Reaganomics en de Wereldbank
DRS. J. P. VERLOREN VAN THEMAAT*
Sinds 1980 is in het beleid van de Wereldbank ten opzichte van de ontwikkelingslanden
een duidelijke koerswijziging opgetreden. Terwijl in de jaren zeventig het
bankbeleid ervan uitging dat de uitkomsten van het vrije-marktsysteem voor
de ontwikkelingslanden correctie behoefden, lijkt nu onder invloed van de Amerikaanse politiek
de f ilosof ie veld te winnen dat het marktmechanisme ook in de ontwikkelingslanden zoveel mogelijk
moet worden gestimuleerd en dat de overheid waar mogelijk het veld moet ruimen voor
de particuliere sector. Deze nieuwe filosofie heeft bij de Wereldbank reeds geresulteerd in een
aantal beleidswijzigingen op het gebied van het energiebeleid, het leningenbeleid,
het doelgroepenbeleid en de samenwerking met particuliere banken.
De auteur bespreekt in dit artikel de nieuwe opvattingen in kringen van
de Wereldbank en de beleidswijzigingen die eruit voortvloeien.
Inleiding
Het zal nooit een uitgemaakte zaak zijn of drastische
veranderingen in economisch beleid in belangrijke mate
afhankelijk zijn van de politieke inzichten van de daarvoor verantwoordelijke personen, of dat deze veranderingen en de personen die daarmee samengaan, slechts
een reflectie vormen van veranderingen in de economische werkelijkheid. Politici zullen uiteraard het eerste benadrukken, wetenschappers vaak het laatste. De verkiezing van Reagan en de voortijdige ontslagname van
McNamara 1) uit zijn functie als president van de Wereldbank in hetzelfde jaar 1980 zijn samengevallen met een
duidelijke koersverlegging in het Wereldbankbeleid. Kan deze koersverlegging worden verklaard uit veranderingen in de
positie van de rijke landen, m.n. uit de voortdurende recessie,
en uit veranderingen in de positie van de ontwikkelingslanden, zoals hun betalingsbalansposities en de energieproblematiek? Of is deze koersverlegging eerder het resultaat van
andere, politieke prioriteiten van de invloedrijkste donor de
Verenigde Staten en van de nieuwe Wereldbank-president
Clausen? De nieuwe politiek van de VS lijkt zeker een rol te
spelen 2).
Het is echter niet duidelijk in welke mate en op welk terrein
deze invloed van de Amerikaanse overheid werkzaam is.
Die invloed is ook zeker niet eenduidig. De Treasury, het
ministerie verantwoordelijk voor het Wereldbankbeleid,
heeft een belangrijke mate van continui’teit in haar beleid
en is redelijk welwillend ten opzichte van ,,haar” Bank.
Dat geldt ook voor andere ambtelijke instanties als het
Ministerie van Buitenlandse Zaken en USAID. Het congres, dat een sleutelpositie heeft bij het toekennen van gelden, is traditioneel uiterst terughoudend over multilaterale financieringsinstellingen. En de derde ,,bron”
van beleid is natuurlijk het Witte Huis. Vooral de laatste,
maar ook het Congres, zijn duidelijk van richting veranderd onder de regering-Reagan. De effecten van al die invloeden zijn wel eens tegenstrijdig, zoals o.m. blijkt uit de
recent gepubliceerde evaluate van multilateral banken
door de Treasury. Een redelijk welwillende ,,technische”
evaluatie wordt gevolgd door een nogal negatieve ,,politieke” evaluatie en vooral door negatieve budgettaire aanbevelingen 3).
772
Dit rapport van de Treasury noemt als belangrijkste
wenselijke beleidswijzigingen 4):
1. het beleid van de Wereldbank moet meer accent gaan
geven aan het prijsmechanisme zoals dat gegeven is
door marktverhoudingen;
2. het moet de rol van de overheid minimaliseren; het
moet meer aandacht geven aan de particuliere sector en
aan het stimuleren van de rol van particuliere banken
(m.n. moet meer aandacht aan de IFC worden gegeven);
4. meer nadruk moet worden gelegd op het macro-economisch beleid in ontwikkelingslanden en minder op micro-economisch beleid;
5. er moet in de komende jaren een belangrijke vermindering van de Amerikaanse bijdrage aan de Internationaal
Development Association (IDA) plaatsvinden.
Naast deze intentiewijzigingen zijn er ook al feitelijke
wijzigingen aan te tonen waaruit de invloed van het nieuwe Amerikaanse beleid blijkt. Behalve de drastische inkrimping van de IDA, betreft dit a. wijzigingen in het
energiebeleid van de Bank, b. de nieuwe structured aanpassingsleningen, c. het doelgroepenbeleid en, d. de
samenwerking met particuliere banken. Deze punten zullen hieronder nader toegelicht worden.
