SEO-onderzoek naar de markt van kinderopvang is incompleet

Commerciële organisaties, en in het bijzonder private equity partijen, wordt vaak verweten de krenten uit de pap te halen, zo ook in de kinderopvang. In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid deed SEO daar onderzoek naar. Helaas ziet dit onderzoek belangrijke verschillen over het hoofd en blijven vragen over tarieven, rendement en kwaliteit onbeantwoord. Politici zijn hierdoor niet goed geïnformeerd en dat is nu al zichtbaar in het debat.

Recent publiceerde SEO een onderzoek naar de markt voor kinderopvang en in het bijzonder de rol van private equity (PE) (van Eijkel et al., 2023). Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de aanloop naar de invoering van bijna gratis kinderopvang in 2025. Het rapport kon daarom op veel aandacht in de landelijke media rekenen.

De studie vergelijkt uitkomsten van drie typen kinderopvangaanbieders: non-profit, PE en overige for-profit en onderzoekt of er sprake is van cherry picking. De hypothese is dat als commerciële organisaties actief zijn in een sector die maatschappelijke diensten levert, zoals in de kinderopvang, cherry picking door deze commerciële organisaties een serieus risico vormt. Ze leveren dan bijvoorbeeld de diensten die gestandaardiseerd kunnen worden, die met minder risico kunnen worden aangeboden of waarvoor een hogere betaalbereidheid bestaat. Tegelijkertijd laten ze de complexere doelgroepen waar niet op verdiend kan worden aan non-profit organisaties die actief zijn op dezelfde markt. Gevolg is dat de winstgedreven organisaties met publiek geld hoge winsten boeken, terwijl het aanbod voor de complexe, risicovolle doelgroepen, de mensen die het meeste baat hebben bij de dienstverlening, verschraalt. De discussie over cherry picking speelt in de kinderopvang maar ook in andere sectoren zoals de jeugdzorg.

Door SEO gevonden cherry picking

De resultaten gerapporteerd in het SEO rapport zijn in lijn met de cherry picking-hypothese: de locaties van de PE-bedrijven bevinden zich significant vaker in meer welvarende wijken en de tarieven van PE-bedrijven (en overige for-profit) zijn hoger dan die van non-profit organisaties.

Als er inderdaad sprake is van cherry picking zouden we dat ook terug moeten zien in de financiële resultaten. Het resultaat op houderniveau van PE en overige for-profit is 10 procent, ruim twee keer het resultaat van non-profit organisaties. Maar op concernniveau blijken de resultaten van non-profit en overige for-profit vergelijkbaar en van PE-bedrijven relatief laag. Echter, het probleem met deze vergelijking is dat PE een totaal ander investeringsmodel hanteert. Het rendement van PE ontstaat vooral bij de doorverkoop van de overgenomen bedrijven en de onderzoekers merken op dat “[d]e bedragen die betaald zijn bij overnames hebben we helaas helemaal niet weten te achterhalen. Hierdoor zijn we niet in staat om het rendement bij doorverkoop te bepalen.” (van Eijkel et al., 2023: p.60). Omdat de PE-bedrijven hierover geen informatie hebben gedeeld met de onderzoekers blijft het onduidelijk in hoeverre er overwinsten worden gemaakt.

De resultaten zijn zorgvuldig opgeschreven en bij de meeste bevindingen worden relevante kanttekeningen geplaatst. Ook worden belangrijke beperkingen van het onderzoek genoemd. De onderzoekers geven aan dat er mogelijk ook andere verklaringen zijn voor de gevonden verschillen, bijvoorbeeld omdat PE- bedrijven meer rekening houden met schaalvoordelen bij de locatiekeuzes.

Door SEO gemiste cherry picking

Er is echter een belangrijke beperking die niet wordt opgemerkt in het rapport: er wordt geen onderscheid gemaakt tussen de soorten kinderopvang die worden aangeboden op kinderopvangcentra. Naast de reguliere kinderdagopvang gericht op tweeverdieners bestaat er reguliere peuteropvang en voorschoolse educatie voor kinderen vanaf 2-2,5 jaar. Peuteropvang wordt niet voor een hele dag maar voor een korter dagdeel aangeboden (meestal 4 uur); voorschoolse educatie wordt meestal in de peuteropvang maar soms ook in de kinderdagopvang aangeboden.

Reguliere peuteropvang en voorschoolse educatie zijn gericht op ouders die recht hebben op kinderopvangtoeslag maar geen behoefte hebben aan hele dagopvang (bijvoorbeeld wanneer één van de ouders een kleine deeltijdbaan heeft), op ouders die geen recht hebben op kinderopvangtoeslag (kostwinnaarsgezinnen en niet-werkende ouders) en op kinderen met een risico op taal- of onderwijsachterstand (voorschoolse educatie voor kinderen met een VVE-indicatie). Bijna 50.000 peuters (zo’n 20 procent) met ouders zonder recht op kinderopvangtoeslag maakt gebruik van reguliere peuteropvang of voorschoolse educatie (Buitenhek, 2022). Het is niet bekend hoeveel peuters met ouders die recht hebben op kinderopvangtoeslag gebruik maken van reguliere peuteropvang of voorschoolse educatie, maar ook hier zal het om aanzienlijke aantallen gaan (CBS, 2022).

