Ingezonden
Zedenpreken
over het begrotingsbeleid
DRS. N. P. MOL
Inleiding
De alom geconstateerde verloedering
van het begrotingsbeleid — het gebrek
aan begrotingsdiscipline, tot uitdrukking komend in een oplopend financieringstekort en stijgende collectieve lasten — heeft de zedenleer in de openbare
financien de laatste jaren tot grote bloei
gebracht. Een veelheid van zedenmeesters laat niet af de overheid uit de normloosheid van haar financiele praktijken
het rechte pad te wijzen. En onder hen
zijn het zeker niet in de laatste plaats
de autoriteiten zelf, die bij voortduring
de vermanende vinger heffen.
,,De geest is wel gewillig, maar het
vices is zwak”, zou men kunnen concluderen. Maar als de normen keer op keer
het vermogen blijken te missen het overheidshandelen te beheersen, moet dan
niet de vraag worden gesteld of de gangbare ethiek wel deugdelijk is? Zo zijn bij
velen twijfels gerezen aan de geldigheid van de traditionele keynesiaans
geinspireerde tekortnormering. Vooraanstaande auteurs als Buchanan en
Wagner bepleiten zonder blikken of blozen een terugkeer naar de norm van het
begrotingsevenwicht 1). Anderen, waaronder Niskanen en Wildavsky, hebben
zich uitgesproken voor een uitgavenin plaats van een tekortnormering 2).
In Nederland werden deze geluiden tot
voor kort nauwelijksgehoord. De successen van het structured begrotingsbeleid
in de jaren zestig hebben deZijlstra-norm
voor het trendmatig financieringstekort
met een vrijwel onaantastbaar gezag bekleed. Hoewel deze norm enkele jaren
geleden werd losgelaten, is het streven
onverminderd gericht gebleven op een
terugkeer naar dat beleid.
Het pleidooi van Bomhoff voor een
uitgavennormering, waarbij het tekort
een bufferfunctie zou kunnen vervullen
bij het opvangen van tussentijdse verrassingen, kon dan ook niet onweersproken
blijven 3). ,,Kan een norm ten aanzien
van de uitgaven van de collectieve sector
uitkomst bieden?”, vraagt Haselbekke
zich in ESB van 26 mei jl. af. Naar ik in
het onderstaande aannemelijk hoop te
maken, kan deze vraag met evenveel
recht worden gesteld ten aanzien van de
750
normering van het trendmatig financieringstekort, waar Haselbekke voor pleit.
Mijn conclusie zal dan ook luiden dat
andere wegen moeten worden bewandeld
om de discipline in het uitgavenbeleid
van de overheid te herstellen.
Uitgaven- of tekortnormering
Laten wij eerst de door Haselbekke
opgeworpen bezwaren tegen een uitgavennorm de revue passeren. Om te beginnen is dat de gevoeligheid ervan voor
tegenvallers met de bijbehorende ombuigingsperikelen. Ten opzichte van de
huidige normering van het feitelijk
financieringstekort is weliswaar de inkomstenkant als bron van verstoringen
uitgeschakeld, erkent Haselbekke, maar
de uitgavenkant niet. Haselbekke veronderstelt blijkbaar dat de uitgavennorm zich, evenals de norm voor het
feitelijk financieringstekort, richt op de
feitelijke ontwikkeling in een bepaald
jaar. Dat behoeft echter niet zo te zijn
en wordt in elk geval niet door Bomhoff
beoogd. ,,Uiteindelijk gaat het om de
trend in de uitgaven”, stelt deze 3). Terecht meent Haselbekke dat hier een
aantal vragen onbeantwoord blijven:
Bomhoff werkt zijn voorstel namelijk
niet concreet uit. Maar de conclusie dat
,,ombuigingsperikelen zoals we die thans
kennen, zich dus zullen blijven voordoen”, is niet gewettigd 4).
