Markerwaard

Toets op taak

Markerwaard
DRS. J. I. R. KINDT

Inleiding

Het kabinet is de afgelopen maanden
tegen de verwachting in nog niet tot een
– voorlopige – beslissing inzake de bestemming van de Markerwaard gekomen. Dit punt is zelfs voor onbepaalde tijd van de agenda van de ministerraad afgevoerd en de beslissing zal dus
nog wel enige tijd op zich laten wachten.
Deze vertraging is enigszins raadselachtig. Bij de begroting van Verkeer en
Waterstaat voor 1980 werd gesteld dat
de vertraging het gevolg was vim het
feit, dat om praktische redenen was
besloten tot een behandeling van de
Markerwaardnota gelijktijdig met die
van het Structuurschema burgerluchtvaartterreinen 1). Dit Structuurschema
is reeds op 14 november 1979 uitgebracht en ook in de aanbiedingsbrief
wordt gewezen op de afstemming tussen
dit Structuurschema en een spoedig te
verschijnen Nota over de ontwikkeling
van het Markerwaardgebied 2).
Op 16 januari deelt de minister van
Verkeer en Waterstaat nog aan de
Tweede Kamer mede dat wordt gestreefd
naar het nemen van een beslissing inzake de Markerwaard op een zodanig
korte termijn dat een gelijktijdige behandeling van de twee planologische
kernbeslissingen mogelijk is 3). Precies
een week later, op 23 januari, stapt de
staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, bij de behandeling van de begroting, af van dit voornemen 4). Reden: de
beslissing over de Markerwaard is nog
niet genomen en de inspraakprocedure
van het Structuurschema burgerluchtvaartterreinen duldt geen uitstel, mede
vanwege de noodzaak om tot een spoedige opheffing van de onzekerheid in de
betrokken regio’s rond de vliegvelden te
kunnen komen. Voorts wordt aangevoerd dat de beslissing over de aanleg
van een nieuwe luchthaven, die volgens
de regering alleen in de Markerwaard
kan worden gesitueerd, niet voor 1985
behoeft te worden genomen.
De oorzaak van de vertraging is dus
niet duidelijk en evenmin staat vast of
de regering zich thans geen uitstel voor
geruime tijd heeft verschaft. Het enige
wat bekend is, is dat thans een kosten256

batenanalyse wordt uitgewerkt, zodat
niet uitgesloten mag worden geacht dat
hierin een knelpunt heeft gezeten.
Zowel het Structuurschema burgerluchtvaartterreinen als het kabinetsbesluit inzake de Markerwaard zal de
(lange) procedure van een planologische
kernbeslissing (PKB) volgen. Na zo’n
PKB-procedure, die – zo leert de ervaring – minstens anderhalf jaar zal
duren, neemt het kabinet een definitief
besluit, dat vervolgens aan de Tweede
Kamer wordt meegedeeld. Zou de uiteindelijke beslissing vóór inpolderen luiden dan zouden vanaf dat moment nog
minstens twaalf jaren verstrijken voor
het drooggelegde gebied gereed is om
bestemmingen te gaan realiseren, welke
dat ook mogen zijn.
In het navolgende wordt ingegaan op
enkele van de karakteristieken van de
besluitvorming met betrekking tot de
Markerwaard. In de eerste plaats wordt
aandacht besteed aan de besluitvorming
en de argumenten voor inpolderingen
in het verleden. Voorts wordt nagegaan
welke besluitvormingsprocedure thans
wordt gevolgd en welke aspecten nu de
aandacht vragen en waarop zal moeten
worden ingegaan in het – voorlopige regeringsbesluit. Tevens wordt nagegaan
of aan het financieel-economisch aspect
wel voldoende recht kan worden gedaan
bij de huidige vorm van beleidsvoorbereiding en besluitvorming.
Voorgeschiedenis
Er staken in het plan-Lely, dat in 1918
tot (Zuiderzee)wet werd verheven, in
hoofdzaak twee motieven voor afsluiting
en – gedeeltelijke – inpoldering van
de Zuiderzee: een beter waterbeheer en
winning van landbouwgrond. Externe
omstandigheden (recente overstromingen, handelsbeperkingen tijdens de eerste wereldoorlog) zorgden voor een politiek gunstig klimaat om wat aan de civiele defensie .te gaan doen: bescherming
tegen het water en voorziening in voldoende primaire levensbehoeften. De
eerste polders die in het IJsselmeer
werden drooggelegd op basis van deze
wet dragen sterk het stempel van de