Het LRK-bestand waar het SEO-onderzoek gebruik van maakt laat geen analyse toe naar soorten kinderopvang op kindplaatsniveau. Wel wordt in het bestand geregistreerd of locaties voorschoolse educatie aanbieden. Het is dan duidelijk zichtbaar dat het aanbod van voorschoolse educatie scheef verdeeld is tussen typen aanbieders: stichtingen bieden op 72 procent van de locaties voorschoolse educatie aan, terwijl BV’s dat op 46 procent van de locaties doen. Omdat een deel van de BV’s ook onder een stichting valt en die non-profit BV’s ook vaak voorschoolse educatie aanbieden is het werkelijke verschil tussen non-profit en for-profit organisaties groter. Als we bijvoorbeeld kijken naar de top-2 (in termen van aantal locaties) for-profit organisaties (BLOS en Partou, beiden PE) en non-profit organisaties (Kind & Co Ludens en Humankind) gaat het om 33 versus 66 procent van de locaties. Het zal dus gaan om ongeveer een factor twee. De verschillen zijn groot maar tegelijkertijd is het beeld niet zwart-wit: for-profit organisaties bieden immers ook op ongeveer 1 van de 3 locaties voorschoolse educatie aan.

De scheve verdeling in het soort kinderopvang heeft gevolgen voor de interpretatie van de resultaten. Het betekent dat de (lokale) marktaandelen kinderdagopvang van non-profits kleiner zijn, want een groter deel van de kindplaatsen betreft peuteropvang en voorschoolse educatie. Het betekent ook dat er niet alleen verschillen zijn tussen wijken maar ook binnen wijken: non-profit organisaties richten zich meer op kinderen uit meer kansarme milieus. Een ruimer aanbod van voorschoolse educatie heeft ook gevolgen voor de prijszetting: omdat de marge op voorschoolse educatie beperkt (of negatief) is worden inkomsten uit de reguliere kinderdagopvang en buitenschoolse opvang als een vorm van kruissubsidie gebruikt. Anders gezegd: de gevonden verschillen tussen for-profit en non-profit in uurtarieven voor de kinderdagopvang en buitenschoolse opvang zouden groter zijn wanneer het aanbod van voorschoolse educatie gelijker verdeeld zou zijn tussen non-profit en for-profit aanbieders.

Het SEO-onderzoek mist hier dus een belangrijk deel van de mogelijke cherry picking in de markt die het onderzoekt. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat verschillen in het aanbod van voorschoolse educatie ook deels historisch verklaard kunnen worden, omdat in het verleden veel van de publieke organisaties die peuteropvang en voorschoolse educatie aanboden na de privatisering van de kinderopvangmarkt verder gingen als een stichting.

Interpretatie van resultaten over kwaliteit

Maar zijn er ook verschillen in kwaliteit tussen typen kinderopvangaanbieders? Het SEO-onderzoek maakt gebruik van twee soorten metingen van kwaliteit: het aantal overtredingen die door de GGD worden geconstateerd en de (pedagogische) proceskwaliteit. De vergelijkingen leveren geen eenduidig beeld op over de kwaliteit van commerciële kinderopvang.

De resultaten laten zien dat op locaties van PE-bedrijven minder overtredingen door de GGD worden geconstateerd dan op locaties van overige for-profit en non-profit organisaties; dit kan duiden op een hogere mate van professionalisering van PE-bedrijven. Het percentage overtredingen onder non-profit en overige for-profit is de afgelopen jaren gedaald waardoor de verschillen met PE kleiner zijn geworden. Echter, in twee van de drie onderzochte jaren worden er meer overtredingen geconstateerd bij de overige for-profit dan bij de non-profit, met een grote uitschieter in 2019. In het derde jaar is er geen verschil tussen non-profit en overige for-profit.

Tekortkomingen bij GGD-inspecties zeggen echter nog weinig over de pedagogische kwaliteit. Het rapport beschrijft ook dat er op basis van gegevens uit de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang (LKK) geen significante verschillen worden gevonden tussen non-profit en PE in de (pedagogische) proceskwaliteit.

De verschillen in aangeboden soorten kinderopvang hebben ook belangrijke implicaties voor de vergelijkingen van de proceskwaliteit. Omdat er hier gebruik wordt gemaakt van een (onbekende en ongewogen) mix van verschillende soorten kinderopvang worden hier appels met peren vergeleken.

Zo vergelijkt SEO bijvoorbeeld CLASS-scores over educatieve proceskwaliteit, een dimensie die bewezen bijdraagt aan de ontwikkeling van het jonge kind (Leseman en van Huizen, 2022). De score op deze dimensie is ruim 3,6 voor zowel non-profit als PE-organisaties (p. 45).