Vervolgens waarschuwt Haselbekke,
verwijzend naar de ervaringen in het verleden met de meerjarenramingen en -afspraken, voor de verstarring in de besluitvorming die een genormeerd meerjarenplan voor de uitgaven met zich kan
brengen. Hij merkt daarbij echter op dat
die verstarring op zich uiteraard een
stuk geringer wordt als het meerjarenplan zou worden opgevat als een meerjarig ombuigingsplan 5). En dat is bij
het door Bomhoff beoogde ,,meerjarenplan voor het reduceren van de collectieve uitgaven” het geval 6). Een poging
de expansie van de overheidsuitgaven
te beteugelen door herinvoering van
het trendmatig begrotingsbeleid zou op
dezelfde problemen stuiten, kunnen we
daaraan toevoegen.
Een ander bezwaar tegen de uitgaven-!
norm zou zijn dat men tal van vluchtwegen zal zoeken om de norm te ontduiken. Maar dit ,,bezwaar” is uiteraard inherent aan elke norm die geen louter
symbolische functie vervult, maar beoogt gedrag daadwerkelijk te disciplineren. In een pleidooi voor terugkeer naar
het in het verleden gevoerde trendmatige
begrotingsbeleid is dit bezwaar tegen een
uitgavennorm wel zeer misplaatst. De
neiging om uitgaven buiten het gestelde
kader (de trendmatige ruimte) tot realisatie te brengen, is ook daar immers
onbedwingbaar gebleken, getuige het in
de jaren zeventig gevoerde conjunctureel
en aanvullend beleid. De ontsnappingsmogelijkheden die het trendmatig begrotingsbeleid biedt, liggen bovendien
niet alleen aan de uitgavenkant: als saldogrootheid kan het tekort ook via de inkomstenkant worden gemanipuleerd 7).
Daarmee zijn we bij wat Haselbekke
als de kern van de zaak beschouwt: ,,Normen hebben alleen zin en werken alleen
wanneer ze worden nageleefd. Dat is zowel met de norm voor de lastendruk als
met de norm voor het financieringstekort
niet gebeurd. Waarom — en dat is dan
een retorische vraag — zou het dan met
een norm voor de uitgaven wel lukken?”.
Evenzeer als dit voor de uitgavennorm
een retorische vraag is, is het dat ook
voor de norm van het trendmatig financieringstekort. Een nadere beschouwing
van de ontwikkelingen die tot het loslaten van deze norm enkele jaren geleden
hebben geleid, moge dit illustreren.
Loslaten van het trendmatig begrotingsbeleid
Bezien wij eerst de verklaring die
Haselbekke voor het buiten werking stellen van het trendmatig begrotingsbeleid
geeft. ,,Het trendmatige begrotingsbeleid werd namelijk destijds (in de Miljoenennota 1980) losgelaten omdat de
toenmalige norm van het financieringstekort, in casu de norm van 6%, overschreden dreigde te worden”, verklaart
1) O.a. in J. M. Buchanan, J. Burton en R. E.
Wagner: The consequences of mr. Keynes,
Hobart-paper 78, The Institute of Economic
Affairs, Londen, 1978.
2) Zie met name A. Wildavsky, How to limit
government spending. University of California Press, 1980.
3) E. J. Bomhoff, De kunst van het bezuini-
gen, Rotterdamse Monetaire Studies, nr. 2,
1982.
4) A. G. J. Haselbekke, Frusterende normen,
ESB, 26 mei 1982, biz. 545.
5) Idem, biz. 546 (ook de nog volgende cita-
ten zijn op die bladzijde te vinden).
6) E. J. Bomhoff, op. cit., biz. 18.
7) De zogeheten quasi-ombuigingen (in de
terminologie van Boorsma). Zie P. B. Boorsma, Naar de versoberingsslaat. Rooien en
snoeien in de verzorgingsstaat, Enschede,
1980.
Haselbekke. Met andere woorden: de
norm gold slechts, zolang eraan werd
voldaan. Ter verklaring daarvan wijst
hij op het feit ,,dat de feitelijke groei van
het nationale inkomen ver achterbleef
bij het trendmatige groeicijfer dat bij de
het overgrote deel niet van conjuncturele
aard konden worden geacht, leidde niet
tot herstel van het ,,genormeerd” gedrag. Met het zogeheten ,,aanvullend
beleid” bleek ook toen nog aan de wurggreep van het aanvaardbare structurele
begrotingsopstelling was gehanteerd”.
tekort te ontkomen, namelijk door met
De tegenvallende groei, zo wordt gesuggereerd, moet voor het stranden van het
trendmatige
begrotingsbeleid aan-
een beroep op ,,inverdieneffecten” de
toetsing aan de ruimte te manipuleren.
sprakelijk worden gesteld.
