Europa-bladwijzer
Wederom een Europese unie?
– concurrerende bevoegdheden; dit zijn
bevoegdheden van de unie op een gebied waar ook de lidstaten (nog) bevoegdheden bezitten. Hierbij kan de
unie bij voorbeeld een kader aangeven
waarbinnen de lidstaten hun bevoegdheden kunnen uitoefenen. Ook kan de
unie zich tot enkele aspecten van zo’n
activiteit beperken.
Economised beleid
DR. J.C. VAN ESCH
Voor het economisch beleid is van belang hoe het ontwerp-verdrag de bevoegdheden toedeelt. Globaal ziet dit er als volgt
uit:
Inleiding
Op 14 februari jl. heeft het Europees
Parlement het ontwerp van verdrag tot
oprichting van de Europese unie aangenomen 1). Dit besluit sloot een periode van
werkzaamheden af die in juli 1981 was begonnen 2). In dit artikel wordt ingegaan op
het ontwerp van verdrag 3), met name de
economische aspecten, en wordt de vraag
besproken hoe nauwere economische en
politieke integratie valt te bereiken.
Europese unie
De gedachte aan een verdergaande integratie tussen de lidstaten van de drie Europese verdragen 4) dan op grond van de
bestaande verdragen kreeg gestalte op de
Haagse topconferentie van december
1969. De afspraak uiterlijk in 1980 een economische en monetaire unie van de grond
te tillen, kon niet gestand worden gedaan.
In het midden van de jaren zeventig presenteerde de Belgische minister Tindemans,
op verzoek van de Raad van Ministers, een
rapport waarin hij de vorming van een Europese unie aanbeval. Op een – wederom
Haagse — top van november 1976 volgde
de plechtige uitspraak dat zo’n Europese
unie moet worden nagestreefd. Sindsdien
rapporteren de organen van de EG jaarlijks welke voortgang in deze is bereikt.
Deze verslagen zijn dunne boekjes gebleven.
In januari 1981 lanceerde de Duitse minister Genscher een initiatief in de richting
van nauwere — ook politieke — samenwerking. Vanwege Italiaanse steun werd
dit spoedig als het ,,Genscher-Colomboplan” aangeduid. Dit plan werd op de Europese top van Stuttgart (19 juni 1983) in
afgezwakte vorm als ,,Plechtige Verklaring” aanvaard. In vergelijking met het
voorstel was het intergouvernementele element verstrekt ten koste van een supranationale aanpak.
In 1981 stortte het Europees parlement
zich eveneens op deze materie. Aanvankelijk waren de werkzaamheden gericht op
amendering van de bestaande verdragen.
Allengs bleek dit niet doenlijk. Zo ontstond een ontwerp van een nieuw internationaal verdrag tot oprichting van een Europese unie. Evenals bij het Genscher-Colombo-plan gaat het daarbij om het om1030
vormen van de bestaande Europese organen tot organen van de unie en tot het uitbreiden van de huidige economische bevoegdheden (en doelstellingen) tot de buitenlandse en veiligheidspolitiek. Verder
moet het recht van veto worden geregeld
(afschaffen of afzwakken).
Het is merkwaardig dat een parlement
een verdrag ontwerpt. Normaal ratificeert
het een verdrag dat door regeringen wordt
opgesteld. Rapporteur Spinelli van de
commissie voor institutionele vraagstukken van het Europees parlement gebruikt
in zijn verslag 5) dan ook de nodige ruimte
om dit uit te leggen. Het Europees parlement heeft volgens hem de juridische noch
de politieke bevoegdheid de Europese unie
op te richten door de grondwet ervan uit te
vaardigen; het kan alleen een ontwerp-verdrag tot oprichting van zo’n unie ter ratificatie door de lidstaten aanbieden aan de
nationale parlementen en regeringen. Het
ligt in de bedoeling dat de nationale parlementen readies op het ontwerp-verdrag
geven en eventueel voorstellen tot verandering en aanpassing doen, die dan door het
Europees parlement kunnen worden verwerkt 6). Uiteindelijk zouden de nationale
parlementen de uiteindelijke tekst moeten
ratificeren. Een zeer origineel argument
van Spinelli vind ik zijn stelling dat geen
enkele – al dan niet geschreven — grondwet van de staten voorschrijft dat Internationale verdragen volgens de procedure
van intergouvernementele diplomatieke
onderhandeling dienen te worden voorbereid.