Wijzigingen in het energiebeleid
De Wereldbank noemt in haar jaarverslag over 1981
het energiebeleid en de leningen ten behoeve van structu-
* Verbonden aan het Institute of Social Studies te Den Haag. Dit
artikel is geschreven in het kader van ISS-onderzoekprogramma
,,Money, finance and development”. De auteur dankt de volgende
pesonen voor commentaar op een eerdere visie: H. Coppens, K. Jansen, L. Emmerij, W. van der Geest.
1) Zijn mandaat zou normaliter pas in 1982 eindigen.
2) Zie o.m. R. Ayres, Breaking the Bank, Foreign Policy, zomer
1981.
3) US participation in the multilateral development banks in the
1980’s, Department of Treasury, Washington, 1982.
4) Idem, biz. 7.
rele aanpassing: de neerslag van haar nieuwe beleid.
niet-projectgebonden leningen gefinancierd, of wel meer
De vergrote steun van de Wereldbank aan energieprojec-
dan 8% van de totaal aangegane verplichtingen in dat
ten in ontwikkelingslanden kan ongetwijfeld een belang-
jaar, en $ 500 mln. meer dan het jaar daarvoor. Aan deze
rijke bijdrage leveren aan de oplossing van hun betalingsbalansproblemen. De vorm waarin dit beleid gegoten wordt, is
echter niet alleen technisch, maar ook politiek bepaald en
heeft ook politieke gevolgen. Financier! de Bank buitenland-
nieuwe leningen voor ,,structural adjustment” zijn echter
voorwaarden verbonden die op zich weinig met het gebruik van de gelden te maken hebben.
se oliemaatschappijen, of lokale hydro-elektrische projecten?
Deze voorwaarden zijn van een andere aard dan de
voorwaarden verbonden aan projectleningen en verge-
K.iest zij voor grootschalige kolenmijnen of voor kleinschali-
lijkbaar met de befaamde condities van de IMF-leningen.
ge herbebossingsprojecten? Het beleid van de VS lijkt daarbij
Zo werd bij voorbeeld in 1981 slechts $ 50 mln. op zij
Ze richten zich vooral op de structuur van de economische regulering door de overheden. Zij behelzen maatregelen
als invoerliberalisatie (Turkije, Kenya), prijsverhogingen en
gelegd voor deze laatste soort energieprojecten, ondanks
prijsliberalisatie van landbouwprodukten (Senegal, Boli-
het feit dat voor zeer veel ontwikkelingslanden hout op
via), stroomlijnen van staatsondernemingen (Senegal,
Turkije). Over het algemeen kunnen deze maatregelen
een zekere invloed te hebben op het Bankbeleid.
dit moment en in de voorzienbare toekomst de belangrijkste energiebron is en de Bank zelf in haar World
worden gekarakteriseerd als maatregelen die het markt-
Development Report de noodzaak voor een drastische ver-
mechanisme dienen te verbeteren en maatregelen die ge-
hoging van investeringen in deze traditionele energiebronnen
richt zijn op het verbeteren van de betalingsbalans 9).
onderkent.
Het bedrag aan olie-exploratieprojecten daarentegen
is zeer snel gestegen van $ 112 mln. in 1979 tot $ 650 mln.
in 1981. In haar jaarrapport getroost de Wereldbank zich
veel moeite om aan te tonen dat deze toename in olie-activiteiten door de oliemultinationals moet worden toegejuicht en dat met deze laatste nauw wordt samengewerkt
6). De Bank komt hiermee tegemoet aan de kritiek van de
regering-Reagan op haar energie-activiteiten. Deze kritiek houdt in dat het vooral de taak van de multinationals
moet zijn in nieuwe energiebronnen te investeren en niet
van semi-overheidsorganisaties als de Wereldbank. De
eventuele oprichting van een dochterinstelling van de
Bank, speciaal voor energie-aangelegenheden, werd dan
ook door de VS afgewezen vanwege onder meer de mogelijke concurrerende werking daarvan met het (Amerikaan-
se) bedrijfsleven. ,,Blimtly put, this was an area that the
private sector can and will adequately serve. The energy
affiliate would have simply substituted less expensive
public development capital for available private capital” 7). De taak van de Bank zou slechts moeten zijn de investeringen van de multinationals te stimuleren.
