Zit er een rem op de lokale lasten?
Wat zijn de politieke en bestuurlijke determinanten van de OZB-tarieven? Kan de burger er democratische controle op uitoefenen?
Lokale belastingen hebben een slechte naam. Wie de afgelopen tijd het nieuws heeft gevolgd, m oet haast wel de indruk hebben gekregen dat gemeenten hun belastingtarieven onverantwoord hoog laten oplopen, daarbij niet gehinderd door enige dem ocratische controle. Zoals bekend wenst het kabinet de onroerendezaakbelasting (ozb) voor gebruikers van woningen af te schaffen en de resterende OZB-tarieven aan maxim a te binden. Het was de bedoeling deze m aatregelen al in 2005 in te voeren, maar dat is niet mogelijk gebleken. Invoering is nu voorzien voor 2006.
Aanvankelijk werden de ozb-plannen verdedigd door te wijzen op diverse voordelen die eraan zouden zijn verbonden. Die verm eende voordelen bleken echter al snel illusoir te zijn (Allers et al. 2002). Het achterliggende motief om de plannen toch door te zetten is hoogstwaarschijnlijk de indruk die in brede kring bestaat dat gem eenten hun ozb-tarieven jaarlijks op onverantwoorde wijze verhogen. In dit artikel wordt empirisch onderzocht in hoeverre deze zienswijze op feiten berust.
Invloed van de burger
Het verwijt dat gem eenten treft, bestaat eigenlijk uit twee delen. In de eerste plaats zouden de lokale lasten te sterk stijgen. Op zichzelf zou dit echter geen probleem zijn, zolang de lokale belastingbetaler het daarm ee eens is, bijvoorbeeld omdat hij een hoger voorzieningenniveau wenst. Stilzwijgend wordt echter verondersteld dat het tegendeel het geval is: gem eentebestuurders zouden niet luisteren naar de wensen van hun inwoners. Allers en Hoeben (2004) hebben laten zien dat de gemeentelijke woonlasten de afgelopen jaren iets sterker zijn gestegen dan de inflatie, maar dat zij gecorrigeerd voor de groei van het bbp zijn gedaald. Of dit een onverantwoord sterke stijging is, lijkt meer een kwestie van interpretatie. Interessanter is de vraag in hoeverre burgers invloed hebben op de lokale belastingtarieven. We onderscheiden hierbij twee deelvragen: heeft de beslissing in het stem hokje invloed op de hoogte van de belastingtarieven en houden bestuurders bij het vaststellen van de tarieven rekening met de wens van de kiezers?
De eerste vraag is eenvoudig te beantwoorden. Uit tal van onderzoeken blijkt dat de politieke kleur van het lokale bestuur van invloed is op de belastingdruk. Ook voor Nederland is dit aangetoond (Allers et al., 2001; Allers, 2004). Hoe groter het aandeel van rechtse partijen in de gemeenteraad, hoe lager de belastingdruk. Deze conclusie is getrokken na correctie voor andere factoren die bepalend zijn voor de hoogte van de belastingdruk. De lokale kiezer heeft dus wel degelijk invloed op de hoogte van de lokale lasten die hij betaalt.
Mensen stem men echter niet alleen m et de portemonnee. Het is niet uitgesloten dat bestuurders de belastingtarieven ongestraft denken te kunnen opschroeven, om dat kiezers hen daar toch niet op afrekenen. Wij toetsen daarom de zogeheten maatstafconcurrentiehypothese om na te gaan of lokale bestuurders zich rekenschap geven van het stem gedrag van de kiezer. Salmon (1987) form uleerde als eerste een m odel waarin kiezers een vergelijking van belastingtarieven m et die van naburige jurisdicties gebruiken als maatstaf voor de prestaties van hun bestuurders. Kiezers zouden tarieven vergelijken om dat het voor hen ondoenlijk is na te gaan hoeveel voorzieningen kunnen worden aangeboden bij een bepaald belastingpeil. Over deze inform atie beschikken alleen de bestuurders zelf.
Belastingtarieven in naburige gemeenten zijn wel waar te nemen en kunnen als maatstaf worden gebruikt. Als kiezers hierop letten is het voor politici rationeel dit ook te doen. Door gunstig af te steken bij buurgem eenten, vergroten zij hun kans op herverkiezing. Dit wordt maatstafconcurrentie (yardstick competition) genoem d. Maatstafconcurrentie kan een nuttig hulpm iddel zijn om de kiezer greep te geven op het lokale belastingbeleid. In diverse landen is het bestaan van m aatstafconcurrentie inmiddels aangetoond (zie Allers & Elhorst, 2005).