Inderdaad, zover kunnen we met
Haselbekke instemmen, zou op deze
Moge het trendmatig begrotingsbeleid
de jure pas in de Miljoenennota 1980
zijn afgeschaft, de facto is het aldus al
jaren eerder terzijde gesteld.
wijze het (politieke) succes van het structured begrotingsbeleid in de jaren zestig
kunnen worden verklaard. Dank zij de
hoge groeicijfers in die periode kon aan
de Zijlstra-norm worden voldaan zonder
het expansieve uitgavenbeleid ernstige
beperkingen op te leggen. Eerst door de
teruglopende groei in de jaren zeventig
begon net ,,dwangbuis” van de structu-
Falen van de Zijlstra-norm
De tegenvallende groei in de jaren
zeventig heeft het tekortschietend disciplinerend vermogen van de Zijlstranorm duidelijk aan het licht gebracht.
Maar als Haselbekke het achterblijven
rele begrotingsruimte werkelijk te knel-
van de feitelijke groei bij het ingecalcu-
len. Maar toen bleken vluchtwegen dan
ook moeiteloos te vinden. De stagnatie
leerde trendcijfer als verklaring voor dat
falen presenteert, zet hij de zaak op z’n
werd in eerste instantie als een conjunc-
kop: niet de tegenvallende groei, maarde
turele inzinking opgevat (althans in het
begrotingsbeleid, daarbuiten werd veeleer het geloof beleden dat de voorafgaande bloeiperiode nooit meer zou
terugkeren), zodat maatregelen ter beteugeling van het oplopende financie-
stelselmatige overschatting van de te verwachten groei in het beleid is de oorzaak
van de toenemende divergentie van het
feitelijke en het aanvaardbare structurele
fmancieringstekort, zo is al door velen
opgemerkt (door Wellink is becijferd dat
ringstekort achterwege konden worden
in de periode 1974-1981 de feitelijke
gelaten. Zelfs gaf deze interpretatie van
de economische ontwikkelingaanleiding
omvangrijke conjunctuurprogramma’s
als ,,niet-relevante uitgaven” buiten de
groei van het nationaal inkomen cumu-
ruimte om te financieren, wat overigens
dan natuurlijk pleiten voor een ,,enigszins behoudende vaststelling van de
kwantitatieve uitgangspunten” (in de
woorden van de Miljoenennota 1981)
bij herinvoering van het structured begrotingsbeleid. Maar daarmee wordt het
probleem eenvoudig genegeerd: hoe te
geheel in strijd is met de oorspronkelijke
argumentatie voor een structured in
plaats van een anticyclisch beleid. De er-
varing met het anticylisch beleid in de
jaren vijftig had immers geleerd dat door
velerlei vertragingen een dempende invloed van dergelijke programma’s op de
latief 5% heeft bedragen terwijl in het
begrotingsbeleid al met al 30% als trendmatige groei is ingecalculeerd). Men kan
voorkomen dat de uitgangspunten te
conjunctuurgolven niet of nauwelijks was
optimistisch worden gekozen? Dat brengt
te verwachten, dat de golfbeweging er
zelfs gemakkelijk door zou kunnen worden versterkt. Nietalleen zijnaanmerke-
ons op de hamvraag die in de door Haselbekke opgevoerde kern van de zaak besloten ligt: wat bepaalt of de normen
lijke vertragingen in de jaren zeventig
inderdaad opgetreden, maar ook kregen
de programma’s bij de aanhoudende
economische malaise een bijna structured karakter, waarmee het voor de toetsing van het structured begrotingsbeleid fundamentele onderscheid tussen
relevante en niet-relevante uitgaven van
z’n inhoud werd ontdaan.