De nieuwe leningen ten behoeve van structurele
aanpassing (,,structural adjustment loans”)
Hoewel het financieren van snel uit te geven (,,quickly
disbursable”) leningen wel degelijk beantwoordt aan de
zeer snel gestegen betalingsbalansproblemen van de ontwikkelingslanden, beantwoorden de voorwaarden die eraan zijn verbonden, niet duidelijk, en soms zelfs duidelijk
niet, aan de wensen van de ontwikkelingslanden zelf.
Zoals de Bank in haar jaarverslag opmerkt: ,,The difficulty that Governments find in gaining political acceptance for the adoption and implementation of structural
adjustment loans (bedoeld wordt uiteraard de voorwaarden daaraan verbonden), has been and continues to be
the single most important obstacle to rapid progress by
the Bank with structural-adjustment assistance(l) 10).
Over het algemeen zijn het geen voorwaarden die
rechtstreeks of in het bijzonder gericht zijn op inkomensverbetering van de armste bevolkingsgroepen. De voorwaarden lijken voort te vloeien uit het Bankbeleid en
komen opvallend sterk overeen met het Amerikaanse standpunt over de rol van het marktmechanisme en de afslanking van de rol van de staat in de economic. Of zoals de
Amerikaanse minister van Financien Regan in 1981 op
de jaarvergadering van de Bank stelde: ,,We are determined to achieve strict control over government expenditure and reduce government involvement in the economy ( . . . ) • We are eliminating regulatory impediments
that needlessly hinder business efforts to be productive”.
In de Wereldbank is er altijd een discussie geweest of de
Bank projectleningen moest geven of juist programmaleningen 8). De eerste dienen om investeringen en daarmee economische groei rechtstreeks te steunen, de tweede
pogen slechts algemene financiele belemmeringen weg te
nemen d.m.v. betalingsbalanssteun en daarmee indirect
Doelgroepenbeleid
De Wereldbank lijkt voorts terug te komen van het beleid dat McNamara in zijn befaamde speech in Nairobi in
1973 heeft geformuleerd als een aanval op de ,,absolyte
economische groei te stimuleren. In de jaren zestig had-
armoede”, het vervullen van de basisbehoeften van de
den de algemene programmaleningen in de vorm van
40% armste inwoners van de ontwikkelingslanden. Het
nieuwe beleid is uiteraard nog niet zeer duidelijk zichtbaar in feitelijke behandeling van projecten. Deze
reageert immers met een zekere traagheid op nieuwe prio-
,,commodity-aid” een zekere populariteit. In de jaren zeventig, onder invloed van het beleid van McNamara, werd alle
nadruk op projectleningen gelegd (zie tabel 1). Immers,
de lage-inkomensgroepen konden het best worden geholpen d.m.v. rechtstreekse, micro-economisch gerichte steun.
In veel landen werden de armste groepen door het macro-
riteiten. De veranderingen uiten zich vooral in andere
beleidsvoornemens.
economische beleid niet bereikt. Het zogenaamde ,,trickling-
down” effect vond onvoldoende en te traag plaats.
Tabel 1. Programmahulp in procenten van de totale verplichtingen van de Wereldbank en de IDA
Tot 1968 .
1968-1973
1974-1980
1981 . . . .
13
5,6
4,5
8,2
Bron: De percentages zijn gebaseerd op het Annual report, 1981, biz. 12.
5) World Development Report 1981, biz. 40. In Afrika dekt hout
meer dan 50% en in sommige landen meer dan 90% van de energiebehoefte.
6) World Bank, Annual report 1981, biz. 68; W. Clark, op. cit.,
biz. 174.
7) R. McNamar, Deputy Secretary of the Treasury, speech at
Bropkings Institution, januari 1982.
8) Zie b.v. A. Hirschman en R. Bird, Foreign aid: a critique and
a proposal, Princeton essays in international finance, 1965 en
C. H. Montrie, The Organization and function of foreign aid,
Economic Development and Cultural Change, jg. 21, 1973, nr. 4.
In 1981 vond er een vrij drastische beleidswijziging plaats.
Er werd in dat boekjaar voor meer dan $ 1 mrd. aan negen
ESB 28-7-1982
9) Zie P, Landell-Mills, Structural adjustment lending: early
experience, Finance and Development, december 1981.
10) Wereldbank, Annual report 1981, biz. 70.
773
Toch zijn ook reeds feitelijke veranderingen zichtbaar.
