ECOIMOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
Derwaart
Het derde rapport van de Commissie-Vonhoff Elk kent
de loan, die derwaartgaat 1) heeft in de ambtelijke en politiek-bestuurlijke wereld voor de nodige opschudding gezorgd. In het rapport en de eraan ten grondslag liggende
achtergrondstudies wordt geanalyseerd wat er zoal mis is
met betrekking tot het functioneren van de rijksdienst. De
Commissie laat er geen twijfel over bestaan dat dat heel
wat is in haar pgen. Zo zou er onvoldoende samenhang
zijn in het beleid, geen zicht op het geheel, overbelasting
aan de top, gebrek aan beleidsevaluatie, een zwak organisatie- en personeelbeleid, onduidelijkheid over bevoegdheden, weerstand tegen veranderingen en eenzijdige aandacht voor het eigen deelterrein. Volgens de Commissie
schiet de organisatie van de rij ksdienst, waarvan de grondtrekken meer dan 130 jaargeleden door Thorbecke werden
bepaald, in toenemende mate te kprt als het erom gaat
tegemoet te komen aan de talloze uiteenlopende eisen die
vanuit de samenleving aan de rijksoverheid worden gesteld. Terwijl er een groeiende behoefte is aan centrale
sturing van maatschappelijke ontwikkelingen, aldus de
Commissie-Vonhoff, neemt het sturend vermogen van de
rijksdienst af.
In feite zijn de problemen ten aanzien van het functioneren van de rijksdienst te herleiden tot drie wezenlijke
tekortkomingen: er is te weinig samenhang in het beleid,
er dient een betere afweging van belangen plaats te yinden
en de flexibiliteit van de organisatie en het beleidsinstrumentarium moet worden vergroot. De oorzaken van deze
tekortkomingen worden in het rapport nader geanalyseerd.
Het gebrek aan samenhang in het beleid wordt in belangrijke mate in de hand gewerkt door de sterk verticale
organisatie van de rijksdienst. De rijksdienst bestaat in
feite uit een zeer groot aantal kleine, sterk gespecialiseerde
en betrekkelijk autonome werkeenheden, die zich met het
beleid op een specifiek deelterrein bezighouden. Daar zet
men zich voor in, dat moet worden afgepaald en verdedigd tegen andere sectoren. Vergeleken met deze sterke
concentratie op het eigen beleidsterrein is het aspect van
de integratie tussen verschillende sectoren binnen de
rijksdienst maar zwak ontwikkeld. Tot in de hoogste
departementale regionen (ministers en staatssecretarissen) staat allereerst ,,de eigen tent” voorop. Van de kant
van de politick bestaat er in het algemeen weinig invloed
op de gang van zaken binnen de afzonderlijke sectoren.
Bovendien wint ook daar de specifieke belangstelling het
vaak van de brede visie op het geheel.
Mede vanwege het ontbreken van een samenhangende
visie vindt ook de afweging van divergerende belangen
veelal slechts op gebrekkige wijze plaats. In de relatie
tussen de rijksdienst en het maatschappelijk veld ligt het
accent op de behartiging van deelbelangen. Goed georganiseerde belangengroepen (werkgevers, werknemers,
landbouw) slagen erin een aanzienlijke invloed uit te
oefenen op de beleidsontwikkeling, terwijl de signalen
van niet of zwak georganiseerde groeperingen (bijstandtrekkers, gastarbeiders, bejaarden) niet worden waargenomen of worden genegeerd. Ook de afweging tussen
nieuw en bestaand beleid is onevenwichtig. Het ontwikkelen van nieuw beleid krijgt weinig kans (men heeft het
al te druk), terwijl bestaand beleid min of meer automatisch wordt gecontinueerd.