Wellicht met deze gang van zaken
voor ogen stelt Haselbekke als voor-
worden nageleefd en niet doorallerhande
kunstgrepen ontdoken? Hetantwoord op
deze vraag moet mijns inziens luiden dat
alleen een toereikende economisch-theoretische onderbouwing daarvoor waarborgen kan bieden. Omdat ik de argumenten voor deze stellingname elders
reeds uitvoerig heb behandeld, zij hieronder met een betrekkelijk summiere
waarde voor herstel van de budgettaire
stabiliteit dat ,,enige mate van overeenstemming zou kunnen worden bereikt
onder de beleidsmakers over wat als conjunctuur en wat als structuur in de hui-
weergave volstaan 8).
Het gedrag van de beleidsmakers kan
niet worden gedisciplineerd met een
norm die z’n geldigheid slechts ontleent
aan het feit dat ertoe is besloten. Als alleen dat feit de grondslag van de norm
vormt en de nood hoog gestegen is,
dige ontwikkeling moet worden aange-
het halverwege de jaren zeventig domi-
door het genomen besluit te wijzigen?
Slechts de begrotingsdiscipline zou dergelijke wijzigingen in de weg staan, maar
de norm was juist bedoeld om die discipline te bewerkstelligen! Het economisch
fundament van het in de jaren zestig ge-
nerende besef dat de tegenvallers voor
voerde trendmatige begrotingsbeleid
Maar dat fundament is in de loop van
de jaren zeventig ondeugdelijk gebleken:
de als datum voor dat beleid te veronderstellen trendmatige economische ontwikkeling is alleen vanuit het korte-ter-
mijnperspectief van een anticyclisch beleid feitelijk gegeven; voor een trendmatig beleid is zij dat per defmitie niet.
De macro-economic heeft voor de conjunctuurtheoretische onderbouwing van
het trendmatig begrotingsbeleid geen
andere in de plaats kunnen stellen. Een
scala van alternatieve vuistregels (voor
het feitelijk fmancieringstekort, de’collectieve lasten of de uitgaven) lijkt dit
gemis te moeten compenseren. Maar zijn
de diverse macro-economische vuistregels gezien hun gebrekkige theoretische
hindering uberhaupt nog wel als normen
te beschouwen?
De onmiskenbare tekortkomingen
van het begrotingsbeleid kunnen niet
worden toegeschreven aan het feit dat
deze of gene vanuit een macro-economische invalshoek opgestelde regel niet
wordt nageleefd. Zij vloeien voort uit
het falen van het micro-economisch afwegingsmechanisme bij overheidsuitgaven. De afweging van baten en lasten
is voor de overheid een moeilijke opgaaf,
omdat zij niet met een gegeven budgetrestrictie wordt geconfronteerd. De poging om de voor die afweging noodzakelijke keuzen te ontlopen, is dan ook maar
al te begrijpelijk. Via de keynesiaanse
regulering van de omvang van de bestedingen leek die poging tot voor kort
kans op succes te hebben. Maar nu de
overheidsbegroting, die als het voornaamste instrument voor die regulering
gold, inmiddels overduidelijk een verstorende factor in het economisch beleid
is geworden, zal die illusie wellicht worden opgegeven.
Pas als daarmee de wil tot een microeconomisch gefundeerde afweging van
de overheidsuitgaven is hersteld.kan zinvol woren gediscussieerd over de concrete gedaante van normen voor het begrotingsbeleid. Wellicht vloeit uit die
discussie een terugkeer naar normen
voor enigerlei begrotingsevenwicht
voort. Gezien de ingrijpende consequenties van een hernieuwd primaat van het
micro-economisch gezichtspunt (ook
voor de Comptabiliteitswet) zijn speculaties daarover op dit moment echter
voorbarig.
N. P. Mol
waarom dan niet een nieuw feit gecreeerd
merkt”. Welnu, dat is in het verleden
niet mogelijk gebleken en de brandende
was van conjunctuurtheoretische aard.
vraag hoe deze zeer omstreden kwestie
nu wel tot een oplossing kan worden gebracht, laat hij verder rusten. Maar ook
ESB 21-7-1982
8) Zie Normering van overheidsuitgaven:
het ontbrekend afwegingskader, Bestuurs-
wetenschappen, 1982, nr. 1, biz. 6-23.
751
Naschrift
juist niet keynesiaans en dus ook niet
conjunctuurtheoretisch bedoeld was,
maar veel meer neoklassiek. Dit neoklassieke karakter van het trendmatige
afgeschaft, maar dat het de facto al jaren i
eerder terzijde is gesteld.