De genoemde nieuwe activiteiten (energie-investeringen
en betalingsbalanssteun) zijn niet rechtstreeks gericht op
verlichting van de noden van de lagere-inkomensgroepen. Dit betekent dat in 1981 een kleiner deel van de
Tabel 3. Groei cofinanciering met particulier kapitaal
Aantal leningen
met particulier
kapitaal/
totaal aantal
Wereldbankleningen beschikbaar was voor sectoren die
op het vervullen van elementaire behoeften zijn gericht.
Idem
in
procenten
Particulier
kapitaal
7
0,4
1,7
in mrd. $
leningen
Ook uit andere sectorale veranderingen komt naar voren
dat de Wereldbank in 1981 zijn accenten verlegd heeft en
dat directe hulp aan de armste 40% bij de grootste ont-
1977-1979 (gcmiddeld) …..
wikkelingsinstelling van de wereld een lagere prioriteit
heeft gekregen.
Bron: R. Mc.Namar, deputy secretary of treasury, speech at Brookings Institution, januari
1982.
Wanneer de sectorale verdeling van de aangegane ver-
plichtingen in 1981 wordt vergeleken met die voor 1980
en het gemiddelde over 1974-1979 (zie label 2), valt op dat
10/140
20/143
33
De Amerikaanse overheid zou zelfs willen dat over vijf
jaar tweederde van alle Bankleningen meegefmancierd wer-
het aandeel dat naar ontwikkelingsbanken gaat, is gestegen. Een analyse van de ontwikkelingsbanken die door
den met particulier kapitaal 12).
De reden dat dit idee ook Clausen wel lijkt aan te spre-
de Bank worden gefinancierd, maakt duidelijk dat deze
ken, ligt, behalve in zijn geloof in de mogelijkheden van
goeddeels niet zijn gericht op de armste groepen 11). De toename in de sector onderwijs, op zich een basisbehoefte van de
lage-inkomensgroepen, komt voornamelijk voor rekening
van een lening van $ 200 mln. voor hoger onderwijs aan
China. Industrieprojecten zijn toegenomen. Bevolkingsplan-
ning-, gezondheids- en voedingsprojecten — bij uitstek basisbehoeften — zijn daarentegen in 1981 drastisch ingekrompen
tot slechts 1(!) goedgekeurd project in Tunesie van $ 13 mln.
Leningen voor kleinschalige ondernemingen en drinkwatervoorziening zijn afgenomen, die voor telecommunicatie toegenomen. Activiteiten in de belangrijke landbouwsector zijn
daarentegen gelukkig min of meer gelijk gebleven. Het is de
bedoeling dat een belangrijk deel van de hulp in deze sector
aan lage-inkomensgroepen ten goede komt (,,small-holder”projecten).
Pas wanneer meer cijfers beschikbaar zijn over enkele
jaren, zal duidelijk worden in welke mate de lagere prioriteit voor projecten die direct gericht zijn op inkomens-
particulier kapitaal, in het feit dat hij verwacht dat de
VS steeds minder geneigd zal zijn om de Bank van nieuwe
middelen te voorzien. Alleen in de functie van ,,makelaar” tussen buitenlands particulier kapitaal (niet alleen
van banken, maar ook uit andere bronnen) en de onlwik-
kelingslanden ziet hij een mogelijkheid om de rol van de
Bank uit te breiden.
De Amerikaanse overheid daarentegen lijkt met dit beleid vooral (Amerikaanse) particuliere banken te willen
stimuleren. Er bestaat vrees dat de Wereldbank oneerlijke concurrentie aandoet aan het Amerikaanse bankwezen. De Amerikaanse overheid is ervoor beducht dat
de Bank projecten ,,afpakt” van de particuliere sector.
Zoals gememoreerd, geschiedde ook de afwijzing van de
energiedochter van de Wereldbank o.a. op die gronden.
Het door de Amerikanen gebruikte argument van con-
currentievervalsing door de Wereldbank is interessant.
herverdeling en basisbehoeften zich doorzet.
In principe lijkt dit waar te zijn voor de wat rijkere ontwikkelingslanden. De Bank kan immers dank zij overheidsgaranties goedkoop geld lenen op kapitaalmarkten
en dit vervolgens goedkoop doorlenen. Zij kan daarbij
Tabel 2. Verplichtingen van de Wereldbank en de IDA per
sector in mrd. $ en in procenten van het totaal
deze concurrentievervalsing onwenselijk is. Zowel het
19741979
in %
29,6
8,6
1980
in mrd. $
in%
in%
0,7
3,5
21,0
3,5
4,5
1.2
0,7
2,3
30,1
9,0
5,7
0,89
1,01
0,01
0,23
7,2
0,1
0,13
1,06
8,6
0,53
1 44
4,3
0,35
0,63
0,1
100
in mrd. $
3,5
0,8
0,4
8,6
2,0
17,1
2,6
5,5
1981
11.48
100
0,13
12,29
100
a) Sectoren die niet-primair zijn gericht op basisbehoeften van de armste inkomensgroepen.