landbouwkundige functie: de Wieringermeer en de Noordoostpolder. Bij latere
inpolderingen werden meer functies
gerealiseerd 5). Zo zijn in Oostelijk en
Zuidelijk Flevoland onder andere de
urbane functie (Lelystad, Almere) en de
recreatieve functie nadrukkelijk ingebracht. Naarmate de tijd vorderde werd
het argument “waterbeheersing” vergezeld van een argument “landaanwinning” dat steeds veelkleuriger werd.
Om de bestemming van de Markerwaard
strijden thans meer functies dan ooit
het geval is geweest en voor het eerst
is ook het alternatief “nat houden” concurrerend.
In het wat verdere verleden is eigenlijk nooit getwijfeld aan een drooglegging van de Markerwaard. Reeds in 1941
werd begonnen met een dijk aan te leggen van Marken naar Edam. Deze werd
na een onderbreking van de werkzaamheden in 1956 voltooid. Een belangrijker
beslissing werd genomen met de aanleg
van de dijk Enkhuizen-Lelystad. Deze
werd in 1975 voltooid. Hoe snel het alternatief “nat houden” opgang heeft gemaakt kan worden geïllustreerd aan de
hand van een tweetal citaten betreffende
de aanleg en voltooiing van deze dijk.
In de Memorie van Toelichting bij de
begroting van Verkeer en Waterstaat
voor 19676) wordt over de “noordelijke
dijk van de Markerwaard” gesteld dat
“een zodanig tempo (wordt) nagestreefd
het te zijner tijd mogelijk zal zijn de
ontginning en kolonisatie van deze polder (curs. J. K.) te doen aansluiten op die
van Zuidelijk Flevoland, hetgeen medebrengt dat de bedijking niet later dan in
1980 moet worden gesloten”. In de
Memorie van Toelichting bij de begroting voor 1972 7) luidt het argument
voor een (plotseling bekritiseerde) voort-.
zetting van de aanleg van de dijk als
volgt: “Omdat deze dijk mede een functie vervult voor de ontsluiting van
Lelystad, voor de beveiliging van de
waterkeringen van het achterliggende.
land, alsmede van het waterhuishoudkundig systeem in het IJsselmeergebied, .
is voortzetting van dit werk, ook zonder
dat een beslissing over het plan voor de’
Markerwaard is genomen (curs. J.K.)”
noodzakelijk”. Met de aanleg van deze.
dijk is minimaal een bedrag van f. 200
mln. gemoeid geweest.
.

I) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, IS 800,
hfst. XII, nr. 2, blz. 108.
.
2) Tweede Kamer, zitting 1979-1980,15990,
Structuurschema burgerluchtvaartterreinen •.
nr. I, blz. I.
3) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15900,
hfst. XII, nr. 19, Nota naaraanleidingvanh
verslag, blz. 109..
4) Handelingen Tweede Kamer, zitting 19791980,23 januari 1980, blz. 2357 en 2343.
5) Zie ook M. van Hulten, Markerwaard van.
de kaart, ESB, 18 augustus 1971, blz. 728.
6) Tweede Kamer, zitting 1966-1967, 8800
hfst. XII, nr. 2, blz. 22, linkerkolom.
7) Tweede Kamer, zitting 1971-1972, llSOO,
hst. XII, nr. 2, blz. 26, linkerkolom.