Fiscale interactie
Zou maatstafconcurrentie in Nederland een rol spelen? Dit kan m et een plausibele redenering worden onderbouwd. Ranglijsten m et lokale lasten vinden gretig aftrek bij de media en wethouders komen niet graag voor de cam era uitleggen waarom zij hoog op de lijst staan. Om het bestaan van m aatstafconcurrentie aan te tonen, is het niet voldoende om te laten zien dat belastingtarieven mede afhangen van die bij buurgemeenten. Dit kan immers andere oorzaken hebben. Er m oet daarom ook een verband worden aangetoond m et het politieke proces.
Auteur(s ):M.A. Allers en J.P . Elhorst (auteur)De auteurs werken b ij de Faculteit der Economische Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Allers is eveneens verb onden aan het Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden (coelo). m.a.allers@eco.rug.nl
Vers che nen in:ESB, 90e jaargang, nr. 4457, pagina 160, 8 april 2005 (datum)
Rubrie k:Overheidsfinanciën
Tre fw oord(e n):
De vraag of belastingtarieven tussen gemeenten met elkaar sam enhangen is eerst onderzocht (zie box ) en blijkt bevestigend te moeten worden beantwoord: als buurgem eenten gemiddeld een tien procent hoger (of lager) ozb-tarief hebben, heeft een gem eente zelf een drie à vier procent hoger (lager) tarief. Soortgelijke resultaten zijn ook in buitenlands onderzoek gevonden.
Oorzaken van fiscale interactie
Naast maatstafconcurrentie worden in de literatuur nog twee m ogelijke oorzaken genoemd voor het samenhangen van belastingtarieven tussen naburige gem eenten. In de eerste plaats kan het zijn dat niet de inkom sten, maar de uitgaven sam enhangen, bijvoorbeeld door het optreden van externe effecten. Als de uitgaven grotendeels uit de belastingopbrengst worden gefinancierd, lijkt het in zo’n geval ten onrechte alsof de belastingtarieven sam enhangen. Omdat Nederlandse gem eenten maar zeven procent van hun uitgaven uit de OZB bekostigen, lijkt deze verklaring voor ons land niet relevant.
Het onderzoek
Interactie tussen gemeenten bij de vaststelling van de belastingtarieven kan w orden gemodelleerd in de vorm van een zogeheten spatial lag-model (Anselin 1988):
y = rWy + Xb + e (1)
Hierbij is y (een vector van) het ozb-tarief in elke gemeente en staat W voor een matrix met ruimtelijke gewichten, die de positie van de waarnemingen ten opzichte van elkaar w eergeven. Dit kan een matrix zijn die aangeeft w elke gemeenten aan elkaar grenzen. W wordt doorgaans over de rijen gestandaardiseerd, zodat Wy een gew ogen gemiddelde oplevert van de belastingtarieven in andere gemeenten. De coëfficiënt r geeft aan hoe sterk belastingtarieven op elkaar reageren. X bevat controlevariabelen, zoals de politieke kleur en het inkomensniveau en e is de foutterm.
In plaats van de lokale belastingtarieven kunnen ook de fouttermen ruimtelijk samenhangen, bijvoorbeeld doordat een verklarende variabele die ten onrechte niet is opgenomen een ruimtelijk patroon kent, of door het optreden van onvoorspelbare en regionaal bepaalde schokken die van invloed zijn op het belastingbeleid. In dergelijke gevallen suggereren schattingen op basis van het spatial lag-model ten onrechte interactie tussen belastingtarieven. Als de fouttermen niet onafhankelijk zijn, is een spatial error-model op zijn plaats (ibid 1988):
y = Xb + e; e = lWe + m (2)
Hierbij is l de coëfficiënt die aangeeft hoe sterk de ruimtelijke autocorrelatie is en m de foutterm. Het is dus belangrijk om na te gaan welk model moet w orden toegepast. Hierbij hebben w ij gebruik gemaakt van een tweetal robuuste toetsen, ontworpen door Anselin et al. (1996). Deze w ijzen ondubbelzinnig in de richting van het spatial lag model.
Wij hebben dit model geschat in natuurlijke logaritmen
op basis van gegevens voor 2002. Omdat de ruimtelijke interactie endogeen is (y staat zow el aan de linkerkant als aan de rechterkant van vergelijking 1), hebben wij gebruik gemaakt van de maximum likelihood-methode. De coëfficiënt van
de ruimtelijke interactieterm (r) is geschat op 3,5 en de
bijbehorende t-waarde is 7,96. Dit betekent dat gemeenten met buren die een tien procent hoger (of lager) ozb-tarief hebben, zelf een drie à vier procent hoger (lager) tarief
kiezen.