Bron: IBDR, Annual report. 1981.
particuliere banken onderbieden. De vraag is echter of
algemene tekort aan deviezen in ontwikkelingslanden, als
de technische expertise van de Bank zijn argumenten voor het
tegendeel. Naar de mening van de VS dient echter vooral
het stimuleren van buitenlandse banken een belangrijke
taak te zijn van de IBRD. Voor de VS snijdt dit mes aan
twee kanten. Ten eerste hoeft de Bank daardoor zelf minder
snel te groeien. Als gevolg hiervan kan de Amerikaanse
overheid haar deelneming in de Bank verminderen. Ten
tweede zal hierdoor het Amerikaanse bank- en ondernemingswezen worden gestimuleerd.
De potentielevoordelen van cofinanciering met particulier vermogen zijn duidelijk. De kapitaalstroom van
de rijke landen naar de arme landen zou erdoor vergroot kunnen worden. Het is bovendien realistisch te ver-
onderstellen dat de rijke landen op dit moment niet bereid zijn tot vergroten van hulpactiviteiten. Daartegenover staan ook enkele (potentiele) nadelen voor ontwikkelingslanden.
Substitutie-effect. Het is mogelijk dat de buitenlandse
banken hun normale leningen aan ontwikkelingslanden
substitueren door deze cofinanciering. Dit is aantrekke-
lijk voor hen: ze kunnen immers een belangrijk deel van
hun uitleenrisico verminderen door met de Bank in zee te
Samenwerking met particuliere banken
gaan. Die laatste draagt nauwelijks enig risico en heeft
een sterke positie als schuldeiser. Zo calculeert de Amro
Een van de gebieden waarop overeenstemming bestaat
tussen het nieuwe beleid van Wereldbank-president Clausen en de regering-Reagan, is de rol die de Bank kan vervullen in het stimuleren van activiteiten van particuliere
banken in ontwikkelingslanden. De vorm die dit vooral heeft
aangenomen is de (voorziene) toename van cofinanciering van projecten met particulier kapitaal (zie label 3).
774
11) Zie Wereldbank, Annual report 1981, biz. 106 en 107.
12) R. McNamar, op. cit.
Bank in haar interne risico-evaluatie een lager kredietrisico voor met de Wereldbank gecofinancierde leningen
dan voor haar normale leningen 13). In het geval van de
Amro Bank kunnen deze leningen bovendien worden gefinancierd boven de limiet die zij gewoonlijk hanteert
de aard van de IDA-leningen en die van de Bank, behalvegemakkelijker fmancieringsvoorwaarden, is er buitengewoon
grote kritiek op de IDA uitgeoefend doorde VS. Vandekant
van het Congres is deze kritiek niet nieuw, maar de regeringReagan heeft haar nu overgenomen en is zelf actief mee gaan
voor ontwikkelingslanden
doen 17). De formele kritiek was van drieerlei aard:
14). Voor een individuele
bank kan een dergelijke verhoging van een kredietplafond rationed zijn, en tot een additionele kapitaalstroom
leiden. Maar wanneer er zoiets bestaat als een ,,objectieve” optimale schuldenlast voor een ontwikkelingsland,
dan kan bij een hoge schuldenlast een vergroot krediet-
plafond door een bank in theorie alleen maar betekenen
dat de gezamenlijke andere banken hun kredietplafond
evenredig verlagen.
Vercommercialisering. Het gevaar bestaat dat de Bank
haar projectbeleid enigszins zal wijzigen als gevolg van de
• politick: IDA-leningen zouden niet-Amerikaans gezinde,
socialistische overheden steunen;
• economisch: IDA-leningen komen onvoldoende het
Amerikaanse bedrijfsleven ten goede;
• ideologisch: IDA-leningen zouden overheden steunen
i.p.v. de particuliere sector.