Afgezien van het voorgaande, vraagik
me af of in de huidige omstandigheden
Alvorens in te gaan op de opmerkin-
begrotingsbeleid kwam onder meer tot
de macro-economische fundering van
gen van Mol lijkt het me goed even in het
kort aan te geven wat de essentie was van
uitdrukking in de expliciete aandacht
het trendmatige begrotingsbeleid wel zo
voor de ontwikkeling van de produktie-
belangrijk is bij de vraag of dit trendmatige begrotingskader weer moet worden ingevoerd. Zoals ik in mijn artikel
het artikel waarop Mol kritiek levert.
In mijn artikel over begrotingsnor-
men in ESB van 26 mei jl. heb ik, voortbordurend op eerdere publikaties over
dit onderwerp, gepoogd aan te geven dat
een begrotingsbeleid dat is geent op een
norm voor het feitelijke financierings-
tekort en/of op een norm voor de collectieve-lastendruk nooit die bestuurlijke
rust en stabiliteit kan brengen die nodig
is voor een evenwichtige besluitvorming
over maatregelen in de sfeer van de col-
lectieve uitgaven en inkomsten. Vervolgens heb ik betoogd dat m.i. een norm
ten aanzien van de uitgaven evenmin tot
een doorbreking van de bestaande onevenwichtigheden in de besluitvorming
kan leiden, te meer niet vanwege het rigide karakter van een uitgavennorm, die
eventuele bijstellingen via de inkomstenkant uitsluit. Naar mijn idee zou slechts
een op trendmatige leest geschoeid begrotingsbeleid het ,,stop go”-achtige beleid van de laatste jaren kunnen door-
breken. Mol is het daarmee niet eens,
voornamelijk op grond van het feit — zo
heb ik het althans begrepen — dat de aan
het trendmatige begrotingsbeleid ten
grondslag liggende norm voor het struc-
turele begrotingstekort naar zijn opvatting geen deugdelijk theoretisch fundament heeft. Volgens hem zullen nor-
men alleen worden nageleefd als ,,een
toereikende economisch-theoretische
onderbouwing daarvoor waarborgen
kan bieden”. Deze waarborgen zijn,
aldus Mol, alleen te vinden in een microafwegingskader.
Sinds de introductie van het trendmatige begrotingskader in het begin van
de jaren zestig — naar zijn ontwerper
ook wel het Zijlstra-kadergenoemd 1) —
is een stroom van artikelen over dit onderwerp verschenen. Zowel in het binnen- als in het buitenland bleken in de
loop der tijd nogal wat misverstanden te
bestaan over de theoretische achtergronden en over de uitwerking van het trendmatige begrotingsbeleid. Na de verschijning van een Engelstalig artikel van
Burger over deze materie 2) leken de
rookgordijnen voor iedereen te zijn opgetrokken. Niettemin meent Mol nog altijd dat ,,het economisch fundament van
het in de jaren zestig gevoerde trendmatige begrotingsbeleid … van conjunctuurtheoretische aard (was)”. Een
fundament dat, zo vervolgt hij, in de
loop van de jaren zeventig ondeugdelijk
is gebleken. Herder in zijn reactie spreekt
hij al over ,,de traditionele keynesiaans
ge’inspireerde tekortnormering”.
Wie de grondlegger van het trendmatige. begrotingsbeleid er nog eens op
naleest, komt al snel tot de ontdekking
dat het ,,nieuwe” begrotingsbeleid nu
capaciteit 3). Burger merkte met betrekking tot dit punt o.a. op: ,,The consequences are clear. Instead of being hoarded and thus acting as a deflationary factor, the surplus of private savings is kept
in circulation. Thus, if a budget deficit is
arrived a t . . . . . it contributes to an equilibrated medium term growth path of the
economy as a whole” 4) (mijn cursivering). Hiermee zijn we ookmeteenaangeland bij wat naar mijn opvatting het
theoretische fundament onder het trendmatige begrotingsbeleid is. Als de overheid het structureel aanwezige spaaroverschot van de particuliere sector (inclusief de lagere overheid en de sector van
de sociale zekerheid) niet opneemt om het
weer in de bestedingskringloop te brengen, ontstaat een permanente deflatoire
druk op de economic, waardoor de groei
van de produktiecapaciteit op middellange termijn onder druk komt te staan.
