Van de nood en de deugd
Enkele opmerkingen over industriebeleid
DRS. A. F. P. WASSENBERG*
Onlangs heeft het kabinet de Voortgangscommissie Industrie Politiek (Commissie-Wagner II)
geinstalleerd die concreet gestalte moet geven aan de aanbevelingen van de eerste
Commissie-Wagner voor het nationale industriebeleid. Daarmee lijkt de discussie over
institutionele vormgeving van het industriebeleid beslist ten gunste van een college van
deskundigen. In dit artikel wordt uiteengezet dat het industriebeleid. wil het succesvol kunnen zijn,
zal moeten aangrijpen bij de industriele werkelijkheid, dat wil zeggen dat het aansluit bij de
marktorganisatie in bedrijven en bedrijfstakken. Daarnaast moet het in staat zijn de betrokken
werknemers en werkgevers te binden. De auteur gaat in op de besluitvormingsprocessen
binnen en tussen partijen en de spelregels die daarbij worden gehanteerd. Op grond daarvan
ontwikkelt hij een voorstel voor een bestuurlijke vormgeving van het industriebeleid,
waarmee de kans op het doorschuiven van verantwoordelijkheden wordt verkleind en de
parlementaire toetsbaarheid van beslissingen vergroot.
Inleiding
De wisselende populariteit van bepaalde codrdinatieregels
in het industriebeleid doet denken aan een ,,varkenscyclus”.
Na een periode van een te groot aanbod (met afnemende
meeropbrengst) van tripartite overlegorganen volgt onherroepelijk een episode waarin de leveranciers van beleidsadviezen naar het andere uiterste doorschieten; het uiterste van
,,colleges-van-deskundigen” die zonder last of ruggespraak
een doorbraak van de industriepolitieke besluiteloosheid
moeten zien te bewerken. Uit de botsing van de uitersten komen praktische compromissen voort. Hoe de botsing verloopt en wat de aard van het compromis zal zijn, is niet zo
eenvoudig te voorzeggen. Pogingen tot voorspelling worden
gefrustreerd door het feit dat bestuurskunde, sociologie en
andere disciplines, die o.a. de totstandkoming en de (on-)bedoelde uitkomsten van beleid bestuderen, ons omtrent de interne en onderlinge besluitvorming bij vakbeweging, overheid, ondernemersorganisaties en ondernemingen, ongeveer
net zo afdoende voorlichten als de Russische landbouwstatistiek na de mislukking van een graanoogst. Zolang we
niet preciezer weten wat er zich binnen en tussen de beleidsbepalende instanties afspeelt, is het hachelijk louter op grond
van de beleidsuitkomsten, voorstellen tot verandering van de
gangbare coordinatieregels en organisatievormen te doen.
Voor een behoorlijk begrip van de feitelijke werking van de
Nederlandse arbeidsverhoudingen — in de praktijk toch een
vraagstuk van de wisselwerking tussen politieke spelregels en
de spelregels van het particulier initiatief (sociale partners) —
worden we uit de gangbare wetenschappelijke verhandelingen niet veel wijzer. Over de binnenwereld van de ambtelijke
besluitvorming — een belangrijke spil waar omheen de ontmoeting tussen politick en bedrijfsleven draait — vernemen
we in deze verhandelingen al helemaal niets. Hetzelfde geldt
voor de handel en wandel van de grotere ondernemingen, zowel binnen als buiten hun branche-organisaties. Zoals de
zaken er nu voorstaan, zijn we voor pertinente informatie veeleer aangewezen op gevalstudies en de memoires of dagboeken van voormalige bewindslieden en gewezen onderhandelaars. Dat schept zo zijn (overigens leerzame) beperkingen. In
vergelijking daarmee lijkt de beschrijving van de spelregels
80
rondom het politieke bedrijf en het ,,systeem” van arbeidsverhoudingen-in-enge-zin waarvoor een Lijphart 1) en Windmuller 2) respectievelijk de ,,grondtrekken” schetsten, ons
eerder te informeren over de tafelmanieren dan over de kookkunst van de betrokken beleidsmakers: de beleidskeuken
blijft zogezegd buiten beeld.