Samen met het Amerikaanse beleid om de overheidsuitgaven te verminderen resulteert dit in de huidige zeer negatieve opstelling.
eisen die cofinanciering stelt. Er zijn aanwijzingen dat de
Het is duidelijk dat de vermindering van de Amerikaanse
particuliere banken ondanks de kleinere kredietrisico’s financiering met de Wereldbank nietaantrekkelijkgenoeg vinden omdat de winstmarge te klein is, het volume per project te
bijdrage geen eenmalige en op zich zelf staande daad is.
mening dat particuliere banken nog niet erg enthousiast
Andere donorlanden (waaronder Nederland; Scandinavie
daarentegen niet) hebben dit Amerikaanse voorbeeld gevolgd, onder het mom van ,,burdensharing”. Hierdoor is de
totale IDA-bijdrage dit jaar van een voorgenomen $ 4,1 mrd.
teruggebracht tot slechts $ 2,6 mrd. Waarom de Nederlandse
overheid hieraan heeft meegedaanen niet het Scandinavische
voorbeeld heeft gevolgd is enigszins duister. Er wordt gesuggereerd dat deze vermindering de Amerikaanse overheid zou
zijn voor deze samenwerkingsvorm en dat de Bank maat-
dwingen in te zien dat hun beleid belangrijke negatieve gevol-
regelen moet nemen om cofinanciering voor hen aantrek-
gen heeft voor de IDA 18). De gedachte zou zijn dat dit hen
alsnog zou overreden hun beleid te wijzigen. De demarches
laag, de projecten te traag worden uitgevoerd, en zij weinig
met vertragingen als gevolg van de algemene politieke onderhandelingen van de Bank met de lokale overheid te doen willen hebben 15).
Zowel Clausen als de Amerikaanse overheid zijn van
kelijk te maken. Als gevolg van die aarzeling van het particuliere bankwezen zal de Bank zich commercie’ler moe-
ten gaan opstellen, mogelijk grootschaliger projecten
van de EG-voorzitter bij de Amerikaanse overheid zouden
daarop moeten wijzen.
entameren die snel tot uitgaven zullen leiden, met
In feite lijkt de vermindering van de EG-bijdrage echter
een aantrekkelijke buitenlandse kapitaalimport als ,,follow-up” en die moeilijke onderhandelingen met overheden vermijden (dus b.v. geen plattelandsontwikkelingsprojecten).
Onderhandelingsvrijheid. Een van de grote voordelen van
commerciele leningen voor een ontwikkelingsland is dat deze
meer een averechts effect te hebben en juist een steun te zijn
voor het Amerikaanse standpunt: haar gedrag wordt immers
gevolgd door andere donorlanden. Dat de Amerikanen terug
zullen komen van hun beleid is natuurlijk uiterst onwaar-
de Onderhandelingsvrijheid vergroten. Deze leningen vormen
immers een alternatief voor de Wereldbank-en IMF-leningen.
Daarnaast bemoeien particuliere banken zich vaak (uitzon-
schijnlijk. In werkelijkheid komt de vermindering van de
IDA-contributie een aantal EG-lidstaten niet ongelegen (vgl.
het kasplafond van minister Van der Steel). De kritiek op de
Amerikaanse overheid maakt daarom meer de indruk een
spiegelgevecht te zijn. De resulterende verminderde bijdrage
deringen zijn er wel degelijk) weinig met binnenlandse economische politick en stellen geen voorwaarden bij de lening behalve aangaande terugbetaling. Door een verbeterde samenwerking en integratie tussen particuliere banken en de
Wereldbank kan dit onderhandelingsvoordeel echter verminderd worden. De particuliere banken zullen een grotere
invloed op de Bank uitoefenen om in onderhandelingen met
de lokale overheden hun belangen te vertegenwoordigen. De
aan IDA is daardoor wellicht niet alleen een teken van een
stagnerende Westerse hulp, maar zelfs van een beleidsmatige
Bank zal meer druk op de particuliere banken kunnen uitoefenen om een front te vormen tegenover de lokale overheden
seren? In de jaren zestig en zeventig ontstond er een sterk ge-
in zaken als schuldenbeleid en economische politick. Haar
,,leverage” (in Bankjargon) zal erdoor kunnen worden vergroot.
inkrimping van de hulp.
Correctie of stimulering van het kapitalisme?
Hoe zijn de veranderingen in het Bankbeleid te karakteriloof dat het kapitalisme niet goed f unctioneerde in de ontwikkelingslanden: de baten van het vrije-marktsysteem bleven te
veel hangen bij een kleine elite, inkomensverschillen namen
schrikbarend toe, er was weinig verbetering van de echte
armoede. De conclusie was dat de internationale hulpinstel-
De gedaalde Amerikaanse bijdrage aan de IDA
Het duidelijkst is het beleid van de regering-Reagan tot
uiting gekomen in haar opstelling ten aanzien van de International Development Association. De teleurstellende resultaten zijn bekend: de Amerikaanse regering is teruggekomen
van haar aangegane verplichtingen t.a.v. de zesde IDA-aanvulling. Voor het huidige boekjaar zal de VS slechtsS 700 mln.
bijdragen i.p.v. de beloofde $ 1,080 mrd., een vermindering
van meer dan $ 300 mln. 16). Het effect van een sterk afgeslankte IDA is tweeledig. Enerzijds zal er minder hulp naar
de lage-inkomenslanden gaan (en daarmee wordt het nieuwe
Bankbeleid t.a.v. Afrika bedreigd). Anderzijds zal het overheidskarakter van de Wereldbank worden afgezwakt doordat deze minder afhankelijk wordt van bijdragen van overheidsbudgetten.