Als recent voorbeeld van een veranderde atmosfeer kan worden genoemd
de besluitvorming omtrent de aanleg
van een tweede Oostvaardersdijk langs
Flevoland. Deze dijk zou in elk geval
moeten worden aangelegd als de Markerwaard zou worden ingepolderd. Bij
de aanbieding van de begroting voor
1980 werd door de minister van Verkeer
en Waterstaat nog verondersteld dat,
na tracé-vaststelling, in 1980zou kunnen
worden begonnen met de aanleg van de
dijk. Het argument was dateen belangrijke stap zou worden gedaan om de afwatering van het brakke uitslagwater
van Flevoland en de bescherming tegen
overstroming te verbeteren 8). In de
Nota naar aanleiding van het verslag,
begin dit jaar, wordt de aanleg nog wat
breder beargumenteerd, maar wordt er
tevens op gewezen dat bij niet inpolderen alternatieven voor de dijk moeten
worden onderzocht. Bij de begrotingsbehandeling maakte de bewindsman
kenbaar dat de vertraging in de besluitvorming over de Markerwaard het onmogelijk maakte nog in 1980 aan te
vangen met de aanleg van de genoemde
dijk. De op de begroting uitgetrokken
f. 2 mln. zullen nu voor de beveiliging
van Marken worden aangewend. De beslissing over de Oostvaardersdijk zal volgens de minister moeten wachten tot de
.. PKB-procedure van de Markerwaard
achter de rug is” (curs. J.K.) 9).
Voorbereiding beslissing, adviezen
De specifieke voorbereiding van de
regeringsbeslissing over de Markerwaard volgt de PKB-procedure. Hoewel
deze figuur (nog) niet in de Wet op de
ruimtelijke ordening is geregeld, is er
wel een vaste procedure. Wanneer de
ministerraad heeft beslist dat de PKBprocedure wordt gehanteerd – in dit geval is dat al gebeurd in 197410) – dan
houdt dat in dat een – voorlopig regeringsstandpunt moet worden voorafgegaan door interdepartementaal overleg in de Rijksplanologische Commissie (RPC). De uiteindelijke beslissing
van de regering – dus na de inspraakronde – heeft overigens “slechts” programmatische betekenis en vooralsnog
noch in het geheel noch in onderdelen
formele rechtskracht in die zin dat burgers en lagere overheden gebonden zouden zijn. Het bedoelde overleg in de
RPC, als onderdeel van de PKB-procedure, was in het geval van de Markerwaard al eerder op een “interdepartementaal spoor” gezet.
In augustus 1976 werd het advies van
de Raad van de Waterstaat uitgebracht.
De Raad baseerde zich daarbij op een
rapport van de Zuiderzeecommissie.
Deze Commissie, waarin (onder andere)
verschillende departementen (ambtelijk)
zijn vertegenwoordigd, sprak zich in
meerderheid uit voor inpoldering van
de Markerwaard. Een minderheid, geESB 27-2-1980

vormd door de Stichting Natuur en
Milieu en de ministers van Cultuur,
Recreatie en Maatschappelijk Werk,
Volksgezondheid en Milieuhygiëne en
Financiën was voor uitstel van de beslissing omdat de noodzaak van een
snelle beslissing nog niet afdoende was
aangetoond. De Raad van de Waterstaat
nam in zijn advies aan de regering het
meerderheidsstandpunt over. Belangrijk
voor ons verdere betoog is dat de
Zuiderzeecommissie het onjuist achtte
toen al een bepaalde inrichting van de
polder als zodanig in de afweging te
betrekken.
In augustus 1979 heeft dan de Rijksplanologische Commissie, waarin bijna
alle departementen (ambtelijk) zijn vertegenwoordigd, een advies uitgebracht
dat evenals het rapport van de Zuiderzeecommissie verdeeld was. Een meerderheid stelde zich op het standpunt
van de Raad van de Waterstaat en sloot
zich aan bij het plan waarin ongeveer
40.000 hectaren zouden worden ingepolderd. In dit plan zou Marken zelf niet