Echter, uit de bestaande LKK-rapporten blijken grote verschillen in deze kwaliteitsdimensie tussen soorten kinderopvang: er wordt een score van 3.5 voor de babyopvang gerapporteerd, een score van 3.1 voor peuters in de kinderdagopvang en een score van 3.5 voor de peuteropvang (Slot et al., 2019).

Een plausibele verklaring van de relatief hoge scores gerapporteerd in het SEO-rapport is dat de steekproef uit relatief veel babyopvang en veel peuteropvang bestaat. Zonder de specifieke verhoudingen te weten, blijft het echter gissen wat hier nu precies met wat wordt vergeleken.

Daarnaast scoren zowel non-profit als PE-organisaties hoger dan gemiddeld; dat impliceert dat de derde categorie (‘overige for-profit’) lager scoort dan gemiddeld. Die lagere score van deze relatief grote groep zal ook de gemiddelde score van commerciële organisaties (PE en overige for-profit) naar beneden halen. Dit is in lijn met eerdere bevindingen: het is al langer bekend dat commerciële organisaties gemiddeld lager scoren op proceskwaliteit en dat vooral het verschil in educatieve kwaliteit groot is (Slot, 2019).

In de analyse van SEO over proceskwaliteit wordt de overige for-profit categorie buiten beschouwing gelaten. Dit is opvallend omdat er in de rest van het rapport wel altijd een vergelijking wordt gemaakt tussen drie typen aanbieders: non-profit, PE en overige for-profit.

Gevolgen voor beleid

Dat het SEO rapport onvolledig is heeft gevolgen voor het politieke en maatschappelijke debat over kinderopvang. Die gevolgen zijn nu al zichtbaar. Zo schreef VVD Tweede Kamerlid Jacqueline van den Hil in een opiniestuk: “Commerciële partijen in de kinderopvang hebben geen goede naam, maar uit onderzoek blijkt dat zij … bovengemiddeld kwalitatief goede opvang verzorgen.” Maar uit de niet-gerapporteerde onderzoeksgegevens blijkt eerder het omgekeerde. Het is zorgwekkend dat Kamerleden nu niet goed zijn geïnformeerd en daardoor onbewust onjuiste informatie verspreiden.

Al met al geeft het SEO-rapport een heldere eerste marktscan van de kinderopvang, maar blijven er vragen over tarieven, rendement en kwaliteit onbeantwoord. Het is belangrijk dat deze vragen beantwoord worden zodat besluiten over de stelselherziening in de kinderopvang evidence-based en op een verantwoorde manier genomen worden. For-profit organisaties kunnen een belangrijke rol blijven spelen bij de verdere ontwikkeling van de sector, maar het lijkt wenselijk dat er nieuw beleid ontwikkeld wordt zodat meer wordt ingezet op de creatie van maatschappelijke waarde.

Recent heeft de Branchevereniging Kinderopvang Arnoud Boot om advies gevraagd over de rol van winstgerichtheid en private equity. Hij heeft een zestal spelregels voorgesteld en benadrukte daarin: “kinderopvangorganisaties zijn maatschappelijke instellingen en zullen verantwoording over hun maatschappelijk functioneren moeten afleggen.” (Boot, 2023). De zes spelregels kunnen het uitgangspunt vormen voor het beleid in het nieuwe stelsel.

Literatuur

Buitenhek, E. (2022). Monitor bereik van voorschoolse voorzieningen in NL 2021. Bureau Buitenhek.

Boot, A. (2023). Kinderopvang en private equity: het negatieve sentiment is te eenzijdig. Management Scope, 07-03-2023.

CBS (2022). Ruim 1 miljoen kinderen met kinderopvangtoeslag. https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/28/ruim-1-miljoen-kinderen-met-kinderopvangtoeslag

Leseman, P & van Huizen, T. (2022). Effecten van kinderopvang op de cognitieve en sociaal-emotionele ontwikkeling van kinderen. Universiteit Utrecht.

LRK (2023). Landelijk Register Kinderopvang. https://www.landelijkregisterkinderopvang.nl/pp/#/

van Eijkel, R., Luiten, W., Elsenburg, W. & Roosenboom, P. (2023). De markt voor kinderopvang. De rol van private equity binnen de kinderopvangsector. SEO Economisch Onderzoek.

Slot, P. (2019). Position paper Tweede Kamer Rondetafelgesprek 16 mei 2019 ‘Private equity in de kinderopvang’.

Slot, P., Jepma, IJ., Muller, P., Romijn, B., Bekkering, C., & Leseman, P. (2019). Ontwikkelingen in de kwaliteit van de Nederlandse kinderdagopvang, peuteropvang, buitenschoolse opvang en gastouderopvang. Gecombineerde metingen 2017-2019. Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang. Utrecht: Universiteit Utrecht / Sardes.