Hoewel er weinig fundamentele verschillen bestaan tussen
ESB 28-7-1982
iingen (en de overheden) de negatieve effecten van het vrijemarktsysteem moesten corrigeren: het beleid van de Wereldbank werd sinds McNamara’s speech in 1973 meer rechtstreeks gericht op de noden van de armste groepen binnen de
ontwikkelingslanden, op groei en inkomensherverdeling.
13) R. McNamara, op. cit.
14) Zie H. O. Ruding, Co-financing with international institutions, rede gehouden in Luxemburg, november 1981.
15) Zie voor een bankiersstandpunt: Commentary, The Banker,
September 1981 en ook Survey of international banking, The
Economist, 20 maart 1982, biz. 47.
16) NRC Handelsblad, 28 januari 1982.
17) Zie o.m. het befaamde Stockman-memorandum van februari
1981, beschreven in R. Ayres, Breaking the Bank, Foreign Policy,
zomer 1981.
18) Minister F. van der Stee, Tweede Kamer, UCV, 25 januari
1982.
775
De Reagan-filosofie en de richting die de Bank nu dreigt
op te gaan, draait dit idee bijna op zijn kop. Het kapitalistische systeem moet niet zozeer gecorrigeerd worden, maarjuist
gestimuleerd. De groeiende inkomensverschillen in de ontwikkelingslanden, de armoede in plattelands- en stedelijk
proletariaat, de voedseltekorten komen niet voort uit een te
veel aan kapitalisme, maar juist uit een te weinig aan kapitalisme. Als de overheid haar rol in het economisch leven zou
verminderen en het vrije spel der marktkrachten een grotere
rol liet spelen, dan zou de doorstroming in de verschillende
markten vanzelf plaatsvinden.
De Reagan-filosofie is niet het beleid van de Bank. Maar
vanuit de rijke landen lijken er, om uiteenlopende redenen,
weinig politieke tegenkrachten te bestaan. De ontwikkelingslanden denken over de diverse elementen van deze filosofie
verschillend. Een geringer accent op inkomensherverdeling
zal vele landen niet onwelgevallig zijn, het geringere accent op
overheidsinterventies vaak wel.
De aandacht van de Bank is zich gaan verplaatsen, van het
directe doelgroepenbeleid naar maatregelen die de kapitalistische produktiewijze als geheel stimuleren (veel aandacht
voor maatregelen die het prijsmechanisme moeten verbeteren,
terugdringen van overheidstekorten en inflatie, versterken
van het banksysteem, geld- en kapitaalmarkten, versterken
van de Industrie).
Een vergelijking met de huidige economische discussie in
Westerse landendringt zich snel op. Wordt indekeynesiaanse
filosofie de staat vooral gezien als een actieve corrector van
een aantal inherente zwakheden van het kapitalistische systeem, in de monetaristische ideologic wordt gesteld dat die
z.g. inherente zwakheden van het kapitalistische systeemjuist
door de staat veroorzaakt of althans versterkt worden, en de
staat niet geschikt is om optredende distorsies in de economie
beter op te lossen dan het kapitalistische systeem zelf.
Er valt natuurlijk belangrijke kritiek te leveren op het toepassen van Reaganomics in de ontwikkelingslanden. Factoren als gebrek aan concurrentie, distorsies in verschillende
deelmarkten als de voedselvoorziening, de geld- en kapitaalmarkt, grondbezit, klassenverhoudingen, vinden nun oorzaak voor een groot deel buiten de overheid. Een van de redenen waarom juist de overheid in ontwikkelingslanden de
..development agent” bij uitstek is geworden, en veel zaken
naar zich toe heeft gehaald, ligt juist in het feit dat zij de
historisch gegroeide monopolistische positie van sommige,
niet-moderne elites moest afbreken, distorsies in het marktmechanisme moest opheffen, en een gedwongen besparingsen investeringsbeleid moest voeren, omdat de lokale ondernemer en consument daartoe onvoldoende bereid of in staat
was.
