kabelregulering
Wat levert kabelregulering
per saldo op?
M.B.A.G.M. de Valois Turk
De auteur is als principal manager Economics
werkzaam bij PricewaterhouseCoopers Advisory N.V.
Met dank aan Jan-Willem Velthuijsen voor nuttig
commentaar, en Leticia Ramos Martinez en
Karlijn Klinkenberg voor onderzoeksassistentie.
maurice.de.valois.turk@nl.pwc.com
De OPTA wil de kabeltarieven voor Nederlandse
consumenten reguleren om ervoor te zorgen dat de
kabelbedrijven geen misbruik (kunnen) maken van hun
marktpositie door te hoge tarieven in rekening te brengen. De voorgestelde prijsregulering van kabeltarieven
door de OPTA is op korte termijn voordelig voor de
consument. Op lange termijn is er echter sprake van
welvaartsverlies doordat prijsregulering toetreding en
innovatie weerhoudt.
D
e OPTA heeft in haar ontwerpbesluit voor de eindgeÂ
bruikersmarkt voor doorgifte van vrije radio- en televisieÂ
signalen via de kabel geconcludeerd dat de kabelmaatschappijen
in Nederland ieder een dominante positie vervullen in hun
eigen verzorgingsgebied (OPTA, 2005a). De OPTA ziet als
mogelijk gevaar dat de kabelbedrijven hun dominante positie
misbruiken door excessieve tarieven in rekening te brengen
voor doorgifte van pakketten van radio- en televisiekanalen.
De OPTA heeft daarom in haar ontwerpbesluit voorgesteld de
kabeltarieven voor eindgebruikers van de kabelbedrijven UPC,
Essent Kabelcom, Casema, Multikabel en Delta Kabelcomfort
te reguleren.
Achtergrond en aanleiding
Het juridische kader van het ontwerpbesluit van de OPTA
zijn de nieuwe Europese richtlijnen voor Elektronische CommuÂ
nicatie, die in Nederland in de nieuwe Telecommunicatiewet
zijn overgenomen. Eén van de doelstellingen van deze richtÂ
lijnen is het bevorderen van competitie tussen aanbieders van
elektronische communicatiediensten via hun eigen netwerk
(netwerkconcurrentie of facilities based competition) door het
faciliteren van toetreding door nieuwe aanbieders. Het doel van
netwerkconcurrentie is dat ondernemingen voldoende prikkels
ondervinden om zonder regulering op prijs en kwaliteit te letÂ
ten. De rol van de toezichthouder wordt overgenomen door de
‘tucht van de markt’. Vanuit dit perspectief zou regulering van
prijzen op de Nederlandse kabelmarkt twee doelstellingen moeÂ
Feitelijk is er sprake van meerdere ontwerpbesluiten. Omdat de OPTA
concludeerde dat alle kabelmaatschappijen op een andere regionale markt
opereren heeft zij voor een aantal kabelmaatschappijen een apart ontwerpbesluit opgesteld.
ten verenigen: ten eerste het beschermen van de consument en
ten tweede het bevorderen van netwerkconcurrentie.
Op 12 december 2005 heeft de OPTA bekendgemaakt dat zij
heeft besloten om het ontwerpbesluit te herzien (OPTA, 2005b).
Dit herziene ontwerpbesluit heeft een looptijd van één jaar en
stelt dat de OPTA in 2006 niet ingrijpt in de kabeltarieven als de
maximale tariefstijging kleiner of gelijk is aan de inflatie.
De OPTA houdt de mogelijkheid om de Nederlandse consuÂ
mentenmarkt voor televisie in 2007 en in de jaren daarna
(alsnog) te reguleren.
In deze bijdrage betoog ik dat prijsregulering van de
Nederlandse kabeltarieven zowel positieve als negatieve
effecten voor de consument tot gevolg heeft. Op de korte
termijn heeft prijsregulering een positief effect op de prijs,
maar op de lange termijn kan het een negatief effect hebben,
doordat de ontwikkeling van concurrentie op het netwerk
belemmerd wordt. Het beleidsvoornemen van de OPTA om
consumenten te beschermen, heeft een verstorend effect op
een andere doelstelling van de OPTA namelijk markten voor
elektronische communicatiediensten meer concurrerend te
maken.
Dit is een nieuwe situatie voor de OPTA. Tot een aantal
maanden geleden heeft de OPTA geen uitspraken hoeven doen
over de regulering van consumentenmarkten, waarin nieuwe
aanbieders actief zijn of worden. Het besluit van OPTA over
de tarieven van internetbellen (VoIP) door KPN is een eerste
Alle andere toezichthouders van de lidstaten van de Europese Unie zijn
verplicht om ontwerpbesluiten aan te melden bij de Europese Commissie.
De Europese Commissie heeft de mogelijkheid deze ontwerpbesluiten te
becommentariëren of, in het uiterste geval, een veto uit te spreken. Op
21 december 2005 heeft de Europese Commissie bekend gemaakt dat zij
het herziene ontwerpbesluit van de OPTA heeft goedgekeurd.
ESB 13-1-2006
11
k a b e l re g u l e r i n g
voorbeeld van een situatie waarin deze beleidsdoelstellingen en
effecten tegen elkaar afgewogen moesten worden. Het verschil
tussen de consumentenmarkt voor internetbellen en de conÂ
sumentenmarkt voor televisie is dat de laatste door de OPTA
wel is aangemerkt als zelfstandige (relevante) productmarkt en
geen onderdeel uitmaakt van een grotere productmarkt. Dit
maakt dat de discussie over de weging van de twee doelstelÂ
lingen een centrale rol inneemt in het geval van de Nederlandse
kabeltarieven.
Negatieve effecten van prijsregulering
Bij het bevorderen van netwerkconcurrentie, speelt de aanÂ
trekkelijkheid van toetreding een centrale rol. Immers, zonder
toetreders kan netwerkconcurrentie zich niet ontwikkelen en
partijen betreden alleen een markt wanneer zij verwachten
een marktconform rendement op hun investeringen te kunnen
verdienen. Prijsregulering heeft echter een negatieve invloed
op het prijsniveau in de markt en daarmee de rendementen,
die toetreders kunnen behalen. Prijsregulering heeft daarmee
een negatief effect op de aantrekkelijkheid van toetreding en
kan leiden tot vertraagde of geen toetreding. Dit heeft gevolgen
voor partijen als KPN en Versatel als potentiële aanbieders van
digitale televisie via breedband en Digitenne als aanbieder van
digitale televisie via de ether.
Prijsregulering heeft naast een negatief effect op de aanÂ
trekkelijkheid van toetreding ook een effect op innovatie
en de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten.
Kabelmaatschappijen zijn op dit moment actief met de introÂ
ductie van digitale televisie. Dit leidt tot de introductie van
hogere beeldkwaliteit en nieuwe diensten zoals de elektronische
programmagids (EPG). De conversie van analoge naar digiÂ
tale televisie heeft bovendien als voordeel dat digitale signalen
ongeveer zes keer minder beslag leggen op de capaciteit van het
netwerk. Deze ruimte komt bij omzetting van alle aansluitingen
vrij voor nieuwe kanalen en diensten.
Er kleven dus twee belangrijke negatieve effecten aan prijsÂ
regulering. In de eerste plaats kan prijsregulering leiden tot een
vertraging in de ontwikkeling van concurrentie op de televisieÂ
markt. In de tweede plaats kan deze vertraagde ontwikkeling
van concurrentie vervolgens leiden tot een vertraging in de
introductie van nieuwe diensten.
De afweging tussen lagere
prijzen en nieuwe producten
De OPTA illustreert in haar Economic Policy Note van april
2005 dat lage prijzen (statische efficiëntie) en de introductie van
nieuwe diensten (dynamische efficiëntie) twee alternatieve rouÂ
tes vormen om het consumentensurplus te vergroten (OPTA,
2005c). Het consumentensurplus is het verschil tussen de prijs
van een goed en de maximale prijs die iedere individuele consuÂ
ment bereid is te betalen (waarde of willingness-to-pay voor alle
consumenten tezamen).
In de volgende opzet kunnen de positieve en negatieve effecÂ
ten van prijsregulering afgewogen worden met het consumenÂ
tensurplus als criterium. Een positief effect van prijsregulering
is lagere prijzen, wat een hoger consumentensurplus betekent.
Dit wordt afgewogen tegen vertraging van netwerkconcurrentie
als negatief effect van prijsregulering. De verschillende mogeÂ
lijke uitkomsten worden geïllustreerd aan de hand van voorbeelÂ
den uit de literatuur.
12
ESB 13-1-2006
Positieve effect prijsregulering
op consumentensurplus
Lagere prijzen leiden tot een groter verschil tussen de bereidÂ
heid te betalen van consumenten en de nieuwe prijzen en daarÂ
mee tot een stijging van het consumentensurplus. Het positieve
effect van prijsregulering op het consumentensurplus kan worÂ
den vastgesteld aan de hand van informatie over de duur van de
regulering en het effect van prijsregulering op de tarieven van
Nederlandse kabelmaatschappijen. De toename van het consuÂ
mentensurplus is voor een groot deel gelijk aan de tariefverlaÂ
ging vermenigvuldigd met het aantal aansluitingen.
Omdat er bij kabeltelevisie sprake is van een abonnement,
en daarmee van herhaalde aankoopbeslissingen, is de duur van
de voorgenomen prijsregulering relevant. Deze looptijd kan
worden gebaseerd op de termijn voor de looptijd van de maatreÂ
gelen. In haar oorspronkelijke ontwerpbesluit ging de OPTA uit
van drie jaar, de gehele periode tussen de marktanalyses.
Het effect van de prijsregulering op de kabeltarieven kan
als volgt in economische termen worden verwoord. Binnen
het vakgebied industriële organisatie zijn verschillende modelÂ
len ontwikkeld voor het schatten van prijzen. In dit artikel
verwijs ik naar een aantal onderzoeken, die gebruikmaken
van zogenaamde dominant firm/competitive fringe-modellen
(DFCF-modellen).4
Savage & Wirth (2005) is één van de eerste publicaties dat een
DFCF-model empirisch test in de markt voor (kabel)televisie.
Hun model analyseert het verband tussen de dreiging en de
waarschijnlijkheid van toetreding door alternatieve infrastrucÂ
turen, zoals breedband, in Amerikaanse regionale markten voor
kabeltelevisie en werkt in twee stappen. De eerste stap bestaat uit
het bepalen van de waarschijnlijkheid van toetreding bepaald
als een functie van onder meer demografische en geografische
factoren. De waarschijnlijkheid van toetreding wordt hoger
naarmate deze demografische en geografische factoren een posiÂ
tief effect hebben op het rendement van een investering in een
(alternatief) netwerk. In de tweede stap wordt deze waarschijnÂ
lijkheid gebruikt als verklarende variabele voor het gedrag van de
dominante aanbieder in een DFCF-model. Hun schattingen laten
zien dat de gevestigde marktpartij in ieder van de markten meer
kanalen aanbiedt en de prijs per kanaal tot 14 procent afneemt
wanneer de waarschijnlijkheid van toetreding stijgt. Verder
tonen de auteurs aan dat er geen (direct) effect op de totale prijs
voor een abonnement waarneembaar is.
Deze bevindingen zijn in lijn met eerder onderzoek in een
andere netwerksector, namelijk de Amerikaanse markt voor
regionale telefonie (Blank et al., 1991). Het onderzoek kijkt
naar toetreders met een marktaandeel van hoogstens tien proÂ
cent. Wanneer de resultaten van beide onderzoeken naar de
Nederlandse markt worden vertaald, betekent dit dat alleen al
de dreiging van toetreding of een beperkte aanwezigheid van
partijen met een breedbandnetwerk zoals KPN en Versatel
een positief effect hebben op het aanbod (prijs per kanaal) van
Nederlandse kabelbedrijven.
De waarde van het product ligt per definitie hoger dan de prijs. Wanneer
de prijs voor een product hoger zou liggen dan de waarde zou het product
immers niet worden geconsumeerd.
Deze DFCF-modellen beschrijven het effect van kleine marktpartijen op het
prijsgedrag van de dominante marktpartij. Zie bijvoorbeeld Church & Ware
(2000) voor verdere informatie.
kabelregulering
Als onderdeel van haar marktanalyse heeft de OPTA door
Dialogic onderzoek laten doen naar opkomst van alternatieve
distributienetwerken voor kabeltelevisie en de invloed van
alternatieve infrastructuren. Hieruit komt naar voren dat in
2009 het verwachte marktaandeel van alternatieve netwerken
gezamenlijk circa 22 procent zal bedragen (Dialogic, 2005). De
OPTA stelt vervolgens dat de concurrentie op korte termijn niet
genoeg zal toenemen en dat regulering nodig is. Deze conclusie
weerspiegelt een verband tussen het marktaandeel van alternaÂ
tieve infrastructuren en het gedrag van de kabelmaatschappijen,
dat niet in lijn is met de bevindingen van de onderzoeken van
Savage & Wirth en Blank et al. Zij tonen aan dat het bestaan van
potentiële toetreders of toetreders met een marktaandeel lager
dan 22 procent wel degelijk invloed kan hebben op het aanbod
van gevestigde marktpartijen.
Deze conclusie is belangrijk voor de afweging waar de OPTA
voor staat. Wanneer deze invloed van toetreders inderdaad
bestaat, zullen de tarieven voor kabeltelevisie dichter bij de
kostprijs liggen en zal prijsregulering een kleinere prijsverlaging
opleveren en daarmee tot een kleinere stijging van het consuÂ
mentensurplus leiden. Dat betekent voor de beleidsdoelstelÂ
lingen van de OPTA dat het effect van prijsregulering als consuÂ
mentenbescherming minder groot is dan is aangenomen. Dit is
ook in lijn met de bevindingen van het onderzoek van de NMa
naar de hoogte van de kabeltarieven (NMa, 2005).
Negatieve effect van uitstel van
concurrentie en innovatie
Tegenover het positieve effect van prijsregulering op het
consumentensurplus staat het negatieve effect in de vorm van
vertraagde ontwikkeling van netwerkconcurrentie (en de daarÂ
mee gepaard gaande vertraging in lagere prijzen en nieuwe
diensten). Om een afweging te kunnen maken tussen beide
effecten dient ook het negatieve effect van prijsregulering te
worden gemeten in termen van consumentensurplus. Het
effect van netwerkconcurrentie kan worden gekwantificeerd
aan de hand van verwachte prijsdalingen en/of de waarde, die
consumenten hechten aan nieuwe diensten als onderdeel van
het bestaande tarief of als individueel product met een eigen
prijs.
De Nederlandse markt voor breedbandinternet kan worden
gezien als een goed voorbeeld van de effecten van netwerkconÂ
currentie tussen enerzijds de telefoonnetwerken en anderzijds
de kabelnetwerken. Deze concurrentie heeft geleid tot lagere
prijzen en hogere snelheden voor dezelfde prijs (ministerie van
Economische Zaken, 2005).
Onderzoek op basis van Amerikaanse data onderschrijft
eveneens het positieve effect van netwerkconcurrentie en kwanÂ
tificeert dit effect. Hazlett & Spitzer (1997) tonen aan dat de
tarieven voor kabel op de eindgebruikersmarkt 8 procent tot 34
procent lager zijn wanneer er twee concurrerende aanbieders
van televisie via vaste netwerken aanwezig zijn in een markt.
Netwerkconcurrentie kan naast een effect op de prijs ook een
effect op het aanbod hebben. Beard et al. (2001) citeren onderÂ
zoek van Fearing en Lubinsky. Laatstgenoemde onderzoekers
concluderen dat de aanwezigheid van één of meerdere concurÂ
rerende netwerken ertoe leidt dat het standaardabonnement in
gebieden met netwerkconcurrentie voor dezelfde prijs gemidÂ
deld vier kanalen meer bevat ten opzichte van gebieden met één
kabelnetwerk.
Beard et al. (2001) onderzoeken de gevolgen van dereguleÂ
ring van de kabeltarieven in de Verenigde Staten en constateren
dat het aantal kanalen per abonnement toeneemt en dat abonÂ
nementsprijzen stijgen. Verder concluderen zij dat de toevoeÂ
ging van een extra kanaal aan het abonnement een positief
effect heeft op consumentensurplus en dat dit effect gelijk is
aan het negatieve effect van de prijsstijging op het consumenÂ
tensurplus. Voorzover ik weet bestaan er geen voor het publiek
beschikbare onderzoeken naar de omvang van het effect van
nieuwe televisiediensten, zoals digitale beeld- en geluidskwaliÂ
teit, de EPG of Video-on-Demand, op het consumentensurplus.
Uit bovenstaande onderzoeken blijkt dat consumenten
waarde hechten aan de uitbreiding van het aantal kanalen
voor dezelfde prijs. Uitbreiding is dan een indicatie voor
kwaliteitsverbetering.
Conclusie
In dit artikel signaleer ik een aantal effecten van regulering
van de tarieven van Nederlandse kabelbedrijven voor televisie
door de OPTA. Daarmee is er sprake van strijdigheid tussen
twee beleidsdoelstellingen van de OPTA: het beschermen van
consumentenbelang enerzijds en het bevorderen van netwerkÂ
concurrentie anderzijds.
Prijsregulering maakt toetreding tot de televisiemarkt minÂ
der aantrekkelijk met negatieve gevolgen voor de ontwikkeling
van netwerkconcurrentie. Daarmee wordt de tweede beleidsÂ
doelstelling van de OPTA niet gediend. De besproken onderzoeÂ
ken laten zien dat het een reële mogelijkheid is dat het negatieve
effect van prijsregulering groter is dan het positieve effect en
dat kabelregulering per saldo niets positiefs oplevert voor de
Nederlandse consument.
De belangrijkste vragen om een compleet beeld te kunnen
vormen, zijn op dit moment nog onbeantwoord en hangen
samen met omvang en causaliteit: Welke prijsverlagingen of
productintroducties zullen in welke mate worden uitgesteld of
afgelast als gevolg van de regulering? Dit zijn relevante vragen
voor de beleidsafweging van de OPTA. â–
Maurice de Valois Turk
Literatuur
Beard, T.R., J.R.B. Ekelund, G.S. Ford & R.S. Saba (2001) Price-Quality Tradeoffs
and Welfare Effects in Cable Television Markets. Journal of Regulatory
Economics, 20(2), 107-123.
Blank, L., D.L. Kaserman & J.W. Mayo (1998) Dominant Firm Pricing with
Competitive Entry and Regulation: The Case of IntraLATA Toll. Journal of
Regulatory Economics, 14(1), 35-53.
Church, J.R. & R. Ware (2000) Industrial organization, International edition,
Mc Graw-Hill.
Dialogic (2005) Schakelen we om? – verwachte ontwikkeling van alternatieve
kanalen voor televisieverspreiding 2006-2008; quick scan, Utrecht.
Hazlett, T.W. & M.L. Spitzer (1997) Public Policy toward Cable Television Volume
I: The Economics of Rate Controls, Cambridge, Mass.: MIT Press.
Ministerie van Economische Zaken (2005) Nederland topt met breedbandÂ
internet, 6 december.
NMa (2005) Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit om geen toepassing te geven aan zijn bevoegdheid
zoals beschreven in artikel 56, eerste lid, van de Mededingingswet;
nummer 3588/201, Den Haag.
OPTA (2005a) De markt voor doorgifte & ontvangst van omroepsignalen
– verzorgingsgebied UPC Nederland B.V. – Ontwerpbesluit, Den Haag.
OPTA (2005b) Brief aan Directoraat Generaal Information Society, Den Haag.
OPTA (2005c) Regulating emerging markets?, Economic policy note nr. 5,
Den Haag.
Savage, S.J. & M. Wirth (2005) Price, Programming and Potential Competition
in US Cable Television Markets. Journal of Regulatory Economics, 27(1), 25-46.
ESB 13-1-2006
13