ervoer
Zal de markt voor openbaar
vervoer werken?
Volgende week wordt in de Tweede Kamer gesproken over de voorstellen van de commissie-Brokx om bet openbaar-vervoer te gaan aanbesteden. Zal dat leiden tot beter openbaar vervoer?
Het openbaar vervoer wordt op dit
moment verzorgd door vervoerbedrijven in eigendom van de overheid. Zij
ontvangen hiervoor subsidie, die
meer dan 50% van de omzet kan bedragen. De Rijksoverheid wil nu het
marktaandeel van het openbaar vervoer vergroten, en tegelijk de subsidies verminderen. Dit lijkt tegenstrijdig. Minder subsidie betekent een
hogere prijs en een hogere prijs minder klanten, volgens de eenvoudige
wet van vraag en aanbod.
Inmiddels is ook in de discussie
over het openbaar vervoer het middel marktwerking geintroduceerd.
Meer in het bijzonder heeft de commissie-Brokx dat gedaan in haar rapport Marktwerking in het openbaar
vervoer1. Volgens deze commissie
kan de spanning tussen beide doelstellingen worden opgeheven door
de vervoerbedrijven meer prikkels te
bieden tot efficiency en klantgerichtheid. Het kabinet heeft dit standpunt
overgenomen . Het rapport gaat echter vooral over de vraag hoe meer
marktwerking te realiseren valt. Dat
concurrentie tot lagere kosten, betere
dienstverlening en grotere klantgerichtheid zal leiden en daarmee tot
minder kosten voor de overheid en
meer tevredenheid bij de gebruiker
van het openbaar vervoer, wordt eenvoudig verondersteld. Het wordt aangenomen omdat het een algemene
en theoretische basisveronderstelling
van de neo-klassieke economic is.
Het wordt niet onderzocht voor dit
bijzondere geval.
Nu lijkt dat op het eerste gezicht
niet al te onlogisch. Concurrentie
prikkelt. Het kan een stimulans zijn
om initiatieven te nemen, om met vernieuwende ideeen te komen en deze
te realiseren, om gevoelig te zijn voor
de wensen van de klant en om zich
aan te passen zodra deze wensen veranderen. Zo luidt althans de gang-
I
bare beleidstheorie in economic en
politick. Toch hoeft die theorie niet
altijd op te gaan. Dat hangt erg van
de sector en de marktstructuur af. Er
zijn veel vormen van marktfalen bekend. Het spreekt niet vanzelf dat
meer marktwerking louter positieve
effecten zal hebben.
De stelling dat er meer concurrentie moet komen, impliceert bovendien dat het openbaar vervoer dat
nodig zou hebben. Dat het nu een
ingeslapen boel is, dat onze bus- en
treinondernemers langdurig bevallen
zijn door de Jan Saliegeest. Ze houden zich slechts bezig met het laten
rijden van treinen en bussen, merkt
de Commissie enigszins denigrerend
op. Ik ben geen kenner, maar als ik
me baseer op ervaringen met openbaar vervoer in Nederland en in diverse buitenlanden, is mijn indruk niet
zo negatief.
Concurrentie, maar hoe?
Het is dus nog maar de vraag of meer
marktwerking wel zo wenselijk is.
Hiernaast zijn er ook kanttekeningen
te plaatsen bij de mogelijkheden voor
concurrentie in het openbaar vervoer.
Het voorstel is om concurrentie
‘om de weg’ te introduceren, door
netwerken van regionaal openbaar
vervoer aan te besteden. Nu is het opzetten van een aanbestedingsprocedure een ingewikkelde aangelegenheid.
Wat worden de criteria om een concessie te krijgen, voor welke periode
geldt deze, aan welke regels is een
concessiehouder gebonden en waar
begint het vrije ondernemerschap?
Hieronder zal ik een aantal van deze
vragen behandelen.
Concurrentie om wie ofwat?
Marktwerking moet een grotere klantgerichtheid bewerkstelligen. Maar
waarom concurreren bedrijven bij
aanbesteding eigenlijk? Allereerst en
vooral om de gunst van de aanbesteder, die concessies en subsidies ter
beschikking stelt. Om deze reden valt
te verwachten, dat de inschrijver in
de praktijk vooral zal proberen zo
goedkoop mogelijk in te schrijven.
Ten eerste is dat het grootste belang van de aanbestedende overheid:
terugdringing van het beslag van het
openbaar vervoer op de collectieve
middelen. Ten tweede is het een eis
die voortkomt uit EU-regelgeving.
Zodra een overheid iets aanbesteedt
moet dat openbaar gebeuren en moet
geselecteerd worden aan de hand
van een eenduidig en objectief criterium, om elke schijn van discriminatie
van outsiders te vermijden. Het meest
objectieve criterium is de prijs. Daarom wordt daarop uiteindelijk geselecteerd en concentreert de concurrentie
zich daarop.
Men mag dan wel vrome plannen
hebben om ook op kwaliteit te selecteren, maar hoe is toekomstige kwaliteit te beoordelen? De Commissie
meent daarvoor een aantal objectieve
want kwantitatieve criteria gevonden
te hebben, zoals aantal haltes,
frequentie, aantal aansluitingen, en
dergelijke. Maar daarmee is toch nog
niets gezegd over de kwaliteit van de
dienstverlening, de klantvriendelijkheid, en vooral, de capaciteit van de
inschrijver om daadwerkelijk waar te
maken wat hij voorstelt en belooft?
Felle prijsconcurrentie, bij gelijktijdige vastlegging van de maximale
tarieven die bedrijven aan reizigers
kunnen rekenen, zal vroeger of later
tot aantasting van de kwaliteit van de
dienstverlening leiden, dat leren de
voorbeelden uit andere tijden en
plaatsen. Dat is vooral het geval bij
generieke produkten en daar waar
consumenten geen alternatieven hebben. Marktwerking kan ‘aannemers’
in de verleiding brengen met goedkopere, bij voorbeeld tweede hands bussen, of bussen zonder speciale voorzieningen als lage instap, te rijden,
minder ervaren en bekwaam personeel in te huren, minder dan het cao1. Commissie Brokx Openbaar Vervoer,
Marktwerking in het openbaar vervoer, Utrecht, februari 1995, en de hierbij behorende Achtergrondstudie marktwerking
in het openbaar vervoer. Raadpleging van
experts op het gebied van marktordening
en mededinging, Utrecht, december 1994
2. Ministerie van Verkeer en Waterstaat,
Naar een innovatiefen klantgericht stadsen streekvervoer, Den Haag, mei 1995.
loon te betalen (ook al ontkennen
nieuwkomers natuurlijk dat ze dat
van plan zijn), en de continuiteit en
de frequentie van dienstverlening te
verminderen.
Nu wordt in de voorstellen wel getracht de inschrijver klantgericht te
maken door de subsidie aan het aantal reizigerkilometers te koppelen. De
inschrijver wordt zo enigszins geprikkeld om mensen de bus in te krijgen
en te houden, maar in welke hoedanigheid hij die reizigers hun kilometers af laat leggen blijft ter zijner discretie. Waar de concessieverwerver
over een tijdelijk monopolie, althans
op openbaar vervoer, beschikt, gaat
die discretie tamelijk ver. Niet alle
reizigers hebben de beschikking over
alternatieve Vervoersmodaliteiten’.
Tijdelijk monopolie vergt regulering
Door een keer in de vijf jaar aan te
besteden, verkrijgt de concessieverwerver dus een tijdelijk monopolie.
Het is een beetje als in de politick.
Politici moeten eens in de vier jaar
concurreren om een plaats in het politieke machtscentrum. De onzekerheid omtrent herverkiezing houdt ze
gevoelig voor wat de burger wil, tenminste zolang men de ambitie heeft
om herkozen te worden. Maar net als
bij politici is periodieke herverkiezing alleen geen voldoende controle
op de macht. Politici zijn subject van
meerdere ‘checks en balances’: het
staats- en administratief recht die de
rechtsstaat gestalte geven, de concurrentie tussen partijen, het dualisme
tussen regering en parlement, de controle door de onafhankelijke rechter,
de Rekenkamer, de ombudsman, enz.
Zo ook zal het tijdelijk monopolie
van particuliere openbaar-vervoerbedrijven de overheid tot aanvullende
regelgeving en controle nopen. Ook
al is zo’n machtspositie tijdelijk, het is
een machtspositie, die, bij gebrek aan
controles tot machtsmisbruik, monopolieprijzen en minachting voor de
klant kan leiden. Niet ten onrechte
vreest de reizigersvereniging Rover
dat privatisering van de NS eerder tot
minder dan tot meer invloed van de
klant zal leiden. Het invloedskanaal
via de overheid, die als democratische instelling gevoelig is voor wat
onder de burgers leeft, wordt afgesneden. Daarvoor in de plaats komen
weliswaar ‘reizigerspanels’ van de NS
en overlegorganen, maar, zoals Rover
terecht stelt, die bestaan slechts
(voort) bij gratie van de gunst van het
ESB 27-9-1995
openbaar vervoerbedrijf. Een bijkomende reden voor regulering is het
blijvende ‘openbare karakter’ van het
openbaar vervoer: taken als milieuzorg, vermijding van congestie, verbetering van de infrastructuur, voorzieningen voor hen die geen alternatief
vervoermiddel hebben, enz.
Regelgeving van monopolies kan
op twee manieren: via bestek en
bepalingen van de concessieverleningscontracten en via generieke
regelgeving. De ervaring in de bouwnijverheid leert dat die overheidsbemoeienis tamelijk gedetailleerd kan
zijn. En niet zonder reden. Ook in de
bouw staan publieke belangen op
het spel: veiligheid van bouwwerken,
volkshuisvesting, ruimtelijke ordening. Aannemers klagen bij tijd en
wijle steen en been over veeleisende
opdrachtgevers en strenge toezichthouders. Kortom, het ware een misvatting te denken dat ontvlechting en
aanbesteding tot minder overheidsregulering zal leiden. De kans op het tegendeel is niet denkbeeldig. ‘Sturen
op afstand’ is een leuze die het goed
doet, bij de vervoersbedrijven die
meer vrijheid willen en bij de overheden die minder verantwoordelijkheden willen. In de praktijk zal de
overheid echter toch weer als verantwoordelijke door de burgers (en de
werknemers van de vervoersbedrijven!) aangesproken worden en zich
genoodzaakt zien gedetailleerde eisen aan de bedrijven te stellen. Dat leren ervaringen uit vele andere tijden
en plaatsen.
Vijf jaar: te lang en te kort
De concessie en de voorwaarden
daarvoor (netwerkstructuur, aansluitingen, tarieven, en dergelijke) moeten voor vijf jaar vastgelegd worden.
In die vijf jaar kan het nodige veranderen: nieuwe wijken, langere files,
de reizigersbehoeften kunnen zich
wijzigen. Omdat een en ander echter
in een contract vastligt, kan de ondernemer niet flexibel op zulke verande-
rende omstandigheden reageren.
Voorwaar een paradox: marktwerking produceert inflexibiliteit, in
plaats van flexibiliteit, wat het zou
moeten doen. Dat is een algemeen
probleem bij aanbesteding van diensten die over langere periode verleend moeten worden. Bij aanbesteding van openbaar vervoer zou dat
impliceren dat eigenlijk continue
onderhandeld moet worden tussen
opdrachtgever en concessieverwerver.
De periode mag te lang zijn voor
werkelijke concurrentie en voor flexibele aanpassing aan gewijzigde omstandigheden; hij is daarentegen te
kort om de ondernemer in staat te
stellen lange-termijninvesteringen te
doen. Wie zal er in fysiek en menselijk kapitaal investeren, wanneer hij
voortdurend in onzekerheid verkeert
of zijn contract na vijf jaar nog wel
verlengd zal worden? Men zal trachten goedkoop (tweede hands! zie de
Engelse ervaringen) materieel en
goedkoop personeel te verwerven,
waar bovendien weinig in ge’investeerd zal worden. En dat vergroot de
behoefte aan streng toezicht, bij voorbeeld op veiligheidsaspecten.
Stabiliteit en flexibiliteit
De eisen en controles, zowel vooraf
in de bestekken en contractvoorwaarden, als achteraf, in generieke regulering, zullen de vrijheid van de vervoersondernemers danig inperken.
Het zal de vraag zijn of er veel animo
onder ondernemers zal zijn om onder
zulke beperkende omstandigheden
ondernemersrisico’s te dragen en op
aanbestedingen in te schrijven. Tenzij
de overheid in reactie daarop de risico’s danig inperkt en extra tekorten
alsnog voor haar rekening neemt.
Dan blijft er van de ‘particuliere ondernemersfunctie’ weinig meer over.
Aanbesteding en tijdelijke monopolies confronteren de overheid opnieuw en versterkt met het eeuwige
dilemma tussen flexibiliteit en stabiliteit. Aanbestedingen en contracten
kunnen slechts succesvol zijn, benadrukt de commissie-Brokx herhaaldelijk, indien de aanbestedende overheid zich van haar kant contractueel
verplicht om flankerend beleid te voeren (zoals hogere parkeertarieven in
de binnenstad of geen bouw van een
parkeergarage). Ook is het voorstelbaar dat de overheid zich moet vastleggen op plannen voor woningbouw en wegenaanleg. Door zich op
die manier contractueel op haar beleid voor de komende vijf jaar vast te
leggen, moet de (regionale) overheid
inleveren aan politieke flexibiliteit.
Mocht de politick het beleid een jaar
later willen herzien en alsnog die parkeergarage willen bouwen of die
wijk aanleggen, dan kan dat niet of
moet er weer moeizaam onderhandeld worden of moeten aanzienlijke
schadeloosstellingen betaald worden.
Dat is in het verleden ook regelmatig
gebeurd met contracten met ontwik-
kelaars van bouwprojecten. De gemeente Utrecht was in haar mogelijkheden om haar binnenstadsbeleid bij
te stellen beperkt door de contracten
met Bredero over Hoog Catharijne en
de gemeente Den Bosch heeft jarenlang een juridisch geschil met een
grote zakelijk onroerend goed makelaar uit moeten vechten, die schadeloosstelling wilde voor een beleidswijziging van de gemeente. Scheiding
van verantwoordelijkheden en contractuele relaties verminderen dus de
beleidsflexibiliteit van de overheden.
Niet alleen ondernemers, ook de
klanten en de werknemers hebben
behoefte aan zekerheden: dat de geldende arbeidsvoorwaarden betaald
zullen worden door de concessieverwerver, dat bepaalde lijnen en frequenties gehandhaafd zullen worden.
De overheid zal onder druk staan om
dat in bestekken en regels vast te leggen. Net zoals zekerheden voor de
ondernemer inflexibiliteit voor de
aanbestedende overheid betekenen,
impliceren zekerheden voor de werknemers en de klanten inflexibiliteit
voor de aannemers van vervoersdiensten.
Tra nsactiekosten
Aanbestedingen brengen transactiekosten met zich mee, en verhogen
daarmee de kosten van de dienstverlening. Transactiekosten zijn om te
beginnen de calculatie- en administratieve kosten, gemoeid met aanbesteding, inschrijving en selectie. Die kos-
ten zijn echter nog te overzien. Veel
groter kunnen de immateriele transactiekosten worden. Marktwerking en
aanbesteding impliceren dat transactiepartners regelmatig van partners
kunnen dan wel dreigen te wisselen.
Dat kan onzekerheden en wederzijds
wantrouwen met zich mee brengen.
De relatie tussen partners wordt een
keiharde, zakelijke in plaats van een
vertrouwensrelatie. Vergelijkende
studies tussen de economieen van
landen hebben aangetoond dat vertrouwen tussen transactiepartners belangrijk is voor de totstandkoming
van transacties, voor lage transactiekosten, en daarmee voor welvaart en
groei. Die bevinding is inmiddels ook
in de meer populaire managementliteratuur doorgedrongen. Het is de centrale stelling van het nieuwste boek
van Francis Fukuyama . En in de
bouwnijverheid is het inmiddels zo,
dat slechts een minderheid van de
bouwopdrachten openbaar wordt
aanbesteed. Particuliere opdrachtgevers doen dat in de meeste gevallen
niet. De overheid heeft die keus niet
om redenen van rechtsgelijkheid van
de inschrijvers op openbare werken.
Welke overheid?
Volgens de commissie-Brokx moeten
de lagere overheden aanbesteden en
toezicht houden. Zal dit goed werken?
Om te beginnen zijn er nog niet
overal in den lande regionale overheden op het juiste niveau. Na de negatieve uitslag van de referenda over
opdeling van de nieuwe stadsprovincies in deelgemeenten in Amsterdam
en Rotterdam is de toekomst hiervan
onduidelijk geworden. Moet het
openbaar vervoer nu wachten op de
bestuurlijke herindeling? Dat kan dan
nog wel een tijdje duren.
Ten tweede zal de bestuurlijke regionale indeling wellicht niet altijd
samenvallen met de optimale vervoerregio. Mocht dat niet zo zijn, dan zijn
of aanbestedingen door twee of meer
bestuursorganisaties nodig, of kunnen er problemen ontstaan met de
onderlinge afstemming van de netwerken.
Ten derde stelt de Commissie zich
zelf ook de vraag of de regionale
overheden wel voldoende geequipeerd zullen zijn voor de aanbestedings- en eventueel ook de controlefunctie. Hebben ze genoeg kermis en
ervaring in huis om gelijkwaardig tegenspeler te kunnen zijn van de ver-
voersbedrijven? Hebben ze de capaciteit om inschrijvingen kwalitatief te
beoordelen en te vergelijken? Wellicht kunnen enkele regionale overheden dat, maar niet allemaal.
Wie controleert?
Om een aantal van de hierbovengenoemde markt-onvolkomenheden op
te lessen, geeft het kabinet in haar
standpuntbepaling te kennen een instelling te willen creeren voor het toezicht op de regionale vervoersmarkten. De ervaring heeft echter geleerd
dat controle-instellingen die op een
sector gespecialiseerd zijn, op den
duur het gevaar lopen de gevangene
van die sector te worden. Dit probleem is in de literatuur als ‘capture’
aangeduid . Amerikaanse onderzoekers hebben de veranderende positie
onderzocht van instellingen die waren gecreeerd om natuurlijke monopolies te controleren. Ze kwamen tot
de conclusie dat deze instellingen op
den duur zelf door die monopolies
gekoloniseerd en gecontroleerd werden. Daar zijn meerdere redenen
voor aangegeven. De instellingen zijn
afhankelijk van de sector voor informatie; de medewerkers zijn met soortgelijke problemen bezig en krijgen in
de loop van de vrij intensieve interactie begrip voor elkaars problemen en
standpunten; er is mobiliteit van personeel tussen bedrijf en controle-instelling; de controle-instelling, die bij
oprichting nog volop politieke steun
had, verliest die wanneer de politieke
aandacht zich op andere problemen
richt en krijgt behoefte aan coalitiegenoten in haar pogingen bezuinigin-
gen op haar budget af te weren.
Die coalitiegenoten zoekt en vindt
ze dan in de sector. Die redenen kunnen tot nauwe relaties tussen controlerende en gecontroleerde instantie
leiden en bergen het gevaar van belangenverstrengeling, patronage en
zelfs corruptie in zich. Het blijkt dat
controle-instellingen, die niet op een
bepaalde sector gespecialiseerd zijn,
zoals de Arbeidsinspectie of de
Milieu-inspectie, veel minder gevaar
lopen de gevangene te worden van
een sector. Voor aanbestedingen betekent dit, dat men ze zou kunnen
laten doen door een in ‘aanbestedingen’ gespecialiseerde instelling, in
plaats van een op een sector gespecialiseerde: een overheidsinstantie
die vervoersnetwerken en lijnen aanbesteedt, maar ook bouwprojecten
en potloden voor de ambtenaren.
Ontvlechting
Ontvlechting van de relaties tussen
overheid en vervoerbedrijven wordt
gepresenteerd als een voorwaarde,
een middel, om objectieve aanbesteding mogelijk te maken. Is een duidelijker scheiding van verantwoordelijkheden wel duurzaam mogelijk? Ik
heb daar zo mijn twijfels over. Kan
een overheid na ‘ontvlechting’ zoveel
autonomer beslissingen nemen? Blijft
het niet zo dat ze met een veelheid
van belangen rekening moet houden?
(veruolg op biz. 872)
3. F. Fukuyama, Trust: the social virtues and
the creation of prosperity, New York, 1995.
4. M.H. Bernstein, Regulating business by
independent commission, Greenwood
Press, Westport, Conn., 1995 en B. Mitnick, The political economy of regulation,
Columbia U.P., New York, 1980.
(Vervolg van biz. 868)
Blijft ze niet altijd verantwoordelijk
voor ‘openbaar’ vervoer, dat algemene belangen dient? Moet ze geen
rekening blijven houden met de
werkgelegenheid die op het spel
staat? Zolang een sector als het openbaar vervoer niet zelfstandig commercieel kan draaien, zolang het niet mo-
gelijk is de volledige kosten aan de
reizigers door te berekenen en ook
nog een beetje winst te maken, zal
de overheid, vanwege het publiek
belang, voor de tekorten blijven opdraaien. En met financiele verantwoordelijkheid komt ook inhoudelijke verantwoordelijkheid. Gezien de
publieke belangen die op het spel
staan zal de overheid zich vroeger of
later toch weer meer met de sector
gaan bemoeien. Zo niet als eigenaar,
dan wel als schrijver van gedetailleerde bestekken en contracten en als regelgever. Die vorm van staatsbemoeienis kon nog wel eens veel ver-
der gaan. Onvermijdelijk worden de
verhoudingen dan weer diffuus en de
relaties tussen overheid en bedrijven
multiplex.
Conclusie
Het zal duidelijk zijn dat ik om meerdere redenen niet verwacht dat aanbesteding tot meer concurrentie leidt
en evenmin dat meer concurrentie de
problemen van het openbaar vervoer
zal kunnen oplossen. Integendeel,
aanbesteding en concurrentie hebben pertinente nadelen. Het kan leiden tot vermindering van kwaliteit
van de dienstverlening, tot fragmentatie, discontinu’iteit en onbetrouwbaarheid. Bovendien heeft het negatieve
neveneffecten, zoals een vermindering van de politieke beleidsflexibiliteit. Mijn voorstel zou zijn om, als het
dan zo nodig moet, met enkele kleinere aanbestedingsexperimenten te
beginnen, om te toetsen of meer
marktwerking daadwerkelijk tot de
gewenste oplossingen van problemen leidt. En dan moet niet alleen
gelet worden op de effecten op korte
termijn, als bij overheden en nieuwkomers op de markt nog een sterke
wil aanwezig is om er wat van te ma-
ken, maar ook op de gevolgen op
langere termijn.
Frans van Waarden
De auteur is hoogleraar Organisatie en
Beleid bij de Universiteit Utrecht.