De theoretische fundering van het
trendmatige begrotingskader alsmede
het niet-politieke karakter van de ruimteberekening 5) heeft in belangrijke mate
bijgedragen aan het succes van het trendmatige begrotingsbeleid. ,,Alle grote
politieke partijen en kabinetten hebben
deze begrotingspolitiek als uitgangspunt
voor de jaarlijkse begrotingsopstelling
aanvaard”, aldus Koopmans en Wellink
6). Drees en Gubbi hadden zich reeds
eerder in gelijksoortige bewoordingen
over deze unieke politieke eensgezindheid uitgelaten 7). De politieke aanvaardbaarheid zal ongetwijfeld ook te
maken hebben gehad met de hoge groeicijfers uit de jaren zestig, zoals Mol opmerkt, en met de ,,vrijheid” ten aanzien
van de aanwending van de begrotingsruimte. Dat die vrijheid in feite beperkt
was en dat ook ten aanzien van de aanwending van de ruimte met zekere regels
zou moeten worden gewerkt — zoals in
wezen de Zijlstra-no/w (door Mol
abusievelijk steeds op een lijn gesteld met
het Zijlstrakader) beoogde 8) — heeft de
arbeidskostentheorie ons medio 1975
ondubbelzinnig duidelijk gemaakt. De
introductie van de 1%-norm was het
logische antwoord op de bevindingen
van die arbeidskostentheorie… ,,Kenmerkend voor de in 1977 begonnen fase
II was”, aldus Boorsma in dit blad bij zijn
bespreking van de Miljoenennota 1980,
,,de completering van het structured begrotingsbeleid met een norm voor de
drukstijging van de collectieve lasten”.
En even verder: ,,In fase II is het structurele begrotingsbeleid tot voile wasdom
gekomen” 9). De opvatting van Mol
staat hier diametraal tegenover. Hij is
namelijk van mening dat het trendmatige begrotingsbeleid dan weliswaar
de jure pas in de Miljoenennota 1980 is
reeds heb gesteld, ligt het voordeel van
een trendmatig begrotingskader in de
huidige omstandigheden eerst en vooral
op het bestuurlijke vlak. Het trendmatige begrotingsbeleid is een beleid
waarmee de hele ambtenarij en (grote
delen van) de ministerraad en het parlement vertrouwd zijn. Het trendmatige
kader heeft bovendien als voordeel dat
het in wezen vrij eenvoudig is. Daarnaast
biedt het de mogelijkheid reeds vroeg in
het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar beslissingen over de rijks-
begroting te nemen. Bovendien is het
mogelijk vroegtijdig de sociale partners
bij het overleg te betrekken waardoor
ook de ontwikkeling van de sociale
zekerheid niet buiten beeld hoeft te
blijven. Als vervolgens bij de begrotings-
uitvoering de onlosmakelijk met het
1) Zie bij voorbeeld Drees en Gubbi, Overheidsuitgaven in theorie en praktijk, Groningen, 1968, biz. 39.
2) H. Burger, Structural budget policy in the
Netherlands, De Economist, jg. 123, nr. 3,
1975, biz. 329-351.
3) Aanvankelijk stelde de overheid zich ten
aanzien van de groei van de produktiecapaciteit passief op. Later (vanaf ongeveer 1975)
veel actiever; de overheid zou door middel
van haar beleid de groei van de produktiecapaciteit dienen te stimuleren. Zie o.a. L. F.
van Muiswinkel, Het trendmatige begrotingsbeleid in de jaren zeventig; lessen voor de toekomst, ESB, 17oktober 1979, biz. 1073-1076.
4) H. Burger, op. cit., biz. 333.
5) Zie bij voorbeeld L. F. van Muiswinkel,
op. cit., biz. 1075.
6) Zie H. Burger, op. cit., biz. 330, en Dreesen
Gubbi, op. cit., biz. 115.
7) L. Koopmans en A. H. E. M. Wellink,
Overheidsfinancien, Leiden/Antwerpen, 1978,
biz. 43.
