Frictie of koppeling

Frictie of koppeling
Besluitvormingsproblemen in een gemengde economie
PROF. DR. A.J. VERMAAT*

Economische kwalen

Typering van de Nederlandse economische orde

Wanneer op prinsjesdag de troonrede is uitgesproken en de
Miljoenennota aan het parlement is aangeboden als vlag o p
het konvooi van begrotingswetten, barst de stroom van
commentaar los. Nu zijn d e reacties o p d e Miljoenennota de
laatste jaren gemakkelijk te voorspellen 1). Immers, ,,de
economie is ziek, en het regeringsbeleid deugt evenmin!”.
Commentaar en verklaring in een notedop. In tijden van
economische stagnatie zoekt men zondebokken. En men
behoeft geen marxist te zijn o m te kunnen wijzen o p de
kennelijke feilen van onze economische orde. Zowel in de
kring van bestuurders als in die van d e wetenschap stelt men
zich de vraag hoe de economische ordening kan worden
verbeterd ter vermindering van d e bestaande sociaaleconomische problemen. Het gaat hierbij o m ordening in
ruime zin, dat wil zeggen met inbegrip van de besluitvorming
binnen de overheid, de vraag naar de optimale omvang van de
overheidsinterventie en de vormen daarvan, de coördinatie
van de economische en de politieke besluitvorming, en zelfs de
vormgeving van de politieke orde. De publieke besluitvorming blijft dus niet buiten schot, en terecht. Is immers de
onbeheersbare en onbetaalbare ,,stagnerende verzorgingsstaat”2) niet een even frequent thema als de crisis in de
zogenaamde kapitalistische orde?
De schijnwerper wordt dus in deze beschouwingen volledig
gericht op de wijze waarop -in Nederland anno 1980 – de
besluitvorming over de grote sociaal-economische categorieen is ingericht. Maar niet nadat is gewezen o p aanvullende
oorzaken van de gedurende d e jaren zeventig als teleurstellend
ervaren effectiviteit van het sociaal-economisch beleid 3). Ik
geef hier als een beknopte selectie: externe tegenwind, overambitieuze en inconsistente doeleinden, d e ,,wet” van de
tegenvallende vooruitgang 4) en manco’s in de stand van de
sociale vakwetenschappen en een te gebrekkige onderlinge
integratie van hun resultaten. Een optimale besluitvorming is
dus geenszins een panacee voor alle problemen, en zeker niet
voor problemen die ontstaan uit de spanning tussen gegeven
mogelijkheden en overdreven wensen. Toch is het zinvol om
nader in te gaan o p het probleem van de beste besluitvorming,
al was het alleen maar om te kunnen waarschuwen tegen de
gevaren van eenzijdige oplossingen, bijvoorbeeld die welke
worden gebaseerd op extreme ideologieën of o p al te eenvoudige wetenschappelijke modellen. Het lijkt beter o m de
plussen en minnen van de voornaamste alternatieven naast
elkaar te plaatsen, zodat een afgewogen keuze mogelijk
wordt.
Begonnen wordt met een korte typering van de bestaande
economische orde. Dit leidt tot een beknopte beschouwing
over de relatie tussen staat en maatschappij, en de rol van
waarde-oordelen bij de vormgeving van d e besluitvormingsstructuur. Vervolgens ga ik in op de zwakke plekken in de
marktcoördinatie resp. de politieke besluitvorming, en daarna op de gebrekkige integratie van beide systemen. Ten slotte
traceer ik een aantal wegen o m deze integratie te verbeteren.

Als wij uitgaan van de wat losse, maar handzame definitie
van economische orde als ,,het constituerend kader waarbinnen het economisch proces van produktie, verdeling en
consumptie zich ontwikkelt” luidt de vraag hoe dit kader in
hoofdlijnen is te karakteriseren. Eengangbareen begrijpelijke
aanduiding is die van ,,gemengde economie”, een menging
van ten minste twee zuivere coördinatievormen, namelijk de
marktconcurrentie en de overheidsbeslissingen. Nederland
staat daarmee ergens (misschien halfweg?) tussen de volkshuishoudingen van de Verenigde Staten en de Sovjetunie
– reaaltypisch gezien – en – ideaaltypisch gezien – tussen
de vrije ruilverkeershuishouding waarin de overheid zich
beperkt tot een minimum aan interventie en de centraal
geleide bevelseconomie, waarin de preferenties vande centrale planner doorslaggevend zijn. Nu blijft zo’n aanduiding
tamelijk vaag, wanneer niet nader wordt aangegeven op welke
wijze en in welke omvang de staatsinterventie plaatsheeft en
als niet een classificatie voor zulke gemengde stelsels wordt
gegeven.
O p welke manieren en met welke intensiteit intervenieert de
overheid in de Nederlandse volkshuishouding? Wat de omvang betreft is het beeld genuanceerd. Enerzijds is er een hoog
aandeel van de (bruto) collectieve uitgaven in het nationale
inkomen, anderzijds zijn de materiële overheidsbestedingen
niet groot en is het aantal overheidsbedrijven tamelijk gering.
Enerzijds zijn er tal van wetten en voorschriften, anderzijdsis
er een grote terughoudendheid om sturend o p te treden op een
lager dan macroniveau. Ook de inventarisatie van de vormen
van interventie levert een wisselend beeld. Vele vormen
worden toegepast: overreding, onderhandeling, vergunningen, heffingen, subsidies, geboden en verboden. Een typerend
beeld biedt m.i. de particuliere investeringsbeslissing. De

*Hoogleraar economische politiek aan de Vrije Universiteit te
Amsterdam.
I) Een andere verklaring is uiteraard het feit dat het begrotingsoverleg tegenwoordig ,,in-de-krant” wordt gevoerd.
2) Zie vooral J.A.A. van Doorn en C.J.M. Schuyt (red.), Destagnerende verzorgingsstaat, Boom, Meppel, 1978.
3) Uitgebreider in A.J. Vermaat, Beleid onder de loep, Beleid en
Maatschappij, jg. 3, 1976, nr. 6, blz. 134- 146.
4) Dit geldt op het macro-economische vlak waar de succesvolle
groeipolitiek van dejaren vijftig/ zestig negatieve effecten bewerkstelligde zoals de inflatie, het milieubederf en een afnemende arbeidsmotivatie. Vgl. F. Hartog, Uitdagingen aan ons economisch stelsel,
in: Mens en keuze (Korteweg-bundel), Amsterdam, 1972, blz. 13-3 1 .
Dit geldt ook op micro-economisch niveau, met name ten aanzienvan
de tegenvallendeappreciatie van een stijgend inkomen. Vgl. B.M.S. van
f
Praag, A. Kapteyn en F.G. van Herwaarden, Direct measurement o
welfnre functions: methods and resulfs, Leiden, 1977. In zijn
ofpreferenceformation, 1977) wijst Kapteyn
proefschrift (A ~heory
in dit verband op a. preferente drift en b. referente drift. Dit laatste
brengt ons terug bij de consumptietheorie van T. Veblen, terwijl het
eerstgenoemde verschijnsel uitvoerig belicht wordt in het werk van T.
Scitovsky, The,jodess ec0nom.v. Oxford University Press, Londen,
1976.