Deze rubriek wordt verzorgd door
het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven
in de inpolderingen worden betrokken.
Voorts zouden grote randmeren langs de
Noordhollandse kust blijven bestaan.
Een minderheid, weer gevormd door de
eerdergenoemde drie departementen,
vond dat de noodzaak van inpolderen
nog steeds niet was aangetoond.
Afweging
Volgens voorstanders van inpoldering
zou er ruimte kunnen worden gecreëerd die nuttig gemaakt zou kunnen
worden voor landbouw, bloembollenteelt, wegverbindingen voor NoordHolland, een tweede nationale luchthaven, woningbouw, recreatie, bosbouw
en natuurbescherming (wildreservaat),
terwijl tevens in een grotere veiligheid
voor de omliggende gebieden zou zijn
voorzien. Tegenstanders van inpoldering wijzen erop dat de veiligheid ook
kan worden gewaarborgd zonder drooglegging en dat dan waarden kunnen
worden behouden op het vlak van natuur en milieu, monumenten, recreatie
en visserij. Van recentere datum is het
fantasierijke idee om met behulp van
windkracht een door reusachtige dijken
omgeven Markerwaard in te richten als
een soort stuwmeer.
Tot nu toe heeft de regering alleen
te kennen gegeven dat het gewenst is
in het Markerwaardgebied de mogelijkheid open te houden voor aanleg van
een tweede nationale luchthaven. Omdat
deze luchthaven voor het jaar 2000
waarschijnlijk nog niet nodig is, wenst
de regering de beslissing tot aanleg te

verdagen tot 1985. Zij acht zich ontslagen van de plicht oril in het Structuurschema de situering verder te bespreken 11). Voorts wil ze in elk geval het
windenergieplan in de kosten-batenstudie betrekken.
De ruimte in ons land is beperkt. De
claims die op het totale oppervlak
worden gelegd zijn in de loop der jaren
veelvuldiger geworden. Dat wordt ook
weerspiegeld in de opzet van de advisering en de besluitvorming en in de inhoudelijke standpunten van de departementen (zij het dat ze nog ambtelijk zijn).
Wanneer er in beginsel meer voor- dan
tegenstanders zijn is het verleidelijk
voor de regering om de vraag: inpolderen, ja/inpolderen, nee te stellen vóór
de vraag over de uiteindelijke bestemming, ervan uitgaande dat het gemakkelijker is opties open te houden dan uit
te spreken. Ook het rapport van de
Zuiderzeecommissie getuigt hiervan. In
de huidige verhoudingen lijkt een beslissing vóór inpolderen alleen op een
meerderheid in het kabinet te kunnen
rekenen, wanneer verscheidene sectoren
de toezegging krijgen dan wel de verwachting mogen koesteren dat zij aan
bod zullen komen wanneer het nieuwe
land wordt ingericht. Daarbij wordt echter wel het gevaar gelopen dat sommigen
bij hun beslissing op een onjuist kompas
varen, omdat enkele bestemmingen onverenigbaar kunnen zijn. Valt er een
beslissing pro inpolderen dan zal dat
waarschijnlijk ook impliciet of expliciet
een multifunctionele inrichting inhouden (althans ex ante want een echte
verdeling is het nog niet) 12). Krachten
die hiertegenin zouden kunnen gaan zijn
de onverenigbaarheid van sommige bestemmingen en de mogelijke afruil
(vóór de beslissing of erna) tussen bestemmingen op het bestaande en het
nieuwe land.
In het voorgaande is vooral gedoeld
op de concurrentie tussen verschillende
sectoren ter benutting van de (beperkte)
ruimte in ons land. Een concurrentie
die overigens ook kan plaatsvinden binnen één departement (Landbouw en
Visserij). Tegelijk met een ruimtelijke
afweging zal echter een afweging naar
andere facetten moeten plaatsvinden.
We willen daarbij in het bijzonder op
het financieel-economische facet wijzen.
Ook die afweging is dringender geworden. De financiële ruimte is beperkter
geworden en de noodzaak om in dit opzicht “produktieve investeringen” te plegen is nijpender geworden. Men zou
zelfs kunnen stellen dat de relatieve

8) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 15800,
hst. XII, nr. 2, blz. 107.
9) Handelingen Tweede Kamer, zitting 19791980, 24 januari 1980, blz. 2393.
10) Tweede Kamer, zitting 1974-1975, 13100,
hfst. XII, nr. 2, blz. 63.
11) T.a.p., blz. 259 en 293.
12) Zie bijvoorbeeld Structuurschema burger/uchtvaarllerreinen. t.a.p., blz. 237.

257

schaarste van financiële middelen ten
opzichte van de ruimte sterk is toegenomen de afgelopen tien jaar. Een beslissing over een dergelijke omvangrijke
(te plegen of niet te plegen) investering
als de inpoldering van de Markerwaard,
alsmede over investeringen bij de inrichting, mag wellicht niet alleen als een
planologische maar ook als een financieel-economische “kembeslissing” gelden.
Evalutatietechnieken
Ten behoeve van dergelij ke afwegingsvraagstukken is een aantal evaluatietechnieken ontwikkeld 13).Bijvoorbeeld
de kosten-batenanalyse, de kosten-effectiviteitsanalyse en multi-criteriameth0den. Onder de laatste groep kunnen
worden gerangschikt de “goals achievement”-methode en de concordantieanalyse. Deze laatste methode is in 1976
door Nijkamp en Vos als voorbeeld.
uitgewerkt voor de Markerwaardvarianten 14).
Vanwege het belang van de ruimtelijke, financieel-economische en milieuhygiënische aspecten verbonden aan een
beslissing over de bestemming van de
Markerwaard mag in het – voorlopige – besluit van de regering op
al deze punten een uitvoerige uiteenzetting worden verlangd. Bij voorkeur
in de vorm van een beleidsanalyse als
boven is bedoeld; bijvoorbeeld zoals in
het Structuurschema burgerluchtvaartterreinen waar de muiti-criteria-analyse
is toegepast. In een dergelijk kader zou
overigens ook de tot ontwikkeling komende milieu-effectrapportage (MER)
kunnen worden ondergebracht, niet als
een overheersend aspect, maar als één
aspect naast de andere en onderdeel
uitmakend van een integrale beleidsanalyse.
Toch schuilen er problemen bij toepassing op het Markerwaardprobleem.
Door de beslissing primair te richten op
de vraag: inpolderen, ja/inpolderen, nee
en niet de bestemming en inrichting
direct daaraan te koppelen worden de
toepassingsmogelijkheden van evaluatietechnieken in dit geval sterk in hun
waarde beperkt. Hoe kun je verschillende aspecten van een bepaald project of
een combinatie van projecten systematisch analyseren en beoordelen als de.
projecten of de combinaties ervan niet
bekend zijn? Nu is dus eens niet alleen
het probleem actueel dat het aantal áspecten (of zo men wil facetten) zo groot
is, maar ook dat zoveel sectorbelangen
elkaar beconcurreren.
In deze context is het te verwachten
dat een evaluatietechniek die sterk
kwantificerend te werk gaat, zoals bijvoorbeeld de kosten-batenanalyse, naar
de achtergrond verdwijnt, bij gebrek aan
voldoende houvast voor bepaling van de
kosten en de baten. Door opties over de
bestemming open te laten is er te weinig