Daarnaast is de politieke positie van het staatsapparaat in
ontwikkelingslanden veel centraler en sterker dan in de
Toekomstig beleid
Reagan zelf trekt uit zijn eigen filosofie de enige conse-
quente conclusie: ook de Wereldbank heeft last van de ,,kwalen” van publieke instellingen en zou daarom zijn activiteiten
moeten verminderen. De Bank zelf daarentegen dreigt op
deze politick tweeslachtig te reageren. Vanzelfsprekend kan
van bijna geen enkele instelling worden verwacht dat zij zich
zelfs inkrimpt. De Bank wil dan ook een uitbreiding van activiteiten, maar wil dit wel op een zakelijker, ..commercielere”
manier doen dan tot nu toe 20). Ze wil het commercie’le bankwezen gaan stimuleren en een grote samenwerking (cofinanciering) met particulier kapitaal aangaan. Dit is alleen mogelijk wanneer zij zich ook meer als een commercie’le bank
gaat gedragen, zich kapitalistischer gaat opstellen. Maar om-
dat de Bank nu juist geen particuliere instelling is, is het de
vraag of ze ooit de particuliere banken in hun snelheid, efficiency, en gebruik van het winstmotief als enig leidend principe zal kunnen evenaren 21).
Bij het inslaan van deze commercie’le richting dreigt daarom het gevaar dat de Wereldbank beide poten onder haarbestaansrecht wegzaagt. Aan de ene kant worden haar mogelijkheden om de activiteiten te ondernemen die haar onderscheiden van particuliere banken (nl. IDA-projecten in de
armste landen en inkomensherverdelingsprojecten) verminderd door de politieke en financie’le druk van met name de VS.
Aan de andere kant worden de mogelijkheden, waarvoor
haar wel enige ruimte overblijft (betalingsbalanssteun, cofinanciering, ondernemingsgerichte projecten), beperkt door
de toenemende concurrentie van de particuliere banken.
De snel toenemende internationalisatie van het commercie’le
bankwezen met zijn steeds grotere kennis van de ontvangende landen en dus grotere snelheid van handelen, gecombineerd met een trendmatige afname van renteverschillen tussen leningen aan rijke en arme landen, heeft tot gevolg datde
Wereldbank voor vele ontwikkelingslanden steeds minder te
bieden heeft.
Gezien de enorme toename van de activiteiten van particuliere banken in de derde wereld is er geen behoefte aan een
instelling die dit nog meer gaat stimuleren (voor zover een
overheidsinstelling dit al zou kunnen), maar juist aan een die
de gaten probeert te dichten die door de commercie’le leningen worden opengelaten of veroorzaakt. Een deel van het
politieke draagvlak van de Wereldbank berust op het gevoel
van medeverantwoordelijkheid van de rijke landen voor het
welzijn van de armsten in de arme landen. Wanneer het vertrouwen van de mensen dat de overheden deze verantwoordelijkheid kunnen waarmaken vermindert, zal de particuliere
liefdadigheid wellicht de rol van institutionele voorzieningen
moeten overnemen. 22).
J. P. Verloren van Themaat
meeste Westerse landen. De kritiek van monetaristen als
McKinnon 19) en van de regering-Reagan is dat veel overhe-
den in ontwikkelingslanden zelf ongewenste distorsies en monopoloi’de situaties aan hun economiee’n hebben toegevoegd.
Deze kritiek moet men ter harte nemen. Het teniet doen van
deze overheidsinmenging (door b.v. het afschaffen van prijsreguleringen, subsidieregelingen, ..marketing boards”, im-
porttarieven), zal center veelal slechts tot gevolg hebben dat
andere monopoloide situaties gecreeerd zullen worden. Het
gebrek aan ..trickling down” van de economische groei
naar de armere groepen en daarmee het verslechteren van
de inkomensverdeling in de meeste ontwikkelingslanden
kan misschien ten dele aan een te bureaucratisch en klassegericht overheidsoptreden worden geweten, maar meer nog
aan een gebrek aan stimulerend overheidsoptreden en
het bestaan van economische, sociale en politieke structuren die een dergelijke verbeterde inkomensverdeling in
de weg staan. Actieve interventionistische overheden zijn
noodzakelijk in veel ontwikkelingslanden. De vorm waarin
wordt gemtervenieerd, is echter in veel gevallen aan herziening toe, zowel om economische als politieke redenen.
776
19) R. McKinnon, Money and capital in economic development, Brookings Institution, 1973.
20) T. Clausen, Tokyo speech, januari 1982.
21) Zie The Banker, September 1981.
22) Zie Gunnar Myrdal in Onze Wereld, januari 1982, biz. 53, 54.