ondernemer is vrij om te investeren 5), maar moet heel wat
instanties aflopen voor de vereiste vergunningen binnen zijn,
en zal bij de finale calculatie diverse financiële regelingen
moeten betrekken.
Samenvattend kan men stellen dat in Nederland de overheid primair een globaal macro-economisch beleid voert ter
realisering van het externe en het interne evenwicht. Daarnaast is er een sterke sociale inslag, die geleid heeft tot een
omvangrijke sociale-zekerheidssector, een breed opgezette
inkomensherverdeling en een tamelijk ruime collectivering
van in beginsel individuele goederen en diensten. Het is
begrijpelijk dat men van regeringszijde deze mengvorm heeft
getypeerd als een ,,georiënteerde markteconomie” 6). De
ondernemingsgewijze produktie is vertrekpunt, maar de
overheid verstrekt een kader o m de resultaten van de markt te
oriënteren aan een aantal politieke doelstellingen.
Het voorgaande kan in theoretisch opzicht aanschouwelijker worden gemaakt door middel van een classificatieschema.
Nu bestaan er vele van zulke classificaties die afwisselend
gebruik maken van uiteenlopende indelingscriteria. Essentieel
lijkt mij in dit verband de vraag wiens preferenties maatgevend zijn in het economische proces. Met andere woorden,
beslissen de burgers als economische subjecten of als politieke
subjecten? Deze hoofdas van een stelseltypologie geeft combinaties aan van economische en politieke soevereiniteit, waarbij soevereiniteit begrepen wordt als preferentiemacht. Het
ene uiterste is de pure markteconomie en het andere de pure
staatsplanning 7). O p basis van deze gedachte kom ik tot het
volgende (eenvoudigste) schema:
a. zuivere marktcoördinatie:
met als uiterste vormen:
I. anonieme markt (,,volledige mededinging”);
2. (bilateraal) monopolie (,,volledige concentratie”);
b. door d e overheid gemanipuleerde markt:
met drie hoofdvarianten:
1. de gecorrigeerde markt;
2. de gereguleerde markt;
3. de gedirigeerde markt;
c. zuivere staatsplanning;
met als uiterste vormen:
1. anonieme of parametrische planning 8);
2. imperatieve administratieve planning.
Ter toelichting het volgende over de drie varianten van de
gemanipuleerde markteconomie. Van een ,,gecorrigeerde
markt” is sprake indien het overheidsoptreden primair is
gericht op een globaal, marktconform macro-economisch
beleid, aangevuld met een microbeleid dat is gericht o p het
wegnemen van niet-optimale marktuitkomsten (kartelbeleid,
wegwerken van fricties o p de arbeidsmarkt, stabilisatie van
markten voor landbouwprodukten enz.). Van een gereguleerde markt” is sprake indien het overheidsoptreden, naast
het eerder genoemde, ook sectorbeleid op mesoniveau omvat 9). Van een ,,gedirigeerde markt” is sprake indien d e overheid ook regelmatig en o p ruime schaal o p directe wijze
ingrijpt o p het microniveau, in casu de bedrijven. O p basis
van dit schema kan men Nederland anno 1980 plaatsen o p
de overgang van de gecorrigeerde naar de gereguleerde markt.
In de gemengde economie ziet men dus de overheid interveniëren omdat enerzijds de markt feilen vertoont en anderzijds
sprake is van collectief geformuleerde wensen die afwijken
van de via de markt geuite preferenties.. De vraag is hoe beide
coördinatiesystemen gekoppeld worden. Met andere woorden, hoe verhoudt zich d e (micro-economische) marktcoördinatie tot de overheidsbeheersing (die primair macroeconomisch is)? Werkt het geheel zoals men wenst? De
overheid beschikt stellig over een aantal beleidsinstrumenten,
die zij kan inzetten o m het geformuleerde beleid te effectueren, maar is het beleid wel voldoende effectief? Kan de
overheid inderdaad de volkshuishouding reguleren? Dit valt
te betwijfelen. Immers, is de Nederlandse volkshuishouding
, niet wezenlijk te typeren met de nevenschikking van markt%

L

ESB 15-10-1980

macht en overheidsmacht, waarbij de koppeling moet geschieden langs ,,overleg en samenwerking”? 10) Niet voor
niets etiketteert men de Nederlandse volkshuishouding met de
term ,,overlegeconomie”, waarvan d e keerzijde vanzelfsprekend de ,.veto-economie” is. Met deze laatste aanduiding
bedoel ik’het feit dat een vruchtbaar overleg o p nationad
niveau tussen overheid, werkgevers en werknemers geblokkeerd kan worden door slechts één van de drie, tenzij o p de
een of andere manier een machtswoord kan worden gesproken. Wanneer nu d e koppeling van marktcoördinatie en
overheidsbeheersing loopt over de schijf van het overleg, kan
men allerhande fricties verwachten bij deze koppeling. Beschouwingen over een betere economische ordening dienen
zich dus niet alleen rekenschap te geven van de feilen van
markt resp. politieke besluitvorming, maar moeten ook aandacht schenken aan de koppeling van beide systemen. Alvorens o p deze drie punten in te gaan, wil ik wijzen o p de rol van
waarde-oordelen bij de keuze van de economische orde en wel
waarde-oordelen die betrekking hebben o p de relatie tussen
staat en maatschappij.

Staat en maatschappij
De constatering dat de economische macht gedeeld is
tussen de overheid en andere, primair economisch gekwalificeerde organisaties, brengt menige auteur tot de verzuchting
dat de parlementaire democratie danig is uitgehold, en dat de
moderne verzorgingsstaat in feite een al of niet versluierde
vorm van (neo) corporatisme is 11). Over dit oordeel kan men
van mening verschillen 12), maar wezenlijker is dat iemands
normatieve visie op staat en maatschappij hierbij als referentiepunt fungeert. Het oordeel over de beste economische orde
zal hiervan mede afhangen. Het vinden van de ,,bestew
institutionele structuur van een volkshuishouding is niet een
zaak van analyse alleen, zoals bijdragen van de speltheorie en
de moderne welvaartstheorie eveneens duidelijk maken 13).
5) Met een enkele uitzondering voorsommige bedrijfstakken. Overigens vormt de lappendeken van vereiste vergunningen en de welhaast
chaotische organisatie daarvan een duidelijke adstructie voor de
stelling dat dit een uitvloeisel is van allerlei specifieke beleidswensen
(planologie, veiligheid, milieu e.d. terreinen) en niet voortvloeit uit de
wens om een systematisch van overheidswegegestuurde economische
ontwikkeling te realiseren.
6) Vgl. de nota Selecrieve groei, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1976.
7) De aard van de politieke orde staat hier theoretisch buiten. De
centrale planner kan zowel een dictator zijn als een parlementair
kabinet.
8) D.W.Z.planning met centraal vastgestelde prijzen.
9) Men kan voor de gereguleerde markt nog een nader onderscheid
maken, nl. a. de indicatieve planning, waarbij overheid en bedrijfsleven niet-bindende plannen (prognoses) opstellen, b. de incitatieve
planning, waarbij de overheid het plan voor zichzelf als taakstellend
opvat en de bedrijven via financiële instrumenten in de planrichting
stimuleert, en c. de contractuele planning, waarbij de partijen zich
onder sancties en overi~e
– conditiesverbinden tot een gemeenschappe-lijk plan.
10) Deze t e m impliceert geenszins het afwezig zijn van conflicten.
Vgl. hierover: W. Albeda en P. J. Vos, De overlegstructuur in de
economische orde. in: Economische orde, preadviezen van de Vereniging voor Staathuishoudkunde, Stenfert Kroese, Leiden 1977. blz.
51-79. In dit verband kan nog worden gewezen op de drie grondvormen, die De Jong onderscheidt voor de verhouding tussen (bedrijfs)huishoudingen,nl. concurrentie, samenwerking en beheersing,
en zijn opvatting dat geen van deze drie grondvormen innerlijk erg
stabiel lijkt. Vgl. H. W. de Jong, Paradoxaleeconomie.Spruyt. Van
Mantgem en De Does, Leiden, 1979.
I I) Vgl. over dit onderwerpde recente bundel: H. J. C. Verhallen, R.
Fernhout en P. E. Visser, Corporoiisme in Nederland, Samsom,
Alphen a/d Rijn, 1980.
12) De mening dat de parlementaire democratie steeds verder uitgehold wordt, lijkt mij uiterst discutabel. Afgezien van als abnormaal
ervaren tijden als een wereldoorlog, is er m.i. eerder een stijging van
de politieke soevereiniteit over de economie te constateren. Dat men
van een uitholling spreekt ligt in de kennelijk sneller gestegen
politieke ambities en verwachtingen.
e
13) D welvaartstheorie illustreert dit met de bijdragen over de z.g.
convergentietheorieën. Voor de stand van de speltheorie zie men:
A. Schotter en C. Schwödiauer, Economics and the theory ofgames:
A survey, Journal of Economic Lirerature,jg. 18, 1980, blz. 479-527.