Als belangrijke oorzaken voor het gebrek aan flexibiliteit worden genoemd: de hierarchische opbouw van de
departementale organisatie die het ontstaan van een hokjesgeest bevordert, de starre formatieprocedures waardoor het snel verplaatsen van mensen en middelen wanneer zich nieuwe behoeften voordoen ernstig wordt be-
15/22-4-1981
lemmerd, en de ambtelijke cultuur die wordt gekenmerkt
door een grote aandacht voor details, angst voor onzekerheden en overaccentuering van rechtszekerheid en de
ambtelijke rechtspositie. Van politieke zijde bestaat er in
het algemeen niet veel belangstelling voor organisatorische vernieuwing.
Op zich is de — bewust wat gechargeerde — kritiek van
de Commissie-Vonhoff op het functioneren van de rijksdienst niet nieuw. Wel worden in het rapport van de
Commissie de bekende problemen diepgaander en systematischer onderzocht dan in eerdere adviezen op dit zelfde
terrein het geval was. Daardoor wordt de aloude kritiek
op het functioneren van de rij ksdienst in een flinke stroomversnelling gebracht. De vraag is nu of deze strppmversnelling krachtig genoeg is pm een adequate politieke
reactie uit te lokken. De Commissie-Vonhoff lijkt daarbij
de tijd mee te hebben.
In de eerste plaats is de geloofwaardigheid en legitimiteit van het overheidsoptreden langzamerhand onder
steeds grotere druk van buitenaf komen staan. Er is een afnemend vertrouwen in de wijze waarpp de overheid het algemeen belang behartigt. Ondoorzichtige en tegenstrijdige overheidsbeslissingen worden steeds moeilijker aanvaard. Wil de rijksoverheid het vertrouwen van de bevolking niet nog verder verliezen, dan zal zij naar nieuwe
wegen moeten zoeken in de wijze waarop zij haar taken
vervult.
In de tweede plaats is de economische situatie van belang. De weinig florissante economische ontwikkeling en
de successieve bezuinigingsoperaties die daarvan het gevolg zijn, dwingen ook de rijksoverheid zich diepgaand op
haar functioneren te bezinnen en te proberen tot efficiencyverhoging en een betere afweging van prioriteiten te
komen.
En in de derde plaats worden de ambtenaren zelf het
zat. Ook binnen de rijksoverheid begint men het steeds
meer als hinderlijk te eryaren dat alles zo lang moet duren,
dat er zoveel onduidelijkheden en tegenstrijdigheden zijn
eri dat veel pogingen om daarin verbetering te brengen in
organisatonsche structuren vastlopen. De provinciale en
lokale bestuurders zijn het al lang beu voor alles en nog
wat eerst in Den Haag te moeten aankloppen. De bestuurlijke decentralisatie verloopt moeizamer dan verwacht.
Natuurlijk is er ook veel tegendruk. Zoals gezegd is de
flexibiliteit van de rijksdienst niet groot en zal ook de
dreiging van het verlies van arbeidsplaatsen en vanaantasting van bestaande (rechts)posities weinig tot veranderingsgezindheid bijdragen. Veel weerstand is reeds gerezen tegen een departementale herindeling in vijf hoofdbeleidsgebieden, zpals door de Commissie wordt voorgesteld. Overigens is een verbetering van de structuur op
zich niet voldpende voor een verbetering van het proces.
Belangrijker lijkt mij dat in de komende jaren in de gehele
organisatie van de rijksdienst op allerlei manieren een grotere flexibiliteit wordt ingebouwd en dat daarvoor organisatorische voorzieningen worden getroffen, waardoor de
inzet van mensen en middelen sneller en beter kan worden
afgestemd op de eisen die vanuit de samenleving aan de
rijksdienst worden gesteld. Ook daarvoor biedt Elk kent
de loan, die derwaart gaat aanknopingspunten genoeg.
Het gaat er maar om dat nu de laan wordt ingesiagen.
L. van der Geest
1) Elk kent de laan, die derwaart gaat. Rapport nr. 3 van de
Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Ministerie van Binnen-
landse Zaken, december 1980.
357