258

zien de relatieve verschuiving van ruimhouvast voor een volledige kostentelijke schaarste
naar budgettaire
batenanalyse. Het moet waarschijnlijk
worden geacht dat de regering bereid is
schaarste.
niet werkelijk uitgesproken opties te
In de PKB zal een analyse moeten
worden gepleegd met betrekking tot de
verwerken in kosten-batenanalyses,
verschillende aspecten van de verwanneer die zouden worden gepresenteerd bij de PKB.
schillende bestemmingen. Uit het voorlets waarschijnlijker is het dat, zo de
gaande zal duidelijk zijn dat wij enigszins bevreesd zijn dat de financieelkosten-batenanalyse wat is versimpeld,
deze uitgaat van een mono-functionele
economische paragraaf wat mager uitaanwending (of output) bij inpoldering,
valt, in ogenschouw nemend welke
die aangemerkt wordt als minimumandere beslissingen met een financiële
kant op een besluit nog zullen moeten
variant. Even eng, maar wel aansluitend
volgen. De beslissing zal in zo’n geval
bij de enge vraagstelling bij de besluitop basis van beperkte informatie worvorming, is de benadering waarin de
den genomen. Wanneer de regering onprijs per hectare wordt berekend (grondverwacht wel met een pasklaar verdekosten). Ook dan is kosten-batenlingsplan komt dan zou een gedegen,
analyse een erg zware betiteling.
maar tevens gecompliceerde financieelBij een mono-functionele inrichting
economische analyse, bij voorkeur in de
zou van de functie landbouw kunnen
vorm van een kba, niet misstaan. .
worden uitgegaan. In die visie kan
Van belang is te weten dat in het
worden gesteld dat de functie landbouw
algemeen in kosten-batenanalyses reeds
in de loop der tijd verdrongen is door
verrichte investeringen op nihil worden
maatschappelijk hoger gewaardeerde
gewaardeerd 16). De kosten-batenanafuncties. Bij de financiële vertaling kolyse mag dan wat in het gedrang komen,
men echter nog problemen als waardevoor zover voorstanders van inpoldering van de landbouwprodukten om de
ring een kosten-batenanalyse als doorhoek kijken: stellen we ons daarbij op
slaggevend argument nodig zouden hebeen eng nationalistisch standpunt en
ben, hebben ze door beslissingen in het
hanteren we EG-prijzen of richten we
verleden (reeds verrichte investeringen)
ons op wereldmarktverhoudingen? De
voortdurend de wind in de rug gehad.
enge benadering brengt ons dan tot de
conclusie dat een probleem van bredere
Gezien het recente besluit over de Ooststrekking aan de orde is.
vaardersdijk wil de regering die wind niet ‘.
verder aanwakkeren. Eerder lijkt ze een .
schuilplaats te hebben gevonden in de
luwte van het windenergieplan.
Tot slot

j

In het voorjaar van 1974 besloot Van
der Grinten een artikel over de Markerwaard in dit blad met een onderstreping
van “de noodzaak om de beleidsvoorbereiding voor de beslissing over de
Markerwaard ( … ) in het kader van een
nationale ruimtelijke ordening te. doen
geschieden” 15). Deze “ruimtelijke besluitvorming” vindt thans plaats via de
PKB-procedure. Het blijft voor ons echter de vraag in hoeverre en op welke
wijze het milieuhygiënische en het financieel-economische aspect in de beleidsvoorbereiding wordt betrokken. Dat
laatste aspect lijkt van groot belang ge-

J. J. R. Kindt
13) Voor een uitgebreid overzicht zie J. H.
Voogd, Methoden en technieken betreffende
evaluatie; Planologisch Studiecentrum TNO, :
Delft, 1976. Voorts F. J. M. de Mol, Multi-,
criteria-analyse: wat is het en is het wat?”
Be/eidsanalyse. 1979, nr. 4.
14) P. Nijkamp en J. B. Vos, Eenconcordan-‘
tie-analyse voor de Markerwaard-varianten. ;
Research Memorandum no. 40, Economische j
Faculteit, Vrije Universiteit Amsterdam’j’
1976.
15) T. vàn der Grinten, Markerwaard en
Water/ely. £SB. 17april 1974,blz. 336en 337.
16) Zie bijvoorbeeld Structuurschema burger/uchtvaartterreinen. t.a.p., blz. 216.