Een discussie over d e besluitvorming in Nederland behoeft
dus niet per se tot een eensluidende conclusie te leiden, zelfs al
is men het over de analytische zaken volmaakt eens. De drie
ideologische 14) hoofdstromen in ons land verschillen toch
significant wanneer het gaat om de relatie tussen staat en
maatschappij.
Het liberalisme gaat uit van het primaat van de zelfontplooiing van het individu. Hiertoe is voldoende vrijheid
nodig. Voor zover individuen onderling in conflict komen, het
individuele handelen te kleinschalig is en externe relaties een
nationaal optreden nodig maken, komt de overheid in beeld.
Maar haar taak dient beperkt te blijven. Zij is welhaast
instrumenteel van karakter, en mag niet overheersend worden.
Het socialisme – hier in de variant van de sociaal-democratie – erkent weliswaar het belang van de zelfontplooiing
van de mens, maar vanuit een andere optiek. Het belang van
het individuele wordt verankerd in de constituerende gemeenschap, en wordt daarmee secundair. Voorts wordt de nadruk
niet langer gelegd o p de formele vrijheid (,,het mogen”) maar
op de materiële vrijheid (,,het kunnen”), hetgeen de uitdrukking is van het primaat van het gelijk(waardig)heidsdenken
van het socialisme.
Is in het liberalisme de staat eigenlijk niet meer dan een
uitvloeisel van het welbegrepen eigenbelang van de samenlevende individuen (,,contrat social”), in het socialisme is de
staat veeleer de architect van de maatschappelijke orde. Hoewel beide visies uit een zelfde huis stammen, nl. dat van de
Verlichting waarin de autonome mens als hoogste autoriteit
werd gekwalificeerd, blijkt er dus een aanzienlijk verschil in
visie te bestaan met betrekking tot de relatie staat en maatschappij. Het is dan ook niet verwonderlijk dat sommige
auteurs, die de verzorgingsstaat zien als een politiek compromis tussen liberalisme en socialisme, twijfelen a a n de stabiliteit van dit compromis en er allerlei kwalen aan toeschrijven 15).
Nu is er in een driestromenland als Nederland gauw een
politiek compromis noodzakelijk in de politieke besluitvorming, maar de stabiliteit wordt voornamelijk geleverd door de
steun der christen-democraten! Deze stroming, die is ontstaan
als reactie op het klassieke liberalisme en die zich later
eveneens heeft verzet tegen de klassenstrijd, heeft vermoedelijk de laatste halve eeuw in Nederland gedomineerd. De
bedoelde visie o p staat en maatschappij heeft men vanouds
getypeerd als een organische 16). Het accent ligt nu niet o p de
relatieve onderschikking van staat aan maatschappij of omgekeerd, maar ligt op de eenheid van beide. Het zijn beide
(weliswaar te onderscheiden) kringen in één samenleving van
mensen binnen een bepaald territoir. Bij de onderlinge verhouding staat niet centraal de vraag wie beslist (wie de baas
is), maar de vraag op basis van welke criteria een beslissing
genomen dient te worden. Elk overheidsingrijpen is dus ten
principale toelaatbaar, mits het berust op een voldoende
rechtstitel. Dit vloeit voort uit de opvatting dat het de
wezenlijke taak van de overheid is te zorgen voor de publieke
orde en de publieke gerechtigheid.
Geconstateerd kan dus worden dat verschillen in waardeoordelen een rol kunnen spelen bij de beantwoording van de
vraag welke de beste economische orde is. Dit neemt uiteraard
niet weg dat het onder ogen zien van feiten en de resultaten
van wetenschappelijke theorieën zo’n keuze meer verantwoord maakt.

Feilen van de markt
In beginsel biedt de markt een voortreffelijk coördinatiesysteem dat in staat is zonder al te veel kosten de acties van
honderdduizenden huishoudingen te koppelen en in de afruilverhoudingen o p een bepaald moment de actuele relatieve
schaarsten te weerspiegelen. Laten wij dit positieve punt niet
vergeten, wanneer we nu de gebreken van de markt de revue

laten passeren. Die zijn er zeker want de ,,onzichtbare hand”
is noch perfect, noch altijd onzichtbaar.
De markt biedt immers geen volledige oplossing voor het
coördinatieprobleem. Vanouds is een uitzondering gemaakt
voor de voorziening met de zuiver collectieve goederen, al is
de scherpe definiënng van dit begrip pas veel later gekomen 17). Naast de markt is er dan behoefte aan de een of
andere beslissende ,,autoriteitW.Evenmin viel het economisten moeilijk om te erkennen dat gevallen van natuurlijk
monopolie resp. van dalende grenskosten een overheidsbeleid
nodig maken. Ook zijn de ogen opengegaan voor de (positieve of negatieve) externe effecten, die letterlijk buiten de markt
omgaan. Een internalisering van zulke effecten acht men
soms wenselijk – namelijk bij overschrijding van bepaalde
drempels, die zelf weer voorwerp zijn van een besluitvormingsproces buiten de markt om – waarbij de markt ingekaderd wordt, bijvoorbeeld door heffingssystemen enlof
vergunningenstelsels, dan wel marktsluiting optreedt.
Sinds de jaren dertig van deze eeuw heeft men in brede
kring erkend dat de markt ook aanvulling behoeft op het vlak
van de macro-economische coördinatie. De overheid krijgt de
taak om de conjunctuur te dempen. Men kan hierbij ook
noemen de behoefte om specifieke markten te stabiliseren,
zoals bijvoorbeeld de bouwmarkt en sommige agrarische
markten. In deze gevallen spelen de tijdsfactor (lengte produktieperiode en constructieperiode van nieuwe capaciteit) en
de ,,overreactie” van marktpartijen een belangrijke rol. Geldt
de behoefte aan overheidsinterventie eveneens voor de langetermijnontwikkeling in de produktiestructuur van de volkshuishouding? Hier botsen de meningen. Sommigen achtende
flexibiliteit en de (gedeeltelijke) anonimiteit van de markt
superieur, anderen het totale overzicht en de bestendigheid
van de overheidsplanning. Het gaat hierbij om onzekerheid
(in de terminologie van Knight) en niet om calculeerbare
,,risksW.
In dit opzicht is de markt a priori niet meer dan een goede
korte-termijninformant. Het vermogen van de markt om
vooruit te zien is niet groter dan dat van de deelnemende
partijen. Maar wie zegt dat de overheid in dit opzicht hoger
scoort? Het gaat hierbij om een uiterst gecompliceerd vraagstuk, waarbij tenminste de volgende deelproblemen een rol
spelen:
– hoe vermijdt men een over- of onderuitbreiding in de
capaciteit?
– hoe schat men zo goed en zo snel mogelijk toekomsttendenties, zodat mogelijkhedenen toekomstproblemen kunnen worden onderkend?
– wie neemt en wie draagt de risico’s?
– hoe worden besluitvormingsprocessen onderling zo op
elkaar afgestemd dat de keuzeruimte niet onnodig wordt
verkleind?
14) Een ideologie wordt hier positief gedefinieerd als het geheel der
ideeën dat ten grondslag ligt aan een bepaalde levens- en wereldbeschouwing, met name met betrekking tot de gewenste maatschappelijke orde.
15) Zie o.a. 1. Sewandono, Theorie achter de verzorgingsstaat, Beleid.
en Maarschappij. jg. 4, 1977, blz. 115-128, en S. W. Couwenberg,
Publiekrecht en economische orde, ESB. 6 augustus 1980, blz.
870-875.
16) Men kan hierbij onderscheid maken tussen de rooms-katholieke
versie van het leerstuk der subsidiariteit en de calvinistische variant
Voor zover er verschillen bevan de soevereiniteit-in-eigen-kring.
staan, prefereer ik de laatste. Overigens is de term ,,soevereiniteitw
niet op te vatten als autonomie, maar veeleer als ,,eigen-normativiteit”. Vgl. A.J. Vermaat, Verantwoordelijke maatschappij en totalitarisme, in: A. Veerman e.a., Honderd jaar A R P , Wever, Franeker,
1979, blz. 1 10- 124. T.a.v. andere visies kan men de genoemde drie als
relativistisch- kenmerken. Als absolutistische ideologieën zijn te
beschouwen die, welke of de staat aan de maatschappij volstrekt
ondergeschikt willen maken (zoals b.v. het anarchisme of het reactionair-conservatisme of de maatschappij aan de staat (fascisme of
marxisme).
17) Vgl. P.A. Samuelson, The pure theory of public expenditure,
Review of Economic and Siaiistit-2. 1954, blz. 386-389. Overigens
noemde A. Smith al voorbeelden waarin op politieke gronden een
collectivisering van individuele goederen diende plaats te vinden.

Het valt niet in te zien waarom de markt of de overheid hier
automatisch de winnaar zou zijn; een tussenoplossing zou
bevredigender kunnen blijken te zijn.
Naast bovengenoemde feilen bestaan er nog o p twee andere
punten bedenkingen tegen de markt. Als eerste noem ik het
verschijnsel van de samenklontering, hetzij horizontaal hetzij
verticaal 18). Het gaat hierbij om een aantal facetten. In
de eerste plaats is er het probleem van de zogenaamde statische inefficiëntie, vanwege de structurele economische
overcapaciteit die bij monopoloïde en oligopoïde markten zou optreden. Nu is meting van deze verspilling een
moeilijke materie 19). Trouwens ook de meting van het concentratieverschijnsel is een ingewikkelde zaak, vooral wanneer men rekening houdt met de intensiveringen de liberalisering van de internationale handel 20). Voorts dient aandacht
te worden besteed aan d e opvatting van auteurs als Schumpeter die aan monopoloïde marktvormen een grotere dynamische efficiëntie toeschrijft terzakevandesnellerverschuivende
technologie. In de tweede plaats is er het probleem van de
aantasting van de consumentensoevereiniteit, of neutraler
geformuleerd, het probleem van de onevenwichtige informatieverdeling tussen producenten en finale consumenten. De
vraag hierbij is in hoeverre de ,,countervailing power” van
consumentenorganisaties voldoende tegenwicht kan bieden.
In de derde plaats geldt dat de opgetreden concentratie
vanwege de wisselwerking tussen de economische en de
technische schaalvergroting mede heeft geleid tot het ontstaan
van omvangrijke concerns, meestal in de vorm van transnationale ondernemingen, waarmee een speciale politieke dimensie wordt toegevoegd. In de vierde plaats betekent concentratie tevens een wijziging van de inkomensverhouding, en
daarmee is het tweede punt van kritiek o p de markt genoemd.
Zelfs indien aan alle voorwaarden van het (statische) Pareto-optimum zou zijn voldaan, uit men kritiek op de resultaten
van de markt o p grond van politieke en ethische motieven
aangaande de inkomensverdeling. Het gaat hierbij om twee
aspecten. In de eerste plaats kan bij elke beginverdeling van
behoeften en middelen via de markt – indien aan de gestelde
voorwaarden is voldaan – een Pareto-optimum worden
bereikt. Voor zover men de ene inkomensverdeling boven de
andere verkiest, zou men dit moeten inbrengen via de verdeling van economische hulpbronnen (inclusief ,,human capital”). Dit is geen eenvoudige zaak; bovendien heeft de markt
de neiging om bepaalde cumulatieve processen te stimuleren.
in de tweede plaats kan men als burger een ,,minder
ongelijke” inkomensverdeling verkiezen boven een ,,efficiëntere” economie, dat wil zeggen een Pareto-optimale situatie
deklasseren. M.i. is dit de meest ,,wezenlijke” kritiek op het
marktstelsel, omdat hierbij een politiek waardensysteem
wordt gesuperponeerd op de markt. Hiermee rijst uiteraard
het cruciale vraagstuk in welke mate men de voordelen van
een efficiënte markt kan behouden, wanneer men zulke
politieke waarden -voor zover zij in een gegeven situatie
nogal afwijken van de primaire marktresultaten
wil afdwingen 21).
Hiermee zijn de belangrijkste punten van kritiek op de
markt als coördinatiesysteem geschetst. O p ten minste drie
punten lijkt mij een voldoende politieke consensus te ontbreken om te kunnen stellen dat een corrigerend, globaal en
marktconform overheidsingrijpen de genoemde ,,feilenwvoldoende opheft. Dit betreft:
U de eventuele planning van de lange-termijnontwikkeling
van de produktiestructuur;
de redressering van de overmacht bij sterke marktconcentraties;
@ het doen sporen van de inkomensverdeling waartoe de
markt leidt, met politieke aspiraties.
–

*

Feilen in de publieke besluitvorming

Ook hierbij mag worden begonnen met de positieve opmerking dat – los van de visie o p staat en maatschappij -de een

ESB 15-10-1980

1

of andere politieke-besluitvormingsmethode rationeel is voor
bepaalde typen van beslissingen in de volkshuishouding. Te
noemen zijn hier de constituerende besluiten, de zogenaamde
ja/ neen decisies (b.v. wel of niet de Markerwaard inpolderen)
en d e voorziening met collectieve goederen 22). In dit verband
zijn ook gewezen o p d e gevolgtrekking die men kan maken uit
de groepstheorie van Olson. Met name bij grotere ,,groepenw
kan er sprake zijn van vergaande non-participatie, waardoor
een sub-optimale positie wordt bereikt 23). Een actieve rol
van de overheid kan in zo’n geval tot actie èn welvaartsverbetering leiden, mits het probleem van de kostentoedeling
bevredigend wordt opgelost. Ook vanwege de kosten van
onderhandelingsprocessen kan men onder bepaalde voorwaarden het hanteren van een stemregel een efficiënt instrument noemen. Dit alles – de voorzichtige formulering wijst
daarop al – houdt niet in dat de publieke besluitvorming
feilloos zou werken. Een snel uitdijende literatuur vermeldt
tal van kwestieuze punten. Ten einde enige schematisering
aan te kunnen brengen, sta ik achtereenvolgens stil bij enkele
problemen die resp. samenhangen met het feit dat voor onze
politieke orde representatie èn meerderheidsregel hoofdkenmerken zijn, voorts de werking van het budgetmechanisme,
en de aanzienlijk omvang van de overheidshuishouding.
Het karakrer van de politieke orde
Uit de economische politicologie is bekend dat het gebruik
van de meerderheidsregel tot problemen kan leiden. Zo is het
mogelijk dat het verschijnsel van ,,cyclingWoptreedt, dat wil
zeggen dat er geen persistente meerderheid bij een bepaalde
keuze is te vinden 24). Maar ook het verschijnsel van de
minderheidsgroep kan problemen opleveren. Enerzijds als het
gaat om zeer gepassioneerde burgers; stemmenruil biedt
immers niet altijd een oplossing, en zeker niet indien de
feitelijke stemmenruil plaatsvindt o p het niveau van de
vertegenwoordigers. Anderzijds als het gaat om een bepaalde
deelgroep die systematisch als minderheid te voorschijn komt.
O p den duur ondermijnt dit hun acceptatie van de geldende

18) Interessant is dat al uit de zeventiende eeuw de gedachte dateert
dat de marktconcurrentie te gering (,,monopolium”) noch te sterk
(,,polypolium”) mag zijn. De kameralist Becher koos daarom voor de
tussenvorm van het ,,propoliumn, een soort van monopolistische
concurrentie.
19) Vgl. K. Cowling en D.C. Mueller, The social costs of monopoly
power, The Economic Journal, 1978, blz. 727-748.
20) Vgl. hierover J. van den Doel, Economischemacht als mulridisciplinairprobleem, paper Congres 1980 Studiekring Post-keynesiaanse
economie. Ondanks enkele interpretatieproblemen kan men uit de
CBS-publikatie, Concenrratie en deconcentratie in nijverheid en
delfsroflenu~inning,
reeks SEO, Den Haag, 1975, deconclusietrekken
van een doorgaande concentratie over de periode 1950-1971 (gemeten in Theil-coëfficiënten). Lindbeck neigt overigens tot de conclusie
dat de effectieve concurrentie in de laatste decennia niet isafgenomen.
Vgl: A. Lindbeck, The political economj3qf’the new Iejr. Harper &
Row, Londen. 1978. blz. 77 e.v.
21) Men kan dit vraagstuk ook omgekeerd formuleren, nl. in welke
mate leidt het gevoerde inkomensherverdelingsbeleid tot resultaten
wanneer men de markt in stand laat. En is dan voor de huidige
constellatie niet de conclusie, dat men van (de instrumenten voor) de
tertiaire verdeling weinig afweet, dat de maatregelen in het domein
van de secundaire verdeling een zeer laag rendement lijken te hebben
en dat effecten van maatregelen op het vlak van deprimaire verdeling
een lange uitwerkingstijd vergen?
22) Zelfs wanneer de nu in het laboratorium verkerende ,.demandrevealing” methoden operationeel zouden zijn, moet er beslist worden over de vraagstelling en de condities.
23) Olson onderschat m.i. de graad van participatie -zelfs in grote
groepen – in verband met factoren als intersubjectieve nutsfuncties,
interactie, leergedrag en positieve anticipatie.
24) Op micro-niveau leidt dit tot het belangrijke ,.Arrow-impossibility” theorema d.w.z. dat onder redelijke veronderstellingen geen
garantie kan worden gegeven voor het bestaan van een sociale
welvaartsfunctie gebaseerd op aggregatie van individuele voorkeursfuncties, zodat men het definiëren van ,,algemeen belang” op deze
basis verder kan vergeten.