Die constatering lijkt overtrokken. Maar hij is niet zo gewaagd als we ons realiseren dat er vandaag de dag andere onderwerpen op de ,,publieke”agenda prijken dan voorheen, en
voorts dat de gemengd genoemde economische orde inmiddels voor een uiterst ingewikkeld vlechtwerk van drie aparte
complexen van spelregels staat: het stelsel van het marktmechanisme, het stelsel van overlegstructuren en het stelsel van
overheidsvoorschriften. Het feit dat in de praktijk de afgrenzing tussen deze stelsels vloeiend en beweeglijk is, heeft
er voor gezorgd dat beleid van enige structurele betekenis het
telkens verspringend voorwerp wordt van onderhandelingen
tussen wisselende parlementaire meerderheden, maatschappelijke gelegenheidscoalities (niet alleen tussen maar ook
binnen ondernemers- of vakbewegingskring en tussen de
overheidsdepartementen) en — binnen de nodige vrijheidsgraden die de ,,negotiated order” dan nog altijd kent —
functionarissen. Het kernprobleem — ook in recentere bijstellingen van onze kijk op ,,pacificatiedemocratie” en ,,arbeidsverhoudingen” — is niet eens zozeer dat de gangbare visies een tamelijk gedateerde indruk maken (dus naijlen, gelijk
de gevestigde instellingen, bij de gewijzigde industriele ver-
*De auteur is verbonden aan het Interuniversitaire Instituut Bedrijfskunde te Delft. Dit artikel is de uitwerking van een preadvies uitgebracht bij gelegenheid van een studiedag van de Nederlandse Vereniging voor het onderzoek van Arbeidsverhoudingen (mede naar
aanleiding van het verschijnen van het WRR-rapport, Floats en toekomst van de Nederlandse Industrie. Rapporten aan de regering
Nr. 18, 1980), rondom het thema De instrumentering van industriepolitiek vanuit de invalshoek van de arbeidsverhoudingen, Utrecht
18 november 1981.
1) A. Lijphart, The politics of accomodation Pluralism and democracy in the Netherlands, University of California Press,
Berkely, 1975.
2) J. P. Windmuller en C. de Galan, Arbeidsverhoudingen in Nederland, Het Spectrum, Utrecht, 1977.
houdingen). Belangrijker is dat de gangbare visies een theoretisch orientatiekader ontberen van waaruit de analyse van
de ontmoeting tussen particuliere en publieke macht en de
heid. Dat kan zijn voordelen hebben, maar ook zijn tekort-
komingen. De schutspatroon van de tripartite-overlegecono-
zou kunnen vertrekken. Dat manco wreekt zich sterker naar-
mie, SER-voorzitter De Pous, karakteriseert, zo te zien niet
zonder spot, de huidige ambiance van de sociaal-politieke
verhoudingen als volgt:
mate het over meer structurele zaken (zoals het industriebeleid) gaat. Die omstandigheid noopt tot voorzichtigheid.
,,Voor ons land zijn de perspectieven vrij somber. De collectieve uit-
wisselvallige beleidsgang binnen de diverse machtsblokken
Met deze relativerende overwegingen in gedachten wil ik
een ehkele kanttekening maken bij de jongste bijdrage aan
het industriepolitieke debat, het rapport Floats en toekomst
van de Nederlandse Industrie van de WRR (hierna te noemen
Plaats en toekomst). Bij die kanttekeningen beperk ik me be-
gaven zijn wat onoverzichtelijk, onbestuurbaar en onbeheersbaar
geworden en de financieringstekorten van de overheid zijn wat onverantwoord hoog opgelopen. De betalingsbalans is wat ontwricht
en de economische structuur is wat gee’rodeerd. De Industrie is
wust tot een dimensie die naar mijn gevoel in het debat tussen
..industriele” economen, ,,vakbonds”-sociologen enz. en de
wat verschraald en de overlegstructuren zijn wat verkrampt” 4).
auteur van het bewuste WRR-eindadvies, nauwelijks uitge-
zonder meer bemoedigende constateringen zijn, de vooruit-
meten werd: de bestuurlijk-organisatorische dimensie, zowel
binnen als tussen de partijen die vrijwillig dan wel onvrij-
willig bij de gemankeerde vorming van het industriebeleid betrokken zijn. Ik stel me voor daarbij als volgt te werk te gaan.