8) Drees en Gubbi, op. cit., biz. 115.
9) Het onderscheid tussen het Zijlstra-fcarfer
(,,non-political”) en de Zijlstra-norm (political”) is in de meeste Nederlandse handboeken
niet terug te vinden. Vandaar wellicht ook dat
nog steeds het misverstand bestaat beide als
identiek te beschouwen. Het Zijlstra-kader
is hetzelfde als het trendmatige begrotingskader (zie voetnoot 1). De Zijlstra-norm is
echter een politieke (uitgaven)norm. ,,Zijlstra
stelde echter voor het gebruik van de ruimte
zoveel mogelijk conform te maken aan een
uitgavennorm (de zg. Zijlstra-norm). Volgens
deze norm mogen de overheidsuitgaven niet
sneller stijgen dan de trendmatige groei van
het nationaal inkomen. In dat geval zal dus
elk jaar een deel van de ruimte (de zg. progressiekop) oyerblijven voor verlaging van de belastingtarieven. Dit werd door Zijlstra wenselijk geacht omdat men aldus kon vermijden
dat de progressiefactor in een groeiende economic een automatische verzwaring van de
belastingdruk zou impliceren”, aldus R. Boelaert, Economische aspeclen van de overheidsfinancien, Leiden/Antwerpen, 1978, biz.
187.
752
.
I
trendmatige begrotingsbeleid verbonden
I
regels van het stringente begrotings-
I
I
beleid weer .zouden worden toegepast
(waarbij deze ook op de ontvangsten be-
| trekking zouden moeten hebben), wordt
| de kans op overschrijdingen van het be
lt grotingstotaal — en daarmee de kans op
veelvuldige bijstellingen — aanzienlijk
kleiner dan thans. Op eventuele tegenvallers kan bovendien reeds op voorhand worden ingespeeld via het in-
bouwen van een reserve in de begrotingsruimte 10).
Tegen deze achtergrond is het welduidelijk dat ik weinig heil zie in het door
Mol gepropageerde micro-economische
afwegingskader. ,,De micro-afweging
moet niet uit een macro-afweging wor-
den afgeleid, maar omgekeerd. Hoe die
afweging concreet gestalte kan krijgen,
zal pas duidelijk worden als de vraag
naar de micro-economische grenzen en
mogelijkheden van het begrotingsbeleid,
die door het primaat van de macro-economie op de achtergrond is geraakt, op-
nieuw in de beleidspraktijk wordt gesteld” 11). Op korte termijn zal het voorstel van Mol, zo interpreteer ik althans
het voorgaande citaat, dus niets kunnen
bijdragen aan het zo broodnodige herstel
van de budgettaire stabiliteit.
Met Van Muiswinkel zou ik daarom
tot slot willen zeggen: „… de filosofie
achter het structurele begrotingsbeleid
(heeft) nog niets aan waarde… verloren.
Het is wenselijk dat de regering zich weer
snel onderwerpt aan de discipline van
deze filosofie” 12). Deze conclusie
wordt overigens ook getrokken door
Sterks, die onlangs promoveerde op een
uitgebreid onderzoek naar de begrotingsnormen in de Verenigde Staten,
West-Duitsland en Nederland. ,,Frequente wisselingen in het beleid schep-
pen onzekerheid en belemmeren daardoor het beoogde herstel. Daarom dient
het beleid te zijn georienteerd op een (beoogde) structurele ontwikkeling”. En
verder: ,,Met het oog op de stabiliteit en
gelet op de lange duur van het aanpassingsproces lijkt een herstel van de SEN
(= de structurele budgetnorm) dringend
geboden” 13).
A. G. J. Haselbekke
10) P. B. Boorsma, De Miljoenennota 1980:
het einde van het structurele begrotingsbeleid
en de rentree van de 1%-drukstijging, ESB,
3 oktober 1979, biz. 1008.
I I ) N. P. Mol, Normering van overheidsuitgaven: het ontbrekend afwegingskader, Bestuurswetenschappen, januari 1982, nr. l,blz.
23.
12) L. F. van Muiswinkel, op. cit., biz. 1076.
13) C. G. M. Sterks, Begrotingsnormen,
Groningen, 1982, biz. 331.
ESB 21-7-1982