beslisregels, en kan de democratische politieke orde zelf onder
druk komen te staan. Een dergelijk voortdurend verkeren in
een minderheidspositie kan zich met name voordoen bij
culturele minderheidsgroepen, maar evenzeer bij beslissingen
over de toedeling van de kosten van aangenomen besluiten.
Dit is een belangrijk punt gezien de importantie van het thema
van de inkomensherverdeling 25).
De representatieve democratie brengt eveneens perikelen
met zich voor een optimale besluitvorming. Het kan niet
anders of er ontstaat een flinke ,,ruis” wanneer de individuele
preferenties van miljoenen burgers vertaald moeten worden
door een beperkt aantal politici tijdens deverkiezingspenode
en vooral tussen twee verkiezingen in. Een volgend punt is dat
de politiek zich met vele zaken bezighoudt, zodat de kans op
strijdpunten groot is en de selectie van politici door burgers
minder gemakkelijk wordt. In de literatuur noemt men in dit
verband wel de zogenaamde Ostrogorski-paradox, waarin tot
uitdrukking wordt gebracht de mogelijkheid dat in een
twee-partijenstelsel (dat door sommigen uit kiezersoogpunt
optimaal wordt geacht!) een partij de stembus wint, hoewel
deze op elk onderdeel van de politieke stellingname de
minderheid representeert 26). Nu kent ons land (gelukkig) een
meer-partijenstelsel, waardoor dit extreme gevolg niet zo
behoeft te worden gevreesd, maar het maakt het verschijnsel
van politieke ,,ruiswwel aannemelijk. Bovendien is voor veel
kiezers een veel-partijensysteem bezwaarlijk vanwege de
geringe voorspelbaarheid van coalities na de verkiezingen.
Trouwens men zou kunnen verdedigen dat d e kiezers nimmer
een coalitie aanwijzen, maar hoogstens sommige denkbare
coalities onmogelijk maken. Deze factoren dragen bij tot de
versterking van de non-participatie van de burger, die mede te
verklaren is uit overwegingen van kosten, onverschilligheid of
vervreemding 27). En een lage participatiegraad is weer weinig bevorderlijk voor de legitimiteit van de politieke besluitvorming.
Verder ontstaat een sub-optimale vertaling van wensen der
burgers door politici indien er sprake is van onvoldoende
informatie bij de kiezers. In dit geval kunnen politici -althans wanneer er kan worden beschikt over niet-zuiver
collectieve goederen – bepaalde groepen bevoordelen zonder
dat anderen dit voldoende beseffen 28). Dit te meer, wanneer
de informatie over de relatie tussen kosten en baten van
voorzieningen gering is 29). Hierop sluit de constatering aan
dat de tijdshorizon van de kiezer in het algemeen beperkt is, en
daarmee vermoedelijk ook de tijdshorizon van de politicus.
Volgens Bernholz zal dit in de praktijk neerkomen o p de
lengte van de periode tussen twee verkiezingen 30). O p dit
punt van het rekening houden met de toekomst behoeft de
politieke besluitvorming dus niet a priori beter te werken dan
de markt.
Een volgend punt van overweging is het optreden van
allerlei goed georganiseerde belangengroepen. In negatief
opzicht geldt dat deze groepen over middelen en wegen
beschikken om invloed o p de politici uit te oefenen. Deze
groepen laten zich niet alleen luidkeels in de media horen,
maar zij zijn volop betrokken bij het uitoefenen van politieke
druk. En niet alleen rond de verkiezingstijd -wanneer zij
meer of minder versluierd stemadviezen geven – maar gedurende de gehele rit van het kabinet. Nu kan men hier afkeurend over spreken 31), maar ik beperk me hier tot de constatering dat dit een van de factoren is, die ,,ruisw in het systeem
veroorzaken. Dit verschijnsel van georganiseerde belangengroepen duidt immers nog o p iets anders, namelijk o p het feit
van de meervoudige representatie van de burger. De burger
treedt niet alleen (soms) als kiezer op, maar laat zich o p
talrijke manieren vertegenwoordigen, zowel binnen het
economisch domein als er buiten. Daarbij kunnen uiteraard
fricties of inconsistenties optreden (zelfs in het individuele
handelen o p een deelterrein is een subject slechts beperkt doelrationeel). Soms kan dit zelfs leiden tot verhoudingen en
situaties die lijken o p maatschappelijke schizofrenie. De verfunctionaliseerde moderne mens ten voeten uit! Tenzij men
uitgaat van een a-priorisme waarin de politiek het primaat

heeft boven andere kringen in de samenleving, dient men de
resultaten van politicologische modellen te relativeren. Tenzij
men maatschappelijke organisaties ondergeschikt wil maken
aan de staat, zal men wegen moeten zoeken om een zekere
mate van integratie in de maatschappelijke besluitvorming te
bereiken.
Het bestaan van maatschappelijke pressiegroepen wordt in
de literatuur ook betrokken o p de snelle groei van de collectieve uitgaven (maar ook pogingen o m fiscale groepsvoordelen
binnen te halen vallen hieronder). Onmiskenbaar zijn de
claims, die o p deze wijze worden gelegd en die leiden tot
uitbreiding van overheidstaken. De snelle economische groei
in de jaren zestig creëerde een sociaal klimaat waarin veel
mogelijk was. De constatering van een bestaande nood
-meestal een achterstand ten opzichte van andere groepen – werd vrijwel automatisch vertaald in een uitnodiging
aan de overheid dit te verhelpen. De democratie werd meer en
meer opgevat als het stelsel waarin iedere behoefte moest
worden gehonoreerd. Deze ontwikkeling werd ondersteund
doordat steeds meer arbeidskrachten als aspirant-ambtenaar belanghebbende werden en doordat het hanteren van het
budgetmechanisme als een katalysator ging werken. Immers,
bij financiering via de algemene middelen is de band tussen
genieten en betalen vrijwel doorgesneden 32).
Het budgetmechanisme

Genoemd is al het opstuwende effect o p de overheidsuitgaven dat zich laat gelden wanneer de band tussen genieten en
betalen wordt losgemaakt. Dat leidt tot problemen als de
groei van de economie stilvalt en als de premie- en belastingbetaler ziin plicht niet honoreert en o p zoek gaat naar
afwenteli&smogelijkheden of zelfs naar ;llegale praktijken
(zoals die welke worden samengevat onder de noemer ..zwart
circuit”).
Het functioneren van het budgetmechanisme in een volkshuishouding als één van de coördinatiesystemen vergt juist
een scherp traceren van de zuivere voorkeuren voor collectieve of gecollectiveerde goederen en diensten 33). De prijs werkt

25) Niet elke nivellering behoeft tegen de zin van de rijken in te gaan,
want denkbaar is dat zij hieraan positieve gevoelens ontlenen. In de
praktijk kan het voorkomen dat èn rijken èn armen inleveren ten
gunste van de ,,middengroepen”. Vgl. J. van den Doel en T. Grondsma, Inkomensverdeling en politieke besluitvormingstheorie, Acta
Politica, 1979, blz. 433-478.
26) Vgl. D.W. Rae en H. Daudt, The Ostrogorski paradox: a
peculiarity of compound majority decision, European Journal of
Political Research, jg. 4, 1976, blz. 391 -398.
27) Vgl. J. van den Doel, Demokratie en wlvaartstheorie. Samsom,
Alphen a/d Rijn, 1978, of D. C. Mueller. Puhlic Choice. Cambridge
University Press, Cambridge, 1979.
28) Men leze hierover S. Rose-Ackerman, Inefficiency and reelection, Kvklos, jg. 33, 1980, blz. 287-307.
29) uit verkiezingsonderzoek is bekend dat relatief veel PvdA-stemmers van de PvdA verwachten dat deze partij de belastingen zal verIgen, hetgeen wijst op vergaande onwetendheid. Overigens kan men
politieke partijen soms misleidende reclame verwijten, vooral wanneer de financiële onderbouwing ontbreekt.
30) Verband hiermee houdt de ondermeer in de VS waargenomen
politieke conjunctuurgolf. Vgl. hierover W.D. Nordhaus, The political business cycle, Review of Economic Studies, 1975, blz. 169- 190,
of: BS. Frey, Theorie und Empirie Politischer Konjunkturzyklen,
Zeitschrijì fur Nationalökonomie, 1976, blz. 95- 120.
3 1) Meestal noemt mendit dan ,,neo-corporatisme”. Vlg. A. Wassenberg, Neo-corporatisme: de carrière en de schutkleuren van een
begrip, H. G. J. Verhallen e.a., Corporatisme in Nederland, Samsom,
Ahhen ald Riin. 1980. blz. 337-369.
32j In dit’verbánd kanworden gewezen op het frappante gebrek aan
inzicht van de doorsnee-belastingbetaler in de feitelijke verdeling van
de belastingdruk en de eigen positie.
33) Pogingen om dit te bereiken via z.g. ,,demand-revealing” methoden zijn in een laboratoriumfase. Het is echter de vraag of deze
benadering kan leiden tot ,,fint-best” oplossingen. Immers, volgens
het onmogelijkheidstheorema van Hurwicz bestaan er geen methoden die tegelijkertijd de zuivere preferenties als dominante strategie
openbaren, voldoen aan de Lindahl-Samuelson-voorwaarden voor
de voorziening met collectieve goederen en géén netto transfers
impliceren.

immers niet als rem en maatstaf. En juist in het proces van de
politieke besluitvorming is het zo profijtelijk o m door strategisch gedrag de voorkeuren te verbergen.
Een bijkomend bezwaar tegen het budgetmechanisme is het
wegvallen van het prijsvormingsproces zodat zowel een
schaarste-indicator ontbreekt als een maatstaf voor de efficiëntie van de produktie. Mogelijk is dit mede een verklaring
voor de conclusie van Blankart, dat bij gelijksoortige activiteiten het overheidsbedrijf tegen een hogere kostprijs werkt dan
de particuliere onderneming 34).
Verder is bekend dat het budgetsysteem als zodanig inefficiënties incorporeert. Het hanteren van begrotingen in grote
organisaties zonder dat er sprake is van fysiek controleerbare
prestaties stimuleert het verspillend gedrag o m de kans op
budgetkortingen in een volgende periode te minimaliseren.
Nog sterker wordt dit verspillend effect wanneer men overstapt o p een soort van declaratiestelsel.

De omvang van de overheidshuishouding
Ook de grote omvang van de overheidshuishouding geeft in
de praktijk van beleidsvorming en beleidsuitvoering aanleiding tot sub-optimaliteit. Het parool van de functionele en
territoriale decentralisatie wordt wel beleden, maar de natuur
is hier sterker dan de leer. Naast regentisme speelt hierbij een
rol de minimalisering van het eigen belastinggebied van de
lagere overheid, het sterke accent o p de uniformering van
voorzieningen en de krachtige departementalisering. Dit
laatste impliceert dat de rijksoverheid zelf evenmin een
monoliet is, hetgeen weer aanleiding is tot versterking van de
,,ruisw. Men kan hieraan nog een aantal factoren toevoegen.
Koopmans 35) heeft indertijd een aantal zwakke plekken in
de besluitvorming van kabinet en parlement geanalyseerd,
waarbij vooral de zwakke positie van de financiële specialisten, inclusief de minister van Financiën, aan het licht kwam.
Bovendien moet men als toppoliticus voldoende gepantserd
zijn om de golven van emotie te weerstaan die onvermijdelijk
-rechtstreeks of via de media – ontspringen wanneer een
minder welgevallige regeling door een bewindsman wordt
voorgesteld. Wanneer faalangst deel uitmaakt van de eigenschappen van zo’n politicus, is dit een extra stimulans tot
immobilisme en beleidsverstarring.
Verder moet men erkennen dat de omvang van de overheidsactiviteiten – directe en indirecte – zo immens is geworden, dat van de theoretisch aangeprezen totale afweging van kosten en baten weinig terechtkomt. Het dagelijks
incrementalisme voert de boventoon. Zozeer zelfs, dat het
lange-termijnbeleid ondergesneeuwd dreigt te raken onder de
paperassen die de korte-termijnissues begeleiden. Het structurele begrotingsbeleid is aan de kant gezet; misschien begrijpelijk maar even onjuist. Bestek ’81 – of men het toejuicht of
niet – is verdwenen achter de stapel van wijzigingsvoorstellen.
Hierbij komt een ander probleem. Weet een regering wel
wat zij wil? Dat wil zeggen, is men in staat om een consistent
beleid op te zetten met inachtneming van de onderlinge
rivaliteit van nagestreefde doeleinden. Dit slaat zowel o p de
formulering van de beleidsdoeleinden als o p de beleidsuitvoering. Immers, om een concreet voorbeeld te noemen, wil men
tegelijk een volledige en volwaardige werkgelegenheid, een
uitgebreid stelsel van werkloosheidsvoorzieningen en het
marktmechanisme als coördinatiesysteem, dan is de kans
goot dat door de institutionele verstarying van de arbeidsmarkt – zowel de loonmarkt als de arbeidsplaatsenmarkt een laag werkloosheidspercentage o p den duur niet te handhaven is zonder een steeds snellere inflatie, zonder vergroting
van het financieringstekort van de overheid en zonder een
steeds onbevredigender ontwikkeling van de produktiestmctuur van de volkshuishouding 36).
Wat betreft de kans o p sub-optimaliteit uit hoofde van
factoren die liggen o p het vlak van de uitvoering van beleid,
wijs ik kortheidshalve op de bijdragen van Niskanen, Buchanan, Wagner e.a.. Hierbij gaat het o m het gedrag van ambte-

ESB 15-10-1980

lijke bureaus die streven naar maximalisering van de hun
toegemeten budgetten. Daarbij komt het vermoeden van een
tekortschietende efficiency die ontstaat door een gebrek aan
rivaliteit en informatie over kostenstructuren aan de kant van
de opdrachtgevende politici. Ten slotte wordt een optimale
beleidsuitvoering ook bedreigd door de wens steeds nieuwe en
verfijndere regelingen te maken. Hier geldt: van een regeling
komt een regeling! Dit proces lijkt onstuitbaar door tegaan.
Het besturen van de samenleving door wetgeving is vervangen
door regeren via AMvB’s en circulaires 37).
Samenvatting

Het voorgaande samenvattend, kan men zich niet aan de
conclusie onttrekken dat ook de publieke besluitvorming en
uitvoering met feilen behept is. Althans, het langs deze weg
valoriseren van de individuele preferenties stuit op talrijke
distorsies. In de beleidsuitvoering zijn onder meer ondoeltreffendheid (budgetmaximalisatie) en ondoelmatigheid (inefficiëntie) reële risico’s. In de beleidsvorming zijn er tal van
,,ruisw veroorzakende factoren, zoals gebrekkige representatie, stemmenruil door politici op afstand van de kiezers, de
scheiding van kosten en baten en het verbergen van de zuivere
voorkeuren. Een zelfstandige rol speelt hierbij het verschijnsel
van de maatschappelijke belangengroepen.
Naast de adequaatheid van de politieke besluitvorming
wordt hiermee ook de legitimiteit ervan ter discussie gesteld.
Het toenemen van non-participatie van de burger als kiezer,
een systematische distantie door minderheidsgroepen, de
opkomst van de burgerlijke ongehoorzaamheid ondermijnen
deze legitimiteitswaarde. Wordt het overheidsgezag niet evenzeer bedreigd door te veel doen als door te weinig doen?
Fricties in de overlegeconomie
In de loop der historie heeft men een steeds duidelijker zicht
gekregen o p de feilen van de markt. Hand in hand hiermee is
gegaan een toenemende overheidsbemoeienis met de volkshuishouding. Zo is onze gemengde economische orde ontstaan. Bij de eerdere typerkg daarvan is reeds gewezen o p het
probleem van de integratie van beide coördinatievormen. Het
essentiële van d e ove;legeconomie toch is de nevenschikking
van overheid en markt, zodat in wezen de gewenste koppeling
via overleg tot stand moet worden gebracht. Nu bliikt in de
praktijk tGkens weer dat deze
koppeling on;oldoende werkt, dat er allerlei fricties blijken te bestaan. De overheid
beschikt bijvoorbeeld over een aantal instrumenten om de
inflatie af te remmen (discontovoet, belastingtarieven e.d.),
maar zonder medewerking van het bedrijfsleven is d e effectiviteit van het beleid gering. Hetzelfde geldt voor de bestrijding
van de werkloosheid. O p welke oorzaken kan men deze
fricties terugvoeren?
Een eerste oorzaak ligt o p het macroniveau. De centrale
werknemers- en werkgeversorganisaties hebben uiteenlopende doeleinden en belangen. Een rechtstreekse confrontatie
proberen zij te ontgaan door af te wachten wat de overheid
kan bijdragen aan de oplossing van hun rivaliteit. Zij kunnen
een afwachtende houding innemen juist doordat de overheid
zich primair verantwoordelijk acht voor de macroeconomische ontwikkeling van de volkshuishouding. En zelfs
nadat de regering getracht heeft het bedrijfsleven mee te

34) Geciteerd bij C. A. de Kam en F. G. van Herwaarden, Congres

Public choice and public finance, Openbare Uitgaven, jg. 10, 1978,

hl7. 219.
– — – – .

35) L. Koopmans, Beheersing van overheidsuitgaven, Openbare
Uitgaven,jg. 5, 1973, blz. 154- 170.
36) Voor een schero reauisitoir in dit oozicht zie men P. Kortewee.
~ e financieringstêkort.in de jaren tact&, Openbare Uitgaven, jg:
t
12, 1980, blz. 217-226.
37) Vgl. het themanummer ,,Onbestuurbaarheid van Nederland”,
Beleid en Maatschappij, jg. 7, 1980, nr. 2 (februari).

Drie oplossingswegen 39)

ves” in stand te houden!) zijn de voornaamste voorbeelden
Accenten liggen dus o p de constituerende taak van de over
heid en o p een globaal, marktconform beleid zodat de effi
ciëntie van de marktcoördinatie zoveel mogelijk intact word
gelaten en het overheidsbeleid zoveel mogelijk aan vastc
regels is gebonden.
De tweede weg is de socialistische 41). De nadruk wordt ir
deze benadering gelegd o p de noodzaak een afdoende politie.
ke integratie te realiseren. De losse eindjes in de bestaand(
besluitvorming in de volkshuishouding moeten aan elkaai
worden geknoopt, opdat de geldende vrijblijvendheid -die
de beleidseffectiviteit doorkruist – kan worden afgevangen
In beginsel is dit de weg van centralisatie en ,,verstatelijking”.
al kan er bekeken worden in welke mate gebruik gemaakt km
a
worden van functionele en territoriale decentralisatie. Tm
e
principale wordt de staat drager van de verantwoordelijkheid
voor het gehele economische proces en mitsdien bekleed met
het bevoegd gezag tot uitdrukking komend in het ter beschikking staan van voldoende en specifieke instrumenten, die met
dwingende sancties effectief aanwendbaar zijn. Natuurlijk
kunnen economische subjecten of groepen een zekere speelruimte behouden en kan er o p onderdelen sprake zijn van een
markt, maar er is een centrale coördinatie door middel van ten
minste contractuele planning noodzakelijk.
De derde weg vindt voornamelijk aanhangers onder christen-democraten en kan aangeduid worden met de term
organistisch 42). Langs deze weg tracht men een stelsel van
gespreide verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid o p te
bouwen door in te spelen o p het verschijnsel van de afzonderlijke maatschappelijke kringen en de opgetreden groepsvorming. O p deze wijze wil men een tussenweg vinden tussen een
uiterst vrijblijvende besluitvorming en een alles dirigerende
overheid. Men drukt dit wel eens uit met de stelling dat het
niet gaat om de keuze tussen ,,meerwof ,,minderwoverheidsingrijpen, maar om ,,anderw overheidsgedrag. Deze gedachte
blijkt ook uit het verlangen dat de overheid enerzijds terugtreedt (vooral met betrekking tot dirigerend gedrag), maar
anderzijds meer regelt (in constituerende zin). In dit laatste
wordt tot uitdrukking gebracht dat de overheidde hoedsteris
van een adequaat rechtsbestel. Maar de staat is geen Sinterklaas, en de schatkist is geen doos van Pandora. De zorg voor
publieke gerechtigheid zal -althans in een parlementaire
democratie – wat betreft de klassieke grondrechten weinig
fundamentele problemen geven. Maar als het gaat om de
zogenaamde sociale grondrechten is enige nuancering gewenst. De overheid kan o p dit terrein medeverantwoordelijk
worden geacht. Dit betekent enerzijds dat de overheid géén
,,niet-thuis” mag geven als het gaat om werkloosheid, inflatie,
armoede en sociale onzekerheid in de samenleving. Voor
zover zij beschikt over een passend instrumentarium, dient zij
dit ook aan te wenden. Maar anderzijds moet de overheid zich
niet overal verantwoordelijk voor verklaren en niet altijd
bereid zijn taken van anderen over te nemen. De overheid
dient ervoor te passen om voortdurend opgezadeld te worden

Het komt mij voor dat er – binnen het kader van een
democratische politieke orde – drie wegen zijn o m een
oplossing te zoeken voor het gesignaleerde ordeningsprobleem, en het zal niemand verrassen dat hierbij een trait
d’union is te leggen met de eerder genoemde politieke filosofieën.
De eerste weg is de liberalistische 40). De basisformule van
deze benadering is te verwoorden met het adagium: ,,terug
naar de markt”! Gezocht wordt naar het herstel van de
marktwerking door het verwijderen van de vallen en klemmen
die een goedwillende, maar slecht werkende staat heeft aangebracht. De overheid dient met name af te zien van dirigerend
gedrag. Natuurlijk blijven er overheidstaken ten aanzien van
de economie. De zorg voor evenwichtige externe relaties, het
dempen van de conjunctuur, het verbeteren van de marktwerking, onder meer door te sterke concentraties tegen te gaan en
het verschaffen van een sociaal vangnet bijvoorbeeld via een
systeem van negatieve inkomstenbelasting (om de ,,incenti-

38) Kornai spreekt in dit verband -afwijzend – over de idee van
een supermarkt! Vgl. J . Kornai, The dilemma’s of a socialist economy: the Hungarian experience, Cambridge Journalof Economics,jg.
4, 1980, blz. 147-157.
39) Er is een vierde oplossingsweg denkbaar, maar ik heb deze niet
willen associëren met D’66. Ik bedoel de technocratische oplossing
waarin ,,deskundigenwof ,,specialisten” worden belast met het nemen
van besluiten. Men denke in dit verband aan een recent voorstel van
de WRR om een z.g. regeringscommissie te belasten met de bevoegdheid te beslissen over de ontwikkeling van de investeringen en de
produktiestructuur. De fundamentele zwakte van deze weg is het
politieke vacuüm; deskundigen kunnen altijd adviseren.
40) Ik vermijd de term ..liberaal”liever, omdat ik niet weet of binnen
de VVD veel aanhangers zijn van de ideeën van M. Friedman c.s.
41) In dit verband de sociaaldemocratie.
42) Ik vermijd liever de term ,,corporatistisch”. enerzijds vanwege de
onheuse identificatie ervan met het Italiaanse fascisme. anderziids
omdat zuiver corporatisme m.i. juist de essentiële overheidstaak
negeert.

krijgen door bepaalde concessies te doen of speciale verlangens in te willigen, kan men relatief gemakkelijk afhaken.
Een tweede oorzaak ligt o p het mesoniveau. Afspraken o p
centraal niveau tussen regering en overkoepelende organisaties blijken vaak van een zeer beperkte waarde te zijn, doordat
de zelfstandige vakbonden en bedrijfstakgewijze georganiseerde werkgeversorganisaties zich afwenden van zulke akkoorden. Hierbij is dus sprake van een fragmentatie in de
besluitvorming.
Een derde oorzaak ligt o p het microniveau. Wanneer
individuele werkgevers en werknemers zich belemmerd achten door afspraken o p een hoger niveau, kunnen zij zich
daaraan veelal onttrekken. Een lage organisatiegraad en
demonstratieeffecten bevorderen dit verschijnsel.
In de gemengde economie is er dus sprake van een zekere
speelruimte in de besluitvorming omdat men zich kan onttrekken aan beoogde of bestaande afspraken. De besluitvorming is daarmee veel vrijblijvender d a n de tucht van de markt
waar gemaakte contracten nageleefd moeten worden resp. de
dwang van overheidsmaatregelen (althans indien gebruik
wordt gemaakt van aanwezige sancties). Het zal duidelijk zijn
dat deze koppelingsproblemen zich niet alleen voordoen op
de macro-economische beleidsvelden. Ook op het niveau van
de bedrijfstaksproblematiek (sanering, herstructurering, beheersing van produktiecapaciteit) ziet men patsituaties ontstaan ten gevolge van te vrijblijvende besluitvorming. Ook
wanneer de overheid door middel van een soort van publieke
institutionalisering een gemengde markt creëert (zoals b.v. te
zien is in de volkshuisvesting en delen van de landbouw)
ontstaan fricties, die in dit geval meestal tot uitdrukking
komen in langdurige vraag- of aanbodoverschotten.
Met het voorgaande zijn de problemen van de gemengde
economische orde getekend. Deze zijn drieërlei. De vrije
werking van de markt vertoont belangrijke gebreken. De
feilen van de publieke besluitvorming worden in toenemende
mate onderkend. De integratie van beide coördinatievormen
levert aanzienlijke fricties op. Welke institutionele oplossing
is voor dit dilemma te vinden?
Bescheidenheid is gewenst. Welke oplossing men ook
voorstelt, de bestaande sociaal-economische problemen zijn
niet alleen ontstaan door een rammelende economische orde
en dus evenmin oplosbaar door een gewijzigde ordening.
Verder geldt dat Nederland historisch, cultureel en juridisch
sterk verbonden is met West-Europa. Het aantal vrijheidsgraden is beperkt, en zeker o p korte termijn. Dit geldt niet alleen
in politiek opzicht, maar ook vanuit de optiek van de
economische orde zelf. O m het eens te zeggen in de terminologie van Kornai, de keuze van een economische orde bestaat
helaas niet uit het per onderdeel selecteren van de component
die het beste uitkomt, maar het gaat om het kiezen van een
totaalpakket dat innerlijk voldoende consistent is 38).

met eenzijdige verlangens van groepen en individuen. Zij
dient belangengroepen te confronteren met plichten, wanneer
zij -en terecht overigens in deze visie – hun rechten op
deelname aan het sociaal-economische-besluitvormingsproces opeisen.
Misschien is het dienstig enkele voorbeelden te geven van
zulke oplossingen in de geest van de gereconstrueerde overlegeconomie, waarbij door de koppeling van rechten en
plichten een deel van de bestaande vrijblijvendheid kan worden geneutraliseerd.
Op microniveau moet voor de individuele burger weer
gaan gelden, dat afspraken -waarvan geldt dat hij of zij daar
medeverantwoordlijk voor is – nagekomen en betaald
moeten worden. Dit is een pleidooi in drieërlei richting. In de
eerste plaats moeten mensen kunnen meebeslissen. De consument moet beter georganiseerd (en daardoor geinformeerd)
worden om beter te kunnen beslissen over het consumentenbelang. De arbeider moet medezeggenschap krijgen in het
bedrijf door de moderne onderneming o m te bouwen tot een
hechte associatie van arbeid en kapitaal. Maar meebeslissen
betekent hier: ook meedelen in financiële risico’s, meedelen in
overwinsten maar ook meebufferen bij tegenslagen (waartoe
de cao ruimte dient te laten). In de tweede plaats betekent het
een pleidooi voor de versterking van de financiële band tussen
actie en kosten, waarbij een zekere individualisering onontkoombaar is. Te denken valt hierbij aan zaken als de versterking van het profijtbeginsel voor geleverde overheidsdiensten,
enige re-privatisering van gecollectiviseerde goederen en
diensten en enige de-collectivisering in de sfeer van de sociale
verzekeringen. A la Douben 43) kan men denken aan een
drietrapsregeling; een volksverzekering op het niveau van de
sociale minima, daarboven per groep of bedrijfstak verdergaande regelingen en wil men een nog betere verzekering, dan
moet men dit maar zelf financieren. In de derde plaats
betekent dit een pleidooi om het individu te verbieden op
cruciale punten af te wijken van groepsbeslissingen, waaraan
hij (of zijn groepsvertegenwoordigers) heeft (hebben) meegewerkt. In dit verband dient de organisatieplicht ernstig te
worden overwogen. Bij niet-nakoming van afspraken kunnen
dan ook effectieve sancties worden getroffen. Dit geldt overigens ruimer; de bestaande tolerantie ten aanzien van zaken als
belastingontduiking, sociale fraude en het zwarte circuit is
ontoelaatbaar.
Op mesoniveau is een organisatorische versterking van de
rol van bedrijfstakken of sectoren wenselijk. Een scherpe en
exacte indeling is weliswaar niet statistisch gegeven, maar in
feite is het niveau waar de kernbeslissingen in het bedrijfsleven worden genomen. De kartelvorming, de loonvorming
en het sectorbeleid illustreren dit voldoende. Daarom moet de
primaire verantwoordelijkheid voor zaken als de lonen, de
ontwikkeling van arbeidsplaatsen en produktiecapaciteit, de
kwaliteit van de arbeid hier worden gelegd. De bestaande
verschillen in omstandigheden, de concentratie van informatie op dit niveau, de zwakte van de overkoepelende organisaties en de noodzaak om de overheid niet te overbelasten
pleiten hiervoor. Dit impliceert wel een vastere organisatie, de
opbouw van een werkbare democratische besluitvorming en
de mogelijkheid om bedrijfstaksbesluiten door d e overheid
een collectieve verbindendheid te geven.
Nog drie kanttekeningen ter completering van dit mesobeeld. In de eerste plaats zal er sprake zijn van een tamelijk
grote variatie tussen bedrijfstakken ten aanzien van de organisatievorm en de reikwijdte van afspraken. De onderlinge
situatie verschilt immers soms aanzienlijk (concentratiegraad,
internationale gevoeligheid, groeifase e.d.). Een grotere differentiatie in lonen en arbeidsvoorwaarden ligt in de lijn der
verwachtingen. In de tweede plaats acht ik de rol van de
regionale overheid in dit verband ondergeschikt. Een zekere
delegatie van middelen en taken naar provincies of gewesten
kan op zich zelf best worden verdedigd, maar men make zich
geen illusies over de effecten daarvan op de regionale sociaaleconomische ontwikkeling. In de derde plaats de opmerking
dat de rol van de overheid geenszins uitgespeeld is. Een

ESB 15-10-1980

belangrijke taak is voor haar weggelegd in constituerend
opzicht, het toetsen resp. verbindend verklaren van bedrijfstaksbesluiten en o p het vlak van uitvoeringscontrole en het
nemen van sancties.
O p macroniveau behoeft aan het voorgaande weinig te
worden toegevoegd. De overheid blijft belast met het globale
macro-economische beleid. Verder blijft waardevol het voorzien in procedures voor informatie en overleg ter voorbereiding van latere concrete afspraken op lager niveau en ter
advisering van het eigen overheidsbeleid. Met name kunnen
o p dit centrale niveau ook besproken worden de wijzen van
controle en sancties in de economie. Strikt genomen verandert er op dit niveau niet zoveel, omdat er immers zo weinig
bindend geregeld was.
Typerend voor deze conceptie zijn dus de volgende elementen 44):
– een deel van de verantwoordelijkheid wordt teruggespeeld
naar maatschappelijke groepen resp. individuen;
– de markt wordt niet terzijde gesteld, maar nader gestructureerd door meer bindend bedrijfstakoverleg;
– de overheid neemt minder claims op zich en laat dirigerend
gedrag zoveel mogelijk achterwege; en
– de overheid vervult haar taak als hoedster van de rechtsorde vooral door het verschaffen van een juist marktkader,
– het voeren van een globaal macro-economisch beleid en
het uitoefenen van een toetsend en controlerend bedrijfstaksbeleid.
Afweging: wie van de drie?

Ik wil niet beweren dat het voorgaande exposé vrij is van
waarde-oordelen. Wat ik heb geprobeerd is een overzicht te
geven van de feilen van de markt, van de politieke besluitvorming en van de fricties die optreden in een gemengde
economie, aangevuld met een schets van drie oplossingswegen
(voor zover men de bestaande situatie wil wijzigen) tegen de
achtermond van drie onderscheiden oolitieke filosofieën.
Maar ik wil niet verhelen waar mijn persoonlijke voorkeur op
dit moment ligt, namelijk bij de derde oplossingsweg. In deze
slotparagraaf wil ik deze voorkeur nader verwoorden.
De socialistische weg is de consequentie van de huidige
ontwikkelingsgang: de weg die -bewust of onbewust – is
ingeslagen bij de proclamatie van de verzorgingsstaat. Het is
een proces geweest dat is voorspeld door diverse auteurs
(bijvoorbeeld door Schumpeter, Burnham en Hayek) en dat
moet uitlopen op een vergaande centralisatie en ,,verstatelijking”. Dit betekent enerzijds het steeds verder uitschakelen
van de markt, waardoor een forse prijs in termen van welvaart
zal moeten worden betaald. Anderziids betekent dit een
overbelasting van de staat als probleem~plosser. gevaar is
Het
zeker niet denkbeeldig dat de ~arlementaire
democratie deze
last niet aankan en eronder zal bezwijken.
De liberalistische weg heeft alle vertrouwen in de concurrerende markt, maar onvoldoende kan worden duidelijk gemaakt hoe hierbij het recht van de sterkste kan worden
ingetoomd. Wat ontbreekt is niet alleen een voldoende dosis
sociaal gevoel, maar ook een institutionele oplossing voor het
opdringen van de maatschappelijke belangenorganisaties. De
overheid kan bij dit alles niet worden gemist. Zij dient
bijvoorbeeld door middel van wetgeving de economische
democratisering een reële kans te geven.
Wat resteert is een middenweg, die extreme oplossingen
tracht te vermijden onder honorering van de eigen taak en
.
2

43) Vgl. N.H. Douben, Sociale zekerheid, een economische benadering, Stenfert Kroese, Leiden, 1979.
44) Als voornaamste publikaties verwijs ik naar CDA-commissieSteenkamp, Gespreide veranrwoordelijkheid, Den Haag, 1978, en
P. de Haan en R. Fernhout, Economisch ordeningsrecht en gespreide
verantwoordelijkheid, AR-Staatkunde, jg. 48, 1978, blz. 476-486.

plaats van maatschappelijke kringen en organisaties, maar die
tegelijk vasthoudt aan de overheid als hoedster van het
publieke rechtsbelang. De overheid zorgt voor een evenwichtige verdeling van rechten en plichten. Dit impliceert geen
eindeloze harmonie. Het biedt wel een gemeenschappelijke
basis van instemming om al experimenterend zo’n ordening
op te bouwen en daarmee de nu nog bestaande vaagheid te

doen verdwijnen. Het impliceert niet minder de bereidheid
van de burger om een stukje zekerheid in te ruilen voor het
behoud van een eigen beslisruimte. Een sequeel hiervan is dat
de politiek het belang van de inkomenspolitiek relativeert en
terugspeelt naar de partners in het bedrijfsleven.
A.J. Vermaat