Na een summiere aanduiding van de beide polen waartussen
de normatieve discussie over de geeigende vormgeving van
industriebeleid zich beweegt (waarbij de politici overigens
een opvallend afwachtende positie innemen) volgt een theoretische aanzet waarin een paar predisposities (,,spelregels”)
geschetst worden die bepalend lijken voor de werkelijke besluitvorming tussen en binnen organisaties, althans wanneer
die organisaties (overheid, vakbeweging en ondernemers)
zich door de druk der omstandigheden (crisis) genoopt zien
vrij belangrijke beslissingen te nemen. Op basis van deze
theoretische exercitie wordt vervolgens een voorspelling gewaagd wat er van de inhoudelijke samenhang en reikwijdte
van de oorspronkelijke voorstellen in Plaats en toekomst zal
geworden. Ik wil het artikel besluiten met een (bij de huidige
stand van „ wetenschap” speculatieve) aanduiding van een alternatief platform — een andere belangenconstellatie — van
waaruit mijns inziens, op basis van dezelfde theoretische
overwegingen, een poging tot echte industriepolitiek dient te
vertrekken.
De twee polen
Industriebeleid vat ik op — een ,,definitie” wordt even uit-
gesteld — als industriepolitiek, om aldus het respect voor het
onderhandelingskarakteT van beslissingen over de inrichting
van het besluitvormingsproces en de materiele inzet van het
beleid tot uitdrukking te brengen. Bij die beslissingen horen
vanzelf ook beslissmgen-om-niet-te-beslissen, optics open te
houden eh gemaakte beslissingen te blokkeren. Essentieel is
de vraag — zinspelend op de titel van een preadvies van Van
der Zwan: Van een conserverend naar een anticiperend economisch beleid 3) — hoe de beslissers ,,anticiperen” op elkaars preferenties, bedoelingen en waarschijnlijke strategieen. Juist doordat de beleidsmakers, op goede grond, geleerd
hebben eerder te veel dan te weinig rekening te houden met de
beweegredenen en de bewegingsvrijheid van hun partners
alias tegenspelers, treden verdringings- of ,,Ersatz”-mechanismen in werking die het industriebeleid op het eerste gezicht
zo’n merkwaardig ,,irrationeel” karakter verlenen.
Een effectief tegenwicht tegen deze tripartite verdringingsmechanismen (zie straks) is waarschijnlijk alleen te vinden als
het integratiemoment buiten de gevestigde gremia, maar binnen de verantwoordelijkheid van de betrokken partijen
wordt gelegd, dat wil zeggen: op die plaatsen waar de spelers
de verantwoordelijkheid ook feitelijk kunnen dragen omdat
ze elkaar als het ware veroordelen tot een zeker beleidsresultaat. Kenmerk van het huidige industriebeleid (als men dat
regime van vrijwilligheid en vrijblijvendheid zo wil aanduiden) is dat die verplichtende ,,veroordeling” in de meeste gevallen ontbreekt.
Anders dan de feitelijke deelnemers in het spel, staan de
woordvoerders in het debat over denkbare varianten van industriebeleid op enige afstand van de industriele werkelijk-
ESB 27-1-1982
Ook al geeft de SER-voorzitter toe dat dit al met al niet
zichten zijn daarom nog niet als ,,compleet hopeloos” te kenschetsen. Hij ziet ruimte voor de oprichting van een (binnen
de SER in te passen) Raad voor Industriepolitiek (RIP), die
op basis van toetsende en adviserende bevoegdheden als
,,zeef” zou moeten gaan fungeren bij het van overheidswege
toekennen van functionele en sectorale steun 5). Essentieel
voor De Pous is in elk geval de tripartite grondslag van deze
RIP: omdat velen het risico van de goede en kwade kansen
van de ontwikkelingen zullen moeten dragen — goede kansen
als het over een ,,nieuwe sociaal-economische orde” en het gezocht ,,industriele reveil”gaat, en kwade in de vorm van grote
werkloosheid — vormt de ,,risico-aansprakelijkheid” (met
name voor de vakbeweging, al staat het er niet met zoveel
woorden) de rechtsgrond voor de principiele betrokkenheid
van de sociale partners bij het meewegen en meebepalen van
de beleidsalternatieven.
Het is — zoals genoegzaam bekend — op dit laatste punt
dat de appreciaties van de SER-voorzitter (en die van de vakbeweging, zij het met nog aan te geven nuances) haaks staan
op de aanbevelingen in Plaats en toekomst. Van der Zwan die
zich als eindrapporteur van de WRR in een ommezien heeft
weten te ontwikkelen tot de ,,tegen-Pous” van het Nederlandse industriebeleid, wenst het beleid te verlossen van de loden
last van het tripartite overleg en de daarmee geassocieerde
,,institutionele verstarring”. Liever zag hij een centrale regeringscommissie van deskundigen die de overheid informeert
en adviseert omtrent ,,kansrijke” bedrijfstakken of onderdelen daarvan. Deze regeringscommissie put de inspiratie voor
zijn adviezen uit kennis toegeleverd door een Nationale Ontwikkelingsmaatschappij, die op haar beurt gevoed wordt
door sectorcommissies. Voor alle genoemde niveaus en organen geldt dat ze bevolkt worden door deskundigen die — al-
hoewel eventueel afkomstig uit ondernemers- en vakbondskring, dus met een zekere voeling voor wat daar leeft — zonder last of ruggespraak dienen te opereren. Regering en parle-
ment hebben het laaste woord bij de selectie en (mede-)financiering van ,,kansrijke” projecten 6). Ziedaar de twee extremen in het industriepolitieke dispuut.
Voor we verder gaan, een enkele opmerking over de vermeende ,,institutionele verstarring” die in Plaats en toekomst
als exclusieve rechtvaardiging opgevoerd wordt voor zo’n onorthodoxe shocktherapie. Verscheidene malen heeft rapporteur Van der Zwan de gelegenheid te baat genomen te wijzen
3) A. van der Zwan, Van een conserverend naar anticiperend beleid,
preadvies voor de Nederlandse Vereniging voor het Onderzoek van
Arbeidsverhoudingen, Utrecht, 18 november 1981, verschenen in
ESB van 20 januari jl.
4) J. W. de Pous, Van welvaartsstaat tot verzorgingsstaat. Sociaaleconomische ontwikkelingen in de periode van 1963-1980 en suggestiesvoordejarendaarna, £5.8,24/13 1980, biz. 1476. Decursivering
is toegevoegd.
5) Idem,biz. 1476-1477.Zijnsuggestieszijntelezenalseennadereuitwerking, vooral ook in politieke richting, van zijn voorstellen ter versterking van de samenwerking tussen de partners op bedrijfstaken ondernemingsniveau, te vinden in het historisch overzicht 25jaar
Sociaal-Economisch Beleid, Uitgave van de SER, 1976, nr. 7.
6) WRR. Plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie. Rapporten aan de regering, nr. 18, Den Haag, 1980, biz. 182-186.
81
op het risico van al te haastige en rechtlijnige conclusies in
tal van knelpuntenanalyses: inzicht in wat er scheef zit voert
delen 12). Conclusie: ook aan deze zijde viel voorshands geen
niet in rechte lijn naar de meest geeigende therapie. Zelflijkt
dat verscheidene elementen hiervan stroken met het principe
frontale oppositie tegen de WRR-filosofie te vernemen om-
hij zich evenwel, in zijn ongeduld of wrevel over het tripartite
van de ,,beperkte aansprakelijkheid” (van participatiestrate-
overlegwezen, niet helemaal aan dat prudente motto te houden. Daartegenover kijkt hij betrekkelijk zorgeloos aan tegen
gie naar controlestrategie 13).
Vanuit deze beknopte schets lijkt de conclusie gerecht-
de voortvarendheid van de deskundigen die de stoel van de
vaardigd dat het (vooral in de publiciteit breed uitgemeten)
treuzelende sociale partners zouden moeten gaan innemen 7).
Een tweede kanttekening bij de vermeende ,,institutionele
verstarring” en zijn oplossing betreft het bedrieglijke uitvergrotingseffect dat — vergeleken met ,,anonieme” sanering of
besloten koepeloverleg zonder parlementaire echo’s — nu
eenmaal met iedere open vorm van overleg gepaard gaat. De
tripartite overlegformule brengt nogal wat kloeke rethoriek
en publiciteit met zich (vooral ter kalmering van de eigen
clienteles) waardoor licht de indruk kan ontstaan dat alle
energie in het hangen en wurgen, in geruzie en onderlinge
veto’s wordt gestoken terwijl het beleid intussen tot complete
stilstand is veroordeeld. Nauwkeuriger waarneming corri-
geert dat beeld 8).
Een laatste kanttekening betreft niet de effectiviteit maar
de niet-bedoelde (latente) functies van tripartite overlegorga-
nen 9). Ik noem er slechts twee. Bij het soort situaties die De
Pous taxeert als beslissituaties waarin grote drommen mensen ,,risico-aansprakelijkheid” krijgen te dragen geeft de vertragende ,,bewerkelijkheid” van het tripartite overleg ten
minste nog een bepaalde vastigheid aan het verwachtingspatroon, een zekere rechtsgarantie voorde betrokkenen/getroffenen. Ten tweede fungeren tripartite overlegorganen als
stootkussen voor de onderhandelaars aan ondernemers- en
werknemerskant. Zonder een dergelijke afscherming en zonder een geordend traject naar de (tot nu toe helaas louter financiele) medeverantwoordelijkheid van de overheid, zouden die onderhandelaars eerst recht alle verantwoordelijkheid afwijzen. De moraal van deze laatste kanttekening: als
men voor de huidige overlegformule iets anders in de plaats
wil stellen, dan zal het alternatief ook het wegvallen moeten
compenseren van essentiele latente functies van de oorspronkelijke constructie 10).
In het licht van het voorstaande was de gematigd afwachtende ontvangst van de WRR-voorstellen bij de partners opvallend. Instemming viel de analyse van de structuurproblemen van de Nederlandse economic (dus impliciet de oproep
tot een nieuwe industrialisatiecampagne plus passende overhiedsfinanciering) ten deel. Dat lag in de lijn der verwachtingen. Frappanter was de reactie op de institutionele voorstellen: minder eenstemmig, maar al evenmin categorisch voor of
tegen. Voor de ondernemersorganisaties — toch al geen instituten die zich in een stelsel van ondernemingsgewijze produktie en van onderling afgestemde gedragingen in tal van sectot ren, mogen verheugen in een royaal mandaat van hun le-
den — lag het voorstel om van de tripartite formule over te
stappen op een onafhankelijke deskundigenformule nog het
minst problematisch. Van deze zijde geen onvertogenheid,
mils het concept van de regeringscommissie en Nationale
Ontwikkelingsmaatschappij maar niet gekoppeld wordt aan
een expliciete en verplichtende herstructureringsfilosofie: en
mils het Ministerie van EconomischeZakenzijnklassiekeafstandelijkheid wil bewaren, dat wil zeggen zich buiten de tripartite instellingen opstelt (EZ is waarnemer) maar binnen de
macht (EZ is de finale schakel bij de steunverzoeken) 11).
En de vakbeweging, hoe beoordeelde die de nieuwe wind?
Sinds een jaar of vier, vijfheeft vooral bij de Industriebonden
de overtuiging post gevat dat de verantwoordelijkheden ont-
rafeld dienen te worden en dat de centrale overheid de primaire en ongedeelde verantwoordelijkheid heeft voor de formulering van het structuurbeleid. Weten regering en parle-
ment wat ze willen, dan kan rechtstreeks (dat wil zeggen zonder bondsdeelname) met de ondernemers worden onderhan-
deld. Komen overheid en ondenemers tot een voorstel, dan
zal de vakbeweging een en ander op zijn werkgelegenheidsconsequenties beoordelen en naar bevind van zaken han82
,,gebrek” aan respect voor de tripartite orthodoxie bij de
WRR, niet helemaal geboren werd uit zonnegloren of een
zucht van de lange golf. Integendeel, de grondzee was, om het
zo te zeggen, al lang in beweging, het wachten was alleen op
de trompetstoot van het ,,nieuwe industriele elan”. Interessant is ons af te vragen wat deze dubbelzinnige ontvangst betekent voor het vervolg van de inhoudelijk behoorlijk ambitieuze WRR-plannen. In een poging om aan te geven wat er,
gegeven het samengaan van een brede maatschappelijke con-
7) Leerzaam in dit verband is het signalement van De Pous, een paar
jaar geleden, dat onafhankelijke kroonleden in de SER — blijkens
een statistiekje van het stemgedrag in de Raad — significant vaker
(onderling) verdeeld stemmen dan en de werkgevers- en de werknemersdelegaties (SER, op. cit., 1976, bl. 30). Er is geen reden om aan
te nemen dat de onafhankelijke deskundigen in de thans voorgestelde
centrale regeringscommissie minder scrupuleus te werk zullen gaan.
8) Bij nadere inspectie blijken bij voorbeeld die landen die met
het meest uitgesproken bij hun sectorstructuurbeleid leunen op de
tripartite formule, Zweden, Denemarken en Nederland voorop,
sinds 1975 percentueel de grootste afslanking in hun scheepsbouwwerkgelegenheid gerealiseerd te hebben (vgl. Association of West
European Shipbuilders-Employment and Manpower Enquiry,
november, 1979, preliminary result); blijkt een land als Oostenrijk
— gekartelleerder en bi-/ tripartiter kan het niet — van alle Europese
economieen voorlopig zo’n beetje (samen met Zweden) de minst
aangeslagen indruk te maken (zie ook Van der Zwan zelf, Plaats en
toekomst van de Nederlandse Industrie. Antwoord aan de critici,
ESB, September 1980, biz. 1075); en blijkt men — terug in het vaderland — zelfs wat behoedzamer te moeten oordelen over de effectiviteit van de alom zo gekritiseerde individuele steunverlening aan
noodlijdende bedrijven. (Zie de statistiek over 357 steungevallen (periode 1974-1978) in het Rapport van de Subcommissie Steunverlening Individuele Bedrijven van de vaste Tweede Kamer Commissie
voordeRijksuitgaven, 15306, 14december 1979.blz. 16:ineenderde
van de gevallen blijkt het gesteunde bedrijf weliswaar failliet of geliquideerd of is de toestand uitzichtloos, in 20% is de situatie nog
onduidelijk terwijl in de resterende gevallen — dus toch nog een
kleine 50% — de toestand redelijk of het herstel manifest genoemd
wordt).
9) De kwestie van de latente functies kan hier slechts worden aangestipt. Het ,,bestaan” ervan kan alleen met behulp van grondige
gevalstudies aangetoond worden. Voorjaar 1982 zal ik een afgeronde
reconstructie kunnen publiceren van de tripartite besluitvorming
rond de herstructurering van de grote scheepsbouw en off-shore:
daarin treft de lezer het nodige over niet-bedoelde of latente functies
van overlegorganen.
10) Ik ben intussen met dit alles niet bezig de voortreffelijkheid van
de tripartite aanpak te bezingen. Ik wijs er slechts op dat de gangbare
opinievorming over doelmatigheid en doeltreffendheid van bestaande coordinatieregels impressionistische trekjes vertpont (om over
de concurrerende deskundigheidsformule nog te zwijgen).
11) Die positieve opstelling heeft zijn geschiedenis: al in 1975 spraken de centrale werkgeversverbonden hun voorkeur uit voor een
,,raad van het bedrijfsleven voor het regeringsbeleid”, in te stellen
door de ministerraad; een college of raad die zich ,,onafhankelijk van
het oordeel en de meningsvorming van organisaties van werkgevers
en werknemers” inzake industriepolitieke en structuurpolitieke
vraagstukken bezig zou moeten houden met ,,een meer specifieke
en concrete beoordeling van de samenhangen tussen beleidsvoornemens op langere termijn” (nota Overlegstrucluur overheid en bedrijfsleven, VNO/NCW, 29augustus 1975, biz. 2-3).
12) Waaronder eventueel ook het accepteren van medeverantwoordelijkheid voor de uitvoering. Zie onder meer de (behoedzame) formulering in Economisch groei en werkgelegenheid: doormodderen
ofdurven? Bijlage II bij Een beleid voor de tachtiger jaren, Industriebond FNV, juli 1980, biz. 9, 11, 16.
13) Te meer ook omdat men er bij de vakbeweging van uitgaat — op
goede gronden gegeven de afwijkende inzichten van SER-voorzitter
De Pous die de informele praktijk van tripartite organen van binnenuit waardeert — dat er niet op stel en sprong en al te drastisch ge-
saneerd zal worden in het bestaande (tripartite) stelsel. Aldus heeft
men van twee werelden het beste en is het nieuwe WRR-offensief
voorlopig met een zekere gelijkmpedigheid aan te zien. Dat een regeringscommissie van onafhankelijke deskundigen de manco’s in de
commerciele en organisatorische uitrusting van de overheid helpt
compenseren is een kwestie van uitvoering, als de politieke verantwoordelijkheid maar goed te localiseren blijft.
sensus over de ernst van de structurele crisis (de diagnose) en
een even brede maar negatieve consensus over de geeigende
aanpak (men is het eens over de therapieen die men niet wil),
in de praktijk van zo’n ambitieus program terecht zal komen,
van die beleidsvoorstellen die in aanleg, door hun samenhang
en reikwijdte, het broze machtsevenwicht en daarmede de
grondregel van het bestand, de beperkte aansprakelijkheid,
aantasten. Het is deze aanleg tot instabiliteit die — bijna tot
kan een stukje theorie verhelderend werken.
elke prijs — bestreden dient te worden.
Een theoretische excursie
bineerde toepassing van distantiefilosofie en tripartite filosofie lijkt zich daar uitstekend voor te lenen. De ,,opbrengst” van
Welnu, niet de uitsluiting over en weer maar j uist de gecomde onderliggende opportuniteitslogica is een drievoudige:
Een werkelijkheidsgetrouwe definitie van de politiek-
fragmentaring van de beleidsagenda, verkorting van de be-
sociale orde doet er goed aan rekening te houden met de vrije
leidshorizon en stroomlijning van de beleidsarena. Omdat be-
improvisatieruimte tussen wat parlementaire meerderheden
aan ambtelijke en particuliere zijde) met die voorschriften
en permissies feitelijk doen. Bij industriebeleid denkt men
grijpelijk te maken moeten we nagaan hoe het samenstel van
spelregels, de logica van het opportunisme, er uit ziet zodra
(als bij industriebeleid) de beleidscontext aan de volgende
voorwaarden voldoet:
— de preferenties of doelen zijn inconsistent of slecht gedefinieerd (organisaties en instanties ontdekken preferenties
aan het veranderen van de verhoudingen binnen en tussen de
door te handelen, eerder dan dat ze handelen op basis van
sectoren 14). Dat gaat uiteraard niet zonder slag of stoot omdat er machtsposities en gevestigde belangen in het geding
— de beleids-,,technologie” is duister (de besluitvorming bin-
beogen of voorschrijven, wat de maatschappelijke machtsverhoudingen toestaan en — zoals eerder geopperd — wat de
beleidsfunctionarissen (de onderhandelaars en uitvoerders
preferenties);
zijn. Beleid dat gericht heet te zijn op het veranderen van verhoudingen van zo’n structurele aard, trekt de sociologische
aandacht, vooral als dat beleid de pretentie heeft op een sa-
nen en tussen de organisaties wordt door de betrokkenen
zelf niet goed begrepen omdat de routines een bezinksel
menhangende manier te willen sleutelen aan bedoelde verhoudingen. Alleen over de ,,noodzaak” van veranderingen
is meestal al het nodige te doen.
dele van pragmatische uitvindingen die uit nood zijn
geboren);
— de participate in de besluitvorming is flulde (toe- en uittreding wisselen elkaar af en de gemvolveerdheid van de
deelnemers/onderhandelaars vereist niet de mate waarin
ze voor zich zelf via substituut-circuits hetzelfde of een
Bovenstaand relaas leert dat er sprake is van verscheidene
partijen op verscheidene niveaus. Die partijen zijn verwikkeld in meer of minder grimmige competentietwisten. Ze be-
schikken daarbij over ongelijke machtsbases en een onduidelijk mandaat, hebben geen precieze kennis van oorzaak en gevolg en zijn ten zeerste van elkaar afhankelijk; ze weten niet
exact waar de grens tussen particuliere en publieke macht
ligt, denken terecht nogal relativerend over ,,deskundigheid”
en springen grosso modo pragmatisch om met ,,belangen”
maar moeten, hoe dan ook, eens tot een beslissing zien te komen (een beslissing die het begin van een nieuwe ronde van
zijn, ten dele van voorbije ongelukