit laatste echter
niet en wordt de aandacht alleen op te besparen uitkeringen
gericht;
– in het economische proces wijken effecten op de korte termijn vaak fors af van effecten op de lange termijn. In een
goede besluitvorming mag het natuurlijk niet zo zijn dat men
de lange-termijneffecten over het hoofd ziet, terwijl men zich
rijk rekent met een opvallend korte-termijneffect;
– deze constatering geldt te meer wanneer men bedenkt dat tegenover uitgavenverhogingen vrijwel altijd enigerlei dekking
zal moeten staan, ook al hangt men de salderingsbenadering
aan. Is het niet door ombuigingen elders, dan wel door lastenverzwaringen of tekortoprekking. In elk van die gevallen
doen zich, vooral op de wat langere termijn, (ook) uitverdieneffecten voor;
– voorts zou het natuurlijk een onterechte zaak zijn als bij het
vaststellen van een ruimte voor beleidsintensiveringen wordt
geredeneerd langs de lijnen van de gebruikelijke (ongesaldeerde) benadering, terwijl vervolgens bij de concrete invulling daarvan ineens de salderingsbenadering wordt gehanteerd. Evenzeer kan tegenover een ,,gesaldeerde”
beleidsintensivering natuurlijk niet een ,,ongesaldeerde”
ombuiging als dekking worden aangewezen.
gen, voordoen. Uiteraard doen dergelijke effecten zich voor.
Evenmin gaat de discussie over de vraag of dergelijke indirecte
effecten relevant zijn voor de ontwikkeling van het overheidsbudget. Uiteraard komen in het overheidsbudget niet alleen de
eigenlijke beleidskosten tot uitdrukking, maar worden ook de financiele consequenties van alle min of meer directe en indirecte
effecten verwerkt. Het zou dan ook onjuist zijn te denken dat in
de traditionele opzet bij voorbeeld mogelijk te besparen uitkeringen niet tot een verbetering van het budgettaire beeld zouden
leiden. Men saldeert ze echter niet met de werkelijke beleidskosten, maar boekt ze wel degelijk af van de kosten van werkloosheidsuitkeringen. Ook gaat de discussie niet over de vraag of
terugdringing van de werkloosheid al dan niet een hoge prioriteit
in het beleid dient te krijgen. Politici van alle politieke stromingen onderschrijven die prioriteit. Wel verschilt men van mening
over de vraag langs welke weg die prioriteit het best tot zijn recht
komt. Sommigen pleiten voor het doorzetten van een stringent
ombuigingsbeleid gericht op tekortreductie, waardoor ruimte
moet ontstaan voor economisch herstel voor de marktsector,
met als gevolg herstel van de werkgelegenheid. Anderen zoeken
de oplossing van het werkloosheidsprobleem veel meer in de
richting van herverdeling van arbeid, via algemene of gerichte
arbeidstijdverkorting. Nog weer andere bepleiten een stimulerend beleid van overheidswege. Hoezeer deze meningsverschillen op de achtergrond ook mogen meespelen in de onderhavige
discussie, zij vormen zeer zeker niet de werkelijke kern van de
discussie waarover dit artikel handelt.
Het opvallende van die discussie is immers dat het de discussie
over ombuigingsbeleid versus stimuleringsbeleid en de discussie
over vergroting van werkgelegenheid versus verdeling van werkgelegenheid volledig omzeilt c.q. niet raakt. Het wonderlijke van
het aanwenden van uitkeringsgelden is immers dat het als het ware (bijna) neutraal zou uitwerken op het budget, en dus b.v. een
ombuigingsbeleid niet zou frustreren, en ook geen stimuleringsbeleid zou zijn.
Aldus resteert de vraag over welke discussie dit artikel dan wel
gaat. Dat is de discussie over de vraag of het verantwoord is om
bij de besluitvorming over afzonderlijke uitgavenverhogingen
en in het bijzonder bij het beoordelen van de budgettaire inpasbaarheid ervan, de verwachte besparingen op werkloosheidsuitgaven mee te rekenen, door hiermee de eigenlijke beleidskosten
te salderen. Doet men dit, dan rekent men met een geringer (netto) budgettair beslag dan wanneer men dit niet doet. En wanneer
we uitgaan van een gegeven financiele ruimte voor uitgavenverhogingen, zou dit in het eerste geval tot een groter pakket aan
uitgavenverhogingen kunnen leiden dan in het tweede geval.
Daarmee gaat de discussie dus over de methode van budgettaire
besluitvorming om tot een beleid te komen.
In de openbare discussie wordt deze probleemstelling helaas
nog wel eens verward met de zaken die eerder zijn aangemerkt
als niet zijnde de kern van de in dit artikel aan de orde zijnde discussie. Daardoor verwordt de discussie tot een schimmenspel.
Voor de zuiverheid van de discussie moet men scherp onderscheiden. Men kan discussieren over de richting van het te voeren beleid — ombuigen versus stimuleren, creeren versus herverdelen van werkgelegenheid. Ook kan men discussieren over de
methode om te komen tot budgettaire besluitvorming, in dit geval over de mogelijkheden om uitkeringsgelden aan te wenden
voor uitgavenverhogingen, of wel om beleidskosten te salderen
met mogelijk te besparen uitkeringen. Over dit laatste gaat (de
De conclusie moge zijn dat men niet simpelweg kan opteren
voor een rekenregel in het budgettaire besluitvormingsproces,
waarbij de kosten van uitgavenverhogingen worden gesaldeerd
met bij voorbeeld te besparen uitkeringsgelden. Zou men al een
dergelijke benadering voorstaan, dan dient men deze een veel algemenere strekking te geven. Men zou dan enerzijds alle in- en
uitverdieneffecten, zowel op de korte als op de wat langere termijn, in ogenschouw dienen te nemen. Anderzijds zou men bij
alle budgettaire beslissingen, ook dus ten aanzien van ombuigingen, een dergelijke salderingsbenadering dienen te hanteren.
Redeneert men aldus consequent in termen van gesaldeerde
bedragen, dan zal uiteraard blij ken dat men, bij welk beleid dan
ook, tot dezelfde budgettaire uitkomsten komt als wanneer men
de traditionele weg zou volgen. Dat is ook niet verwonderlijk.
Met andere rekenregels kan men natuurlijk niet werkelijk goedkoper af zijn. In de salderingsbenadering rekent men alle in- en
uitverdieneffecten toe aan de afzonderlijke beleidsmaatregelen,
in de traditionele benadering betrekt men alle in- en uitverdieneffecten als geheel in het budgettaire beeld. Wel bevatten de
beide methoden uiteenlopende prikkels in het budgettaire keuzeproces. Op dit verschil ga ik zodadelijk in.
rest van) dit artikel.
Is een salderingsbenadering praktisch?
Minimale eisen van consistentie
Budgettaire besluitvorming richt zich op het bepalen van enerzijds de gewenste omvang van de collectieve sector (uitgaven,
ontvangsten, tekort) en anderzijds de gewenste samenstelling
daarvan. In al deze opzichten is er sprake van een keuzeproces,
waarbij de ,,wensen” vrijwel per definitie de ,,middelen” overtreffen. Aan een te hanteren methode van budgettaire besluit944
Alvorens in te gaan op de wenselijkhetd van een consequente
salderingsbenadering, is het goed om stil te staan bij de praktische uitvoerbaarheid ervan. Mijns inziens zou een consequente
salderingsbenadering de besluitvorming over elke budgettaire
maatregel en a fortiori over het geheel van budgettaire maatregelen ontoelaatbaar compliceren. Het aantal relaties tussen
budgettaire en economische variabelen is zo groot, dat bij elke
maatregel een onontwarbare kluwen neveneffecten zou moeten
worden meegenomen bij de besluitvorming. In een dergelijke benadering zal al snel de eenduidigheid ontbreken over de kosten
van beleidsmaatregelen, waardoor moeilijk oplosbare menings-
verschillen zouden kunnen ontstaan. Binnen het kabinet zal b.v.
elke minister zich inspannen om inverdieneffecten van ,,zijn”
beleid naar voren te halen en uitverdieneffecten te verzwijgen of
te bagatelliseren. De politieke discussies zouden zich veeleer
gaan richten op technische zaken als kostencalculaties dan op de
werkelijke te nemen beleidsbeslissingen.
Een zinvolle berekening van directe en indirecte effecten van
beleidsmaatregelen kan slechts plaatsvinden aan de hand van
een doorrekening van een macro-economisch model. Zou men
namelijk volstaan met calculaties per maatregel of project, zoals
bij voorbeeld bij kosten-batenanalyses het geval is, dan is het gevaar levensgroot dat men onvoldoende oog heeft voor macroeconomische samenhangen. De uitkomst zou al gauw kunnen
zijn dat allerlei maatregelen op zich zelf beschouwd zeer aantrekkelijk zijn, zonder dat de vraag aan de orde komt of voor alle
projecten te zamen hetzelfde geldt. Van belang is met name dat
er macro-economische restricties zijn die slechts bij doorrekening van een macro-economisch model aan het licht komen.
Gegeven de veelheid aan budgettaire punten waarover regelmatig besluitvorming nodig is, is het alleen al om praktische redenen onmogelijk om per maatregel een macro-economisch model door te rekenen. Dit dient te geschieden voor majeure beleidspakketten, zoals ten tijde van de jaarlijkse Macro Economische Verkenning en het jaarlijkse Centraal Economisch Plau en
bij middellange-termijnprognoses van het Centraal Planbureau.
Wanneer dit is geschied, komen in het budgettaire beeld automatisch alle in- en uitverdieneffecten tot uitdrukking die horen bij
het beleidspakket waartoe besloten is. Van een rechtstreekse saldering van de beleidskosten van programma’s met in- en uitverdieneffecten kan en behoeft dan geen sprake meer (te) zijn. De
voor- en nadelen komen simpelweg terecht waar ze thuishoren:
lagere werkloosheidsramingen leiden tot verlaging van de werkloosheidsuitgaven, veranderingen in de belastingramingen worden aldaar verwerkt.
Overigens vereist deze gang van zaken wel dat de besluitvormers zich bij het vaststellen van beleidspaketten goed bewust
zijn van het feit dat hun beleidsvoornemens ook tot allerlei indirecte effecten leiden. Zo mag niemand denken dat f. 10 mrd. aan
ombuigingen tot een tekortreductie met de voile f. 10 mrd. leidt
of dat f. 2 mrd. uitgavenverhogingen automatisch tot een
tekortvergroting met f. 2 mrd. leidt.
Met behulp van bij voorbeeld spoorboekjes van het Centraal
Planbureau beschikt men over voldoende houvast om zich voorafgaand aan en tijdens het besluitvormingsproces een beeld te
vormen, via globale vuistregels, van de mogelijke uitkomsten
van voorgenomen beleid. Tegen die achtergrond kan zinnig gediscussieerd worden over de zin van ombuigingsbeleid in het
licht van een gewenste tekortreductie en over de macroeconomische en budgettaire implicaties van bij voorbeeld een
kosten van mogelijke alternatieve aanwendingen van de beschikbare middelen. Dit gevaar van vertekening nu is juist groot wanneer zou worden gewerkt met de salderingsbenadering. De werkelijke beleidskosten van bepaalde uitgaven worden dan neer-
waarts vertekend, terwijl dat bij het alternatief veelal achterwege
blijft. In het bijzonder zij gewezen op het volgende.
Binnen de collectieve sector ontstaat al gauw een discrepantie
tussen bestaand beleid en nieuw beleid. Bij nieuw beleid zal men
willen salderen met bij voorbeeld te besparen uitkeringen. Bij
bestaand beleid is een dergelijke saldering ondenkbaar, omdat
men dan als het ware zou moeten salderen met hypothetische uitkeringsgelden. Die uitkeringen zijn er niet echt. Wel salderen
met niet bestaande uitkeringen levert derhalve een vertekening
op van het totale budgettaire beeld. Niet salderen levert een vertekening op van de kosten van bestaand beleid ten opzichte van
die van nieuw beleid wanneer die laatste wel wordt gesaldeerd
met bespaarde uitkeringen. De consequentie is dat ten onrechte
de indruk ontstaat alsof nieuw beleid veel goedkoper is dan al
bestaande activiteiten, waardoor de neiging kan ontstaan om,
ondanks het besef dat de collectieve sector in wezen al te groot is,
toch steeds weer nieuwe activiteiten te starten.
Tussen de collectieve en de particuliere sector zal een verdere
ongewenste scheefgroei optreden. In het algemeen moet de
marktsector zijn voornemens op eigen kracht realiseren.
Bespaarde uitkeringsgelden kunnen door de marktsector normaal gesproken niet op de initiele kosten van een project in
mindering worden gebracht. Wanneer de collectieve sector een
dergelijke saldering wel tot regel verheft, worden door de over-
heid gefinancierde voorzieningen ten onrechte bevoordeeld boven normale marktactiviteiten. Wanneer de overheid zich ertoe
zou beperken om projecten in de marktsector 2) te steunen door
het terugploegen van uitkeringen, treedt weliswaar geen verdere
scheefgroei op tussen collectieve en marktactiviteiten als zodanig, maar wordt wel de toch al grote overheidsbemoeienis met de
marktsector weer verder uitgebreid, hetgeen ook als een bijdrage
aan de scheefgroei kan worden beschouwd.
Inhakend op het voorgaande moet ook worden opgemerkt dat
het aanmerken van uitkeringsgelden als financieringsbron van
collectieve uitgaven de sanering van de collectieve uitgaven
frustreert. Het uit de hand lopen van de collectieve uitgaven in de
voorbije jaren is vooral gelokaliseerd geweest bij de inkomensoverdrachten, en in het bijzonder bij werkloosheids- en aanverwante uitkeringen. Zouden we deze onbedoeld tot stand gekomen uitgaven nu gaan omzetten in collectieve voorzieningen —
die altijd een meer permanent karakter blijken te hebben dan gedacht — dan zou dat scheefgroei in de nationale middelen ten
koste van de marktsector juist bestendigen. Breed onderschreven is evenwel de gedachte dat die scheefgroei juist moet worden
gecorrigeerd. In ieder geval is een sluipende bestendiging geen
goede zaak. Het argument dat de uitkeringsgelden er toch al
zijn, en dat ze dan maar beter produktief kunnen worden aangewend, gaat, hoe aansprekend het ook moge zijn, hieraan voor-
bij. Vooral op de wat langere termijn is het geen vanzelfspre-
stimulerend (i.e. uitgavenverhogend) beleid. Ook zou het bij
kendheid dat die uitgaven worden gedaan, en wanneer men er-
voorbeeld nog zin kunnen hebben om te pleiten voor het versterken van de structuur van de collectieve uitgaven, door bij voorbeeld in het ombuigingsbeleid een accent te geven aan overdrachtsuitgaven en daarbij meer produktieve uitgaven te besparen. Het gaat dan telkens over de (hoofd)richting van het beleid.
Het heeft dan geen zin, en het werkt zelfs frustrerend, om die discussie op micro-niveau, bij afzonderlijke maatregelen, nog eens
over te doen, met alle gevaren van particle redeneringen van
dien.
van overtuigd is dat de collectieve sector dient te worden teruggedrongen, dient alles er op gericht te zijn om de collectieve uitgaven te verminderen.
Concluderend moet worden gesteld dat de benadering, waarin
de werkelijke beleidskosten van programma’s worden gesaldeerd met in- en uitverdieneffecten, het keuzeproces versluiert.
Niet alleen binnen de collectieve sector zullen ongewenste prioriteitenstellingen resulteren, maar ook zal de marktsector verder
worden verdrongen door de collectieve sector.
De samenstelling en de omvang van de collectieve uitgaven
kan slechts op verantwoorde wijze worden bepaald, wanneer de
De wenselijkheid van een salderingsbenadering
besluitvorming daaromtrent plaatsvindt op grond van de werkelijke beleidskosten van uitgavenprogramma’s. Een dergelijke
Bij de beoordeling van de vraag in hoeverre een salderingsbenadering wenselijk is, dienen we te bezien wat een dergelijke methode van budgettaire besluitvorming voor consequenties kan
hebben voor de omvang en de samenstelling van de collectieve
uitgaven. Karakteristiek voor een goed besluitvormingsproces is
dat mogelijke beleidsalternatieven op evenwichtige wijze tegen
elkaar worden afgewogen. Daarbij dienen de kosten van een bepaald project niet te worden vertekend ten opzichte van de
benadering ontkent niet het bestaan van in- en uitver-
ESB 10-10-1984
2) Overigens kan m.i. moeilijk worden volgehouden dat het recente terugploegexperiment in de bouw betrekking heeft op de marktsector. Het
gaat om activiteiten die zowel qua investering als qua exploitatie grotendeels collectief gefinancierd worden.
945
dieneffecten, maar laat deze consequent buiten de budgettaire
toetsing van afzonderlijke beleidsmaatregelen. Programma’s
worden daardoor vergelijkbaar, en de collectieve sector krijgt
geen oneigenlijk voordeel ten opzichte van de marktsector toebedeeld. Uiteraard dient bij de besluitvorming wel globaalrekening te worden gehouden met mogelijke indirecte efecten van
een pakket beleidsmaatregelen en worden alle in- en uitverdieneffecten wel in het budgettaire beeld verwerkt; in het voorgaande
is hierop reeds gewezen.
Voorts zij nog het volgende opgemerkt. Uiteraard dient de uiteindelijke besluitvorming over het budgettaire beleid plaats te
vinden op grond van tal van criteria. Naast de beleidskosten dienen zaken als de politieke prioriteit, de maatschappelijke aanvaardbaarheid, de inkomenseffecten, de effecten op het groeipotentieel van onze economic en de effecten op de werkgelegenheid een rol te spelen. Alleen dan wordt recht gedaan aan de veelheid van aspecten die verbonden zijn aan welk beleid dan ook.
Die afweging kan evenwel zeer goed plaatsvinden zonder dat de
werkelijke beleidskosten van afzonderlijke uitgaven worden gesaldeerd met bij voorbeeld te besparen uitkeringsgelden ter bepaling van het budgettaire beslag daarvan.
Het formuleren van stringente randvoorwaarden
In de discussies omtrent het salderen van uitgaven met te
besparen uitkeringen is bij de voorstanders van saldering een
tendens ontstaan om de desbetreffende projecten te voorzien
van een aantal stringente randvoorwaarden. Concreet gaat het
dan vooral om de voorwaarde dat een te creeren arbeidsplaats
tijdelijk en additioneel is en alleen kan worden bezel door een
uitkeringsgerechtigde. Aldus zou de zekerheid kunnen worden
verkregen dat de verwachte besparing op uitkeringsgelden ook
daadwerkelijk zal optreden. Een voorbeeld hiervan betreft het
experiment van het „terugploegen in de bouw”. In zijn artikel
Terugploegen in de bouw; chaos in het werkgelegenheidsbeleid
in Openbare Uitgaven van juni jl. 3) geeft G. Huppes kritiek op
de gedachtengang achter en de opzet van dit experiment. Aan deze kritiek valt weinig af te doen. Zij geeft precies weer waar de
schoen wringt wanmeer men meent allerlei bezwaren die ten
principale kleven aan het salderen van uitgaven met in (- en
uit)verdieneffecten, te kunnen ondervangen door het stellen van
stringente randvoorwaarden. Voor de volledigheid het volgende.
De praktijk leert dat de tijdelijkheid van collectief gefinancierde arbeidsplaatsen respectievelijk van collectieve voorzieningen met de nodige scepsis moet worden bezien. De additionaliteitsvoorwaarde, die vaak wordt geformuleerd, is uiterst kwetsbaar. Voor zover het gaat om additionaliteit in de collectieve sector, legt een terugploegproject altijd beslag op middelen die hetzij aan een alternatieve aanwending in de collectieve sector hetzij
aan de marktsector worden onttrokken. Voor zover het gaat om
additionaliteit in de marktsector, zijn er blijkbaar middelen in
het geding die mogelijk ook aan een alternatieve aanwending
zijn onttrokken. In al deze gevallen is niet per se van werkelijke
additionaliteit sprake. De voorwaarde, ten slotte, dat slechts uitkeringsgerechtigden voor een project in aanmerking komen, is,
gegeven de additionaliteits voorwaarde, amper zinvol. Zodra een
arbeidsplaats namelijk echt additioneel zou zijn, zal gei’soleerd
bezien de werkloosheid dalen ongeacht of de nieuwe arbeidsplaats wordt bezel door een uitkeringsgerechtigde of een werkende. Tevens zij bedacht dal werkloosheidsuilkeringen niel
worden betaald aan een constante voorraad werklozen. Er is nog
altijd sprake van een aanzienlijke in- en uilslroom in hel besland
werklozen. Het te stringent koppelen van nieuw te creeren arbeidsplaatsen aan huidige werklozen miskent die dynamiek, mel
als gevolg dat te gemakkelijk de indruk kan ontstaan dat de verwachte inverdieneffecten zich daadwerkelijk voordoen. Gegeven de in- en uitstroom die zich altijd zal voordoen in het werkloosheidsbestand, zal zelfs achteraf nooit met zekerheid kunnen
worden geconstateerd of als gevolg van een bepaald project
daadwerkelijk uitkeringen zijn bespaard.
Meer in het algemeen impliceert het stellen van stringente
voorwaarden aan projecten, zoals hiervoor geschetst, dat de rigiditeiten op velerlei vlak in onze economic en het budget worden bevestigd en zelfs versterkt. Tevens, zo blijkt uit het voor946
gaande, zijn dergelijke voorwaarden veelal als zodanig niet zinvol respectievelijk voor het budget niet aantoonbaar effectief.
Daarnaast bestaat het gevaar dat de randvoorwaarden als zodanig wel kostenverhogend werken.
In het kader van de terugploegdiscussie wordt ook wel de gedachte geopperd zodanige budgettaire systematiek dat het ,,terugploegen te komen tot een van uitkeringen” alleen kan plaatsvinden wanneer met volstrekte zekerheid vaststaat dat de beoogde besparingen op uitkeringen daadwerkelijk tot stand zijn gekomen. Zo bepleitten Kok en Van der Meer 4) een soort voorfinancieringssysteem, waarbij uitgaven aanvankelijk voorgefinancierd worden op een begrotingshoofdstuk. Wanneer later
dan een besparing zou worden geconstateerd op de werkloosheidsuitkeringsuitgaven, zouden deze laatste gelden kunnen
worden overgeboekt naar het aanvankelijke uitgavenartikel. In
lijn hiermee werd tijdens de Algemene Beschouwingen van vorig
jaar zelfs de mogelijkheid geopperd dat departementen bespaarde uitkeringsgelden zouden kunnen declareren bij het departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 5). Ook wordt wel
gedacht aan een eenmalig in te stellen fonds van waaruit werkgelegenheidsprojecten zouden kunnen worden gefinancierd, dat
gevoed zou kunnen worden via besparingen op werkloosheidsuitgaven. Wanneer de te financieren projecten zodanig worden
gekozen dat de budgettaire kosten ervan boven de te realiseren
besparing op uitkeringen – door b.v. alleen projecten met medefinanciering door de marktsector te selecteren — , zou aldus
een soort perpetuum mobile zijn ontstaan.
Bij al deze voorstellen zij ten eerste opgemerkt dat aldus elke
vorm van normale budgettaire prioriteitenstelling dreigt te vervallen. De te financieren lijken als het ware gratis te worden.
Daar komt bij dat de additionaliteitsvoorwaarde, die in deze
systematiek cruciaal is, nooit goed te controleren valt, ex ante
noch ex post. Gelet op de dynamiek in het werkloosheidsbestand
en de ramingsfouten die altijd kunnen worden gemaakt, ook ten
aanzien van de werkloosheid(suitkeringen), zeggen meevallers in
de werkloosheidsuitgaven niets over additionaliteit van de projecten. Er kan best sprake zijn van additionaliteit zonder meevallers en er kan best sprake zijn van meevallers zonder additionaliteit.
Tot slot kan de achtergrond van al deze ideeen geen andere
zijn dan verhulling, via twijfelachtige budgettaire constructies.
Er kan natuurlijk geen reeel voordeel voor het rijksbudget worden behaald door het ene ministerie gelden te laten declareren bij
het andere ministerie. En men kan natuurlijk nooit goedkoper af
zijn via voorfinancieringsconstructies. Dergelijke constructies
zijn nodeloos ingewikkeld, zonder dat ze tot reele voordelen
kunnen leiden. De werkelijke achtergrond kan geen andere zijn
dan dat de voorstanders er van overtuigd zijn dat extra overheidsuitgaven voor werkgelegenheidsprojecten gunstig zijn voor
de werkloosheid en voor de economic als geheel, en het budget
niet of nauwelijks belasten. Wanneer men daarvan overtuigd is
dient men dit m.i. naar voren te brengen onder een vlag die de lading dekt: men is dan blijkbaar voor een (selectief) stimuleringsbeleid, en niet (alleen) voor een straf ombuigingsbeleid. Het ware beter deze zienswijze normaal uit te dragen. De politick kan
dan altijd beslissen om op de budgettair normale wijze gelden
beschikbaar te stellen.
Slot
Het wondermiddel van het aanwenden of terugploegen van
uitkeringsgelden is een ondeugdelijk middel en heeft meer weg
van een true waarmee men de pijn van een krappe budgettaire situatie tracht te omzeilen. Bij uitgavenverhogingen dienen, net
als bij ombuigingen, de eigenlijke beleidskosten centraal te staan
(Vervolg op biz. 947)
3) Openbare Uitgaven, jg. 16, 1984, nr. 3.
4) Zie D. J. Kok en M. van der Meer, Werken met behoud van uitkering;
een begaanbare weg?, ESB, 11 mei 1983.
5) Zie de Handelingen van de Tweede Kamer 1983/1984, met name
biz. 313,314,387,433.
(Vervolg van biz. 946)
het grote maatschappelijke probleem van de werkloosheid. Het
beleid van elk kabinet zal zich (mede) op bestrijding van de werkin de budgettaire afweging. Soldering met bij voorbeeld te
besparen uitkeringsgelden impliceert een onterechte vertekening
van de werkelijke kosten; de voorzieningen lijken bijna gratis te
worden. Hierdoor wordt de prioriteitenstelling binnen de collectieve sector verstoord en wordt de scheefgroei tussen de collectieve en de particuliere sector versterkt. Ook geldt dat een dergelijke benadering de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven
zou schaden, haaks staat op de gewenste sanering van de overheidsfinancien en bestuurlijk gezien niet praktisch zou zijn.
Dit doet niets af aan het feit dat niemand voorbij kan gaan aan
ESB 10-10-1984
loosheid dienen te richten. Hoe dat beleid ook luidt – en daarover mag uiteraard best discussie plaatsvinden -, het wint niet
aan kracht en duidelijkheid wanneer het gepaard gaat met het
vertroebelen van kostencalculaties van overheidsprogramma’s
en werkgelegenheidsprojecten. Ook het verhullen van mogelijke
meningsverschillen over het te voeren beleid via twijfelachtige
budgettaire constructies, komt het doel – bestrijding van de
werkloosheid — niet ten goede.
Rob Kuipers
947