Vertrouwen op eigenbelang

Vertrouwen op eigenbelang
Aute ur(s ):
W. Dolfsma (auteur)
De auteur is verb onden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (fbk) en aan de Universiteit Maastricht (merit). w.dolfsma@fb k.eur.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4453, pagina 64, 11 februari 2005 (datum)
Rubrie k :
Boekbespreking
Tre fw oord(e n):

Julian Le Grand ontwikkelt ideen over de wijze waarop de motieven en de capaciteiten van mensen worden aangesproken wanneer
‘de markt’ en ‘de samenleving’ elkaar raken, bijvoorbeeld bij privatisering of de introductie van marktmechanismen.
Le Grand, adviseur van premier Blair, stelt dat een tweetal veronderstellingen over de personae voor wie beleid bedoeld is cruciaal zijn
voor het slagen ervan. Ten eerste: wat motiveert zowel de ontvangers als de daadwerkelijke voorzieners van publieke diensten:
eigenbelang of altru»sme? Sociaal-democratisch angehaugten veronderstellen graag dat mensen ridderlijk zijn en hun eigenbelang
vergeten. Liberalen neigen er eerder toe te denken dat we allen alleen maar door welbegrepen eigenbelang gedreven worden, dat we
allemaal kleine luyden (in het Engels: knaves) zijn. Overigens is het zeer wel mogelijk dat iemand op rationele gronden kiest om
altru»stisch te zijn. De tweede veronderstelling waar Le Grand naar kijkt, betreft de vaardigheden van ontvangers en voorzieners van
publieke diensten. Worden zij gezien als willoze pionnen die te verschuiven zijn, of zijn het eerder ongenaakbare koninginnen die zich
niets laten vertellen?
Impliciete vooronderstelling
Impliciet, zo stelt Le Grand, is de veronderstelling die ten grondslag ligt aan de traditionele welvaartsstaat dat ontvangers en voorzieners
van publieke diensten ridderlijke pionnen zijn: ze doen wat van hen wordt verwacht en slaan het welbegrepen eigenbelang in de wind.
Artsen in een ziekenhuis en docenten aan een universiteit; geen van hen zal de situatie waarin hij zich bevindt naar eigen hand willen
zetten. Datzelfde geldt voor patinten en studenten. Vooral liberalen, maar ook wel sociaal-democraten van de ‘derde weg’ veronderstellen
juist dat allen zelfzuchtige kleine luyden zijn en zich niet laten voorschrijven wat te doen, als een koningin.
Het is juist omwille van de vooronderstellingen over motieven en vaardigheden van onderdanen dat traditionele modellen voor
overheidsbeleid veelal vastlopen. In een model voor overheidsbeleid dat is gebaseerd op opdrachten en controle is de motivatie de facto
irrelevant. Deze motivatie werkt daarin wel demotiverend, en dan vooral voor intrinsiek gemotiveerde ridders. Een model dat is gebaseerd
op vertrouwen werkt niet als mensen eigenlijk kleine luyden zijn die slechts het eigenbelang voor ogen houden. Zelfs wanneer
uitvoerders en ontvangers een algemener belang voor ogen hebben, is niet op voorhand duidelijk dat dit overeenkomt met het belang
van de beleidsmaker. Het gevolg is een proliferatie van monitoren en reguleren.
Motieven uitruilen
Le Grand gaat, in dit overigens kort en helder geformuleerde boek, lang in op de uitruil tussen extrinsieke en intrinsieke motieven. Wat
gebeurt er wanneer een kleine luyde op zijn intrinsieke motieven wordt aangesproken of wanneer een
ridder op zijn extrinsieke motieven wordt aangesproken? Zijn standpunt is niet zo scherp of ongenuanceerd als dat van Titmuss (1970).
Titmuss stelt dat, zodra mensen worden aangesproken op hun extrinsieke motieven, hun intrinsieke motieven zullen worden
weggevaagd. In een vergelijkende studie tussen de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk naar het introduceren van betaling voor
bloedafdrachten, waar voorheen vrijwillig doneren de regel was, schildert hij een doemscenario bij het inwisselen van intrinsieke
motieven voor extrinsieke motieven. De uitkomst is in ieder opzicht slecht: er komt minder bloed beschikbaar, het bloed is van slechtere
kwaliteit, duurder, en de overhead stijgt aanmerkelijk.
Le Grand is minder categorisch. Na een bespreking van empirisch onderzoek, presenteert hij een economische visie op de verhouding
tussen extrinsieke en intrinsieke motieven. Het gaat Le Grand om de vraag hoe het aanbod van publieke diensten be»nvloed wordt door
de mate waarin de aanbieders aangesproken worden op hun extrinsieke motieven. Voor een deel van de aanbieders spelen intrinsieke
motieven een rol bij hun beslissing bij te dragen. Wanneer zij nu worden aangesproken alsof zij geen ridders maar kleine luyden zijn,
trekken zij zich terug. Gevolg is een terugbuigende aanbodcurve. De precieze vorm van de aanbodcurve is afhankelijk van toevallige
omstandigheden, maar de strekking van het argument is duidelijk. Inspelen op extrinsieke motieven van mensen kan leiden tot een
mogelijke terugval van het aanbod van ‘ridders’, voor wie de regelmatige klop op de schouder voldoende is. Om dan toch voldoende
aanbod of inzet te krijgen, zal een behoorlijk hogere prijs betaald moeten worden en daarmee een groter budget beschikbaar moeten zijn.
Beleid
Een overheid moet robuust beleid formuleren – robuust in de zin dat het de intrinsiek gemotiveerden niet ontmoedigt en tegelijkertijd de

zelfzuchtige knaves tot actie aanzet. Le Grand stelt dat we zowel op eigenbelang als op altru»sme kunnen vertrouwen. Cruciaal is wel dat
daarvoor de juiste voorwaarden gecreerd zijn. Le Grand werkt deze voorwaarden uit voor een vijftal voorbeelden: gezondheidszorg,
onderwijs, pensioenen, het oormerken van belastingmiddelen en de ‘demogrant’ (een startkapitaal voor jongeren dat de staat financiert
uit de publieke middelen).
Falen
Een belangrijke overweging bij de vormgeving van robuust beleid voor een sector is de manier waarop met twee typen falen wordt
omgegaan. Systeemfalen heeft voor Le Grand betrekking op imperfecte informatie, wat ertoe leidt dat partijen en vooral lijdende
voorwerpen van beleid de gevolgen van hun beslissingen niet kunnen overzien. Deze imperfecte informatie wordt vooral veroorzaakt
door onzekerheid, en is minder gerelateerd aan een asymmetrische verdeling van de beschikbare informatie. Dit zou vooral voor
onderwijs en nog meer voor gezondheidszorg gelden, omdat de aangeboden diensten complex zijn en de gevolgen van verkeerde keuzes
soms pas veel later duidelijk worden. Daarnaast is er individueel falen, waarvan Le Grand vier vormen noemt. Ten eerste de technische
onkunde een noodzakelijke mentale taak uit te voeren, ten tweede een zwakke wil, ten derde emotionaliteit die beslissingen be»nvloedt,
en als laatste een mogelijke eerdere ervaring die de perceptie onterecht gekleurd heeft waardoor objectief gezien een foutieve beslissing
gemaakt wordt.
Normaliter zou Le Grand voorstellen om het geld de gebruiker te laten volgen. Omdat vooral in het geval van publieke diensten de eerder
genoemde vormen van falen een rol spelen, wil Le Grand de klant echter geen onbeperkte zeggingskracht geven. Ook
gelijkheidsoverwegingen of (grondwettelijke) verplichtingen – zoals in het geval van gezondheidszorg – kunnen maken dat een markt
zonder overheidsbemoeienis ongewenst is. Daarnaast moet, gegeven de vormen van falen, voorkomen worden dat door de aanbieder
ge»nstigeerde vraag zou ontstaan, wat slechts kosten laat stijgen. Le Grand stelt quasi-markten voor: de klant krijgt een budget, maar kan
dat niet altijd in alle vrijheid besteden. Hij pleit zo voor tevoren vastgestelde budgetten ten behoeve van gebruikers, door een hele keten
heen. Het persoonsgebonden budget (pgb) is een voorbeeld. Huisartsen zouden ook dergelijke budgetten moeten krijgen om hun
inkopen bij ziekenhuizen te bekostigen. De eerste uitkomsten lijken gunstig. Efficintie in het gebruik van de budgetten wordt
gestimuleerd, zowel bij altru»sten als bij de kleine luyden. Is het daarmee een robuust systeem?
Een kritische noot
Het boek roept een aantal vragen op. Zo is het de vraag waarom extrinsieke en intrinsieke motieven conceptueel lijnrecht tegenover
elkaar worden gezet. In werkelijkheid bestaan ze naast elkaar. Uit neurologisch onderzoek blijkt dat voor beslissingen soms dat deel van
de hersenen wordt gebruikt dat rationele beslissingen neemt, en soms dat deel van de hersenen waar emoties of ideen over
rechtvaardigheid overheersen. Deze delen van onze hersenen zijn gescheiden, terwijl gebeurtenissen in onze omgeving bepalen welk
deel van de hersenen actief wordt (Rosenau, 2003). Het is bovendien mogelijk dat ook de vragende partij door intrinsieke en extrinsieke
overwegingen gedreven wordt. Het is niet duidelijk hoe dat de vraagcurve verandert.
Wanneer op voorhand onduidelijk is voor welke soort motieven iemand gevoelig zijn zal, is Le Grands indeling minder behulpzaam.
Temeer daar Le Grand twee combinaties (zelfzuchtige pionnen en ridderlijke koninginnen) niet bespreekt. Ook de tweedeling met
betrekking tot de vaardigheden van mensen roept vragen op. Bestaat er werkelijk geen continuŸm tussen pionnen en koninginnen? Het
overheidsbeleid is er niet per se mee gediend wanneer verondersteld wordt dat burgers van een land allen de vaardigheden van een
koningin hebben. Is iedereen wel in staat tot een dergelijke zelfredzaamheid? En dan de vier vormen van persoonlijk falen: sommige van
de vormen sluiten aan bij bekende thema’s (Elster, 1986). Er bestaat echter een aanmerkelijke overlap tussen bijvoorbeeld de
emotionaliteit en negatieve ervaring uit het verleden. Het is ook denkbaar dat systeemfalen en persoonlijk falen onderling samenhangen.
Uitvoering
Voor beleidsmakers zijn dit misschien academische vragen. Zij zouden eerder de robuustheid van het beleid dat Le Grand voorstelt ter
discussie stellen. Het venijn zit hem uiteraard in de details van stelsels. Le Grand maakt niet duidelijk dat een stelsel van tevoren
vastgestelde budgetten niet de intrinsieke motieven zal ondermijnen. Le Grand stelt voor dat aanbieders van diensten als medisch
specialisten langs de publieke weg een lagere vergoeding krijgen dan private aanbieders van vergelijkbare diensten. Volgens hem komt
dat tegemoet aan de ridderlijke motieven van mensen die ervoor kiezen in de publieke sector te werken, omdat zo middelen vrijgemaakt
kunnen worden voor het algemeen belang. Maar laten deze ridders zich ook uitbuiten als hun visie van het algemene belang niet strookt
met die van een overheid, of als de vergoeding wel erg laag uitvalt in vergelijking met de vergoedingen in de private sfeer? Altru»sten
zijn immers niet totaal gespeend van iedere vorm van calculatie.
Het zal ongetwijfeld enige tijd kosten voordat partijen uitgevonden hebben hoe een systeem werkt, en hoe dat het best uit te baten ten
eigene faveure. Tegen die tijd kunnen de regels uiteraard bijgesteld worden. Wijzigingen in het systeem leiden echter tot vervelende
overgangsregelingen en onduidelijkheden en kunnen de aanvankelijke doelstellingen ondermijnen.
Conclusie
Le Grand levert in dit boek een veelheid aan ideen om de welvaartsstaat (“a system run by knights to the benefit of pawns”) om te
vormen tot “a system run by knaves in the service of queens”. Een moderne staat die ruimte laat voor welbegrepen eigenbelang Žn
altru»sme. De belangrijkste boodschap is misschien wel dat vertrouwen op de goede bedoelingen van de ander een vereiste is, maar dat
een vergelijkbare overgave vereist is als de ander gezien wordt als zelfzuchtige kleine luyde. Zo verwijst Le Grand de uitspraak van
minister van Sociale Zaken, De Geus, dat beleid “bijna te sociaal” kan zijn “om in te praktijk te werken” naar het rijk der fabelen.
Wilfred Dolfsma
Literatuur
Elster, J. (1986) Rational Choice. Oxford: Blackwell.

Rosenau, P. (2003) The Competition Paradigm. Lanham, md: Rowman & Littlefield.
Titmuss, R. (1970) The Gift Relationship – From human blood to social policy. London: Allen & Unwin.

Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)