Een tweede m ogelijke reden is belastingconcurrentie. G emeenten zouden kunnen vrezen voor het vertrek van huishoudens of bedrijven naar naburige gem eenten met lagere tarieven. Hiervoor zijn de Nederlandse OZB-tarieven echter te laag. Om gerekend naar een percentage van de waarde varieert het tarief van 0,09 tot 0,52% voor woningen en van 0,09 tot 0,75% voor niet-woningen. De kosten van de verhuizing en de overdrachtsbelasting (6% van de waarde) doen elke m ogelijke besparing teniet. Burgers zullen dan ook niet snel verhuizen wegens hoge tarieven, maar kunnen er wel hun stemgedrag van laten afhangen.
Maatstafconcurrentie
Om na te gaan of m aatstafconcurrentie inderdaad het m echanisme achter de fiscale beleidsinteractie is, hebben we de gem eenten in twee groepen verdeeld: gemeenten waar het college een ruim e meerderheid achter zich weet in de gem eenteraad en gemeenten waar dit niet zo is. Als maatstafconcurrentie de oorzaak is, verwachten we im mers dat bestuurders zich m eer van de tarieven in buurgem eenten aantrekken naarmate hun politieke positie wankeler is. Dat blijkt inderdaad het geval te zijn. We hebben het spatial lag-model opnieuw geschat, m et voor elke groep een aparte constante en een aparte ruim telijke interactieparameter. Bij gemeenten waar het college een ruim e meerderheid heeft, is de ruim telijke interactiecoëfficiënt significant lager dan in gem eenten met een krappe m eerderheid of een minderheid. Dit effect doet zich voor vanaf een m eerderheid van zo’n zeventig procent. Opvallend is dat ook voor gem eenten met zo’n grote collegem eerderheid het belastingtarief nog steeds afhangt van dat bij buurgem eenten. Het effect is alleen ongeveer half zo sterk.
We zijn ook nagegaan of de mate van fiscale beleidsinteractie sam enhangt met de politieke kleur. Men zou kunnen denken dat de hoogte
van de belastingtarieven voor linkse kiezers m inder belangrijk is dan voor rechtse, zodat linkse besturen zich m inder gelegen laten liggen
aan de belastingtarieven in andere gemeenten. Dit blijkt echter niet het geval. Linkse en rechtse politici houden de tarieven in
buurgemeenten even scherp in de gaten.
Conclus ie
Door te stem men op partijen die m eer of minder voorzieningen via lokale belastingen willen bekostigen, kan de kiezer invloed uitoefenen
op de lokale lastendruk. Toetsing van de m aatstafconcurrentiehypothese heeft aangetoond dat lokale bestuurders – van links tot rechts –
zich bovendien zorgen maken over hun herverkiezing, op het m oment dat zij een belastingverhoging overwegen. Er is dus inderdaad een
rem op de lokale lasten: de lokale dem ocratie.
Maarten Allers en Paul E lhorst
Literatuur
Allers, M.A. (2004) Lokale fiscale beleidsinteractie: apen gem eenten hun buren na? Kwartaalschrift Economie, 1, 26-45.
Allers, M.A. en J.P. Elhorst (2005) Tax mimicking and yardstick competition among local governments in the Netherlands.
Rijksuniversiteit Groningen, mimeo.
Allers, M.A., J. de Haan & C.G .M. Sterks (2001) Partisan influence on the local tax burden in the Netherlands. Public Choice, 106, 351-
363.
Allers, M.A. & C. Hoeben (2004) Achtergronden van tariefstijgingen van gemeentelijke belastingen. COELO-rapport 04-4, Groningen.
Allers, M.A., C.A. de Kam , C.G.M. Sterks, L.van Leeuwen & J.A. Monsm a (2002) Voor- en nadelen van afschaffing van de OZB op
woningen. Groningen/Veenendaal: Coelo.
Anselin, L. (1988) Spatial Econometrics: Methods and Models. Dordrecht: Kluwer.
Anselin, L., K. Bera, R. Florax & M. Yoon (1996) Sim ple diagnostic tests for spatial dependence. Regional Science and Urban
Economics, 26, 77-104.
Salmon, P. (1987) Decentralisation as an incentive schem e. Oxford Review of Economic Policy, 3, 24-43.
Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)