In het ontwerp worden de nationale en
supranationale bevoegdheden afgebakend. Daartoe wordt uitgegaan van twee
werkmethoden die thans reeds bestaan,
maar in het ontwerp duidelijker worden
onderscheiden. Enerzijds is er een gemeenschappelijk optreden waarbij de unieorganen autonoom zijn en anderzijds de
samenwerking tussen de lidstaten op grond
van nationale autonomie. Het eerste kan
nooit minder worden; er is geen weg terug,
terwijl de laatste kan overgaan – viaspeciale procedures — in gemeenschappelijk
optreden. In geval van gemeenschappelijk
optreden worden de mogelijke bevoegdheden met nieuwe termen aangeduid:
– exclusieve bevoegdheden; dit zijn bevoegdheden van de unie op een gebied
waar de lidstaten geen eigen bevoegdheden meer hebben;
Exclusief
~ vrij verkeer van personen, diensten, goederen en kapitalen
– handet tussen lidstaten
– mededinging
– handelspolitiek
Concurrerend
– conjunctuurbeleid
– kredietbeleid
– geleidelijk tot stand
brengen van volledige monetaire unie
– sectorbeleid
– gezondheidspolitiek
– consumentenbescherming
– regionaal beleid
– milieubeleid
– onderwijsbeleid
– onderzoekbeleid – cultuurbeleid
– voorlichtingsbeleid
– sociaal beleid
Deze globale indeling geeft een enigszins
misleidende indruk 7). Het lijkt namelijk
alsof alles bij het oude blijft. Dit is echter
niet de bedoeling. In wat men als de kleine
lettertjes kan aanduiden wordt een ontwik-
1) De uitslag was 237 stemmen tegen 31 bij 43
onthoudingen. De resolutie over dit onderwerp
werd aangenomen met 238 stemmen tegen 32 bij
34 onthoudingen.
2) Zie Publikatieblad EC, nr. C 234 van 14 September 1981, biz. 48; nr. C 238 van 13 September
1982, biz. 25; nr. C277 van Hoktober 1983, biz.
95 en nr. C 77 van 19 maart 1984, biz. 24. Zie
verder Zittingsdocumenten van het Europees
Parlement nrs. 1-1200/83 en 1-575/83 en Handelingen van het Europees Parlement, zitting
1983-1984, Volledig verslag vergaderingen 13-17
februari 1984 in Bijlage nr. 1-309 bij Publikatieblad EG. Zie ook Europa van Morgen van 15
September 1983, biz. 609-616, waarin het concept wordt besproken.
3) De tekst van het ontwerp-verdrag is opgenomen in het Publikatieblad EG nr. C 77/33 van 19
maart 1984 en in Bulletin EG 1984/2, biz. 8-27.
4) Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal,
Europese Economische Gemeenschap en Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.
5) Document 1-1200/83/B, biz. 5-6.
6) Toen voorzitter Dankert van het Europees
Parlement het ontwerp-verdrag op het Binnenhof kwam aanbieden, zei Kamervoorzitter Dolman dat een reactie van de Kamer als geheel er
vermoedelijk niet in zit, daar de Kamerleden
geen deel uitmaken van de dialoog tussen regering en volksvertegenwoordiging. Het leek hem
het beste dat de Kamerfracties elk afzonderlijk
hun commentaar aan het Europees Parlement
doorgeven (Europa van Morgen, 4 april 1984,
biz. 242).
7) Weergegeven is slechts wat met zoveel woorden in het ontwerp-verdrag als exclusief of concurrerend is aangeduid.
keling in de richting van uitbreiding van de
bevoegdheden van de unie vastgelegd.
Hiervan geef ik enkele voorbeelden. Het
vrijmaken van het verkeer van personen,
diensten, goederen en kapitaal vindt plaats
aan de hand van programma’s met dwingend karakter. Het vrij verkeer van personen en goederen, geen personencontro-
les aan de binnengrenzen inbegrepen, dient
binnen twee jaar na het inwerkingtreden
van het verdrag te zijn verwezenlijkt. Het
vrij verkeer van diensten, met inbegrip van
die door banken en alle soorten verzekeringen, binnen vijfjaar; het vrij kapitaalverkeer binnen tienjaar.
De exclusieve bevoegdheid ter voltooiing en ontplooiing van het mededingingsbeleid wordt geacht in te houden:
– de noodzaak een stelsel in te voeren tot
verlening van toestemming voor concentraties van ondernemingen;
– de noodzaak tot herstructurering en
versterking van de industrie, in het licht
van de ernstige verstoring die de internationale concurrentie teweeg kan
brengen;
– de noodzaak elke discriminatie tussen
particuliere ondernemingen en overheidsbedrijven te verbieden.
Ten aanzien van de onderlinge aanpassing van de wetgevingen inzake de ondernemingen wordt slechts opgemerkt dat de
unie wettelijke maatregelen neemt indien
de nationale bepalingen rechtstreeks van
invloed zijn op een gemeenschappelijk optreden van de unie. Bij wet wordt een statuut voor Europese ondernemingen opge-
steld.
Voor zover nodig voor het tot stand
brengen van de economische integratie van
de unie vindt bij wet de onderlinge aanpas-
het gebied van de industriepolitiek eveneens bevoegdheden. Wanneer deze lidstaten het initiatief nemen tot industriele samenwerking buiten het toepassingsgebied
van het ontwerp-verdrag kan de Europese
Raad, indien het gemeenschappelijk
belang dit rechtvaardigt, deze samenwerkingsvormen omzetten in een gemeenschappelijk optreden van de unie. Bovendien kunnen bij wet voor specifieke sectoren van economische bedrijvigheid, die het
voorwerp vormen van een gemeenschappelijk optreden, gespecialiseerde Europese
instanties in het leven worden geroepen en
de daarvoor geldende vormen van controle
worden omschreven.
Deze rubriek wordt verzorgd door het
Europe Instituut van de Rijksuniversiteit
Leiden.
Het regionaal beleid van de Europese
unie vormt een aanvulling op het regionaal
beleid van de lidstaten, maar streeft tevens
eigen doeleinden na. Dit laatste omvat:
– de ontwikkeling van een Europees kader voor het door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten gevoerde beleid
op het gebeid van de ruimtelijke ordening;
– het bevorderen van investeringen en
infrastructuurprojecten,
waarbij de
nationale programma’s worden geplaatst in het kader van een algemene
opzet;
– het tot stand brengen van gei’ntegreerde
programma’s van de unie ten behoeve
van bepaalde regio’s, die worden voorbereid in samenwerking met de vertegenwoordigers van de betrokken bevolkingen, en zo mogelijk de rechtstreekse
Hoewel de geleidelijke totstandbrenging
van de volledige monetaire unie een concurrerende bevoegdheid wordt genoemd,
wordt bij organieke wet 8) een aantal
bestemming van de nodige kredieten
van de betrokken gebieden.
– het statuut en de werking van het Europees Monetair Fonds;
– de voorwaarden voor de feitelij ke overdracht aan het Europees Monetair
Fonds van een deel van de reserves van
de lidstaten;
– de voorwaarden voor de geleidelijke
omzetting van de Ecu in een reservevaluta en betaalmiddel en verruiming van
het gebruik er van;
– de wijze waarop en de fasen waarin de
monetaire unie tot stand zal worden
gebracht;
– de verplichtingen en beperkingen welke
gelden voor de centrale banken ten aanzien van de vaststelling van hun doelstellingen op het gebied van de geld-
schepping.
Op industriegebied kan de Europese
unie ontwikkelingsstrategieen uitwerken
ten einde het beleid van de lidstaten in industrietakken die van bijzonder belang
zijn voor de economische en politieke veiligheid van de unie bij te sturen en te coordineren. Dit is een concurrerende bevoegdheid van de unie; de lidstaten hebben op
ESB 31-10-1984
De economische integratie voorbij
Wanneer men kennis neemt van het
ontwerp-verdrag van het Europees parlement dringt de vraag zich op naar het realiteitsgehalte en tevens naar het al dan niet
gewenst zijn van een er in besloten ontwikkeling. Het realiteitsgehalte is niet groot.
In het Europees parlement is daar al op gewezen. Het is begrijpelijk dat het eerste
rechtstreeks gekozen parlement een eigen
bijdrage aan de Europese integratie wil leveren. Wat nu voorligt is een politick com-
sing van de belastingwetgevingen plaats.
voorschriften vastgesteld zoals:
nanciering van investeringen. Zo bezien
dient de begroting in evenwicht te zijn.
Het Internationale optreden van de unie
is gericht op het verwezenlijken van de Internationale doelstellingen 9) van het
ontwerp-verdrag en geschiedt hetzij langs
de weg van het gemeenschappelijk optreden, hetzij langs de weg van de samenwerking.
De Unie voert een ontwikkelingsbeleid.
Tijdens een overgangsperiode van tien jaar
krijgt dit beleid geleidelijk het karakter
van een gemeenschappelijk optreden van
de unie. Voor zover de lidstaten nationale
programma’s blijven uitvoeren, stelt de
unie het kader vast waarbinnen zij zorg
draagt voor de coordinate van deze programma’s met haar eigen beleid, onder
eerbiediging van de vigerende Internationale verplichtingen.
Ten aanzien van de financiering van de
uniebegroting vallen twee bepalingen op.
Er wordt een stelsel van financiele verevening ingevoerd ten einde een buitensporig
gebrek aan economisch evenwicht tussen
de regio’s te verminderen. Bij organieke
wet wordt de wijze van uitvoering vastgesteld. Voorts mag de unie leningen
afsluiten, waarvan de omvang in de begroting wordt vastgesteld. In het algemeen
mag uitsluitend worden geleend voor de fi-
promis. Niemand weet bovendien wat er
van overeind blijft wanneer tien nationale
parlementen zich er over zullen hebben
gebogen.
De gedachte om de interne markt te versterken en het veiligheidsbeleid toe te voegen stond ook in het rapport De Europese
Gemeenschap: vooruitgangofverval?, dat
vorig jaar vanuit vijf Europese instituten
voor internationale betrekkingen tot stand
kwam 10). Dit rapport stelt dat het niet
voldoende is ,,om slechts vast te houden
aan die vormen van gemeenschappelijke
politick die de Gemeenschap tot nog toe tot
stand heeft gebracht; om de voordelen te
behouden die de Europese integratie de
lidstaten van de Gemeenschap heeft gebracht, moeten wij voortgang maken met
nieuw beleid” (biz. 23). Zo komen wij op
de vraag of het gewenst is tot nauwere lees: politieke — integratie te geraken.
Historisch gezien kan deze vraag eigen-
lijk niet worden gesteld. De Europese integratie is om politieke redenen opgezet. De
economische weg is bij toeval of bij gebrek
aan een beter vehikel ontstaan. Zou de Europese Defensiegemeenschap niet in 1954
zijn gestrand, dan zou het integratiepad
wellicht geheel anders zijn geweest. De
voornemens tot het oprichten van een economische en monetaire unie dan wel een
Europese unie vloeien dus uit de oorspronkelijke opzet voort.
In de jubileumbundel van het Leidse Eu-
8) Organieke wetten regelen de organisatie en de
werking van de instellingen en van uitdrukkelijk
in het ontwerp-verdrag genoemde onderwerpen.
In parlement en raad geldt voor organieke wetten de eis van een gekwalificeerde meerderheid.
9) In de internationale betrekkingen de veiligheid, de vrede, de samenwerking, de ontspan-
ning, de ontwapening en het vrije verkeer van
personen en ideee’n te bevorderen en de internati-
onale betrekkingen op handels- en monetair gebied te verbeteren. Bij te dragen tot de harmonische en rechtvaardige ontwikkeling van alle volkeren ter wereld, ten einde hen in staat te stellen
het ontwikkelingsstadium en de honger te boven
te komen en hun politieke, economische en sociale rechten volledig uit te oefenen.
10) K. Kaiser, C. Merlini, Th. de Montbrial,
E.P. Wellenstein en W. Wallace, De Europese
Gemeenschap: vooruitgang of verval?, Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael, Den Haag, 1983.
1031
ropa Instituut 11) heeft H.W. de Jong in
De conclusie kan luiden dat de integratie
1982 er nog eens op gewezen dat er geen
automatisch ,,spill-over”-effect bestaat
vanuit een gemeenschappelijke markt in
een economische unie of totale integratie
(biz.83). Hij is van oordeel dat het beste beleid bestaat uit het handhaven en verbete-
van de buitenlandse politiek, het veiligheidsbeleid inbegrepen, nog niet in zicht is.
Voor uitbouw van de interne markt is er alle mogelijkheid: vervoerspolitiek, over-
ren van het functioneren van de gemeenschappelijke markt, zonder zich in avonturen van economische unie of totale integra-
deze beleidsonderdelen kunnen richten.
heidsaankopen, non-tarifaire belemmerin-
gen. Het Europees parlement zou zich op
J.C.P.A. van Esch
tie te storten (biz.93). Deze zouden pas
kunnen ontstaan ,,once a renewed economic upturn gets under way, which may well
be some time off”. Ook de oud-ambassadeur in Washington, J.H. Lubbers,
schreef enige weken geleden in gelijke zin,
namelijk dat ,,behoud en waar mogelijk
enige uitbouw van het verworvene voor de
EEG al een positief resultaat (is)”. Dit is
geen tijd van ,,grand designs” 12).
11) H. W. de Jong, Reflections on the economic
crisis: markets, competition and welfare, in: Essays in European law and integration, Deventer,
1982, biz. 79-93.
12) J.H. Lubbers, Beschikbaar Europa, Haagsctie Courant, 1 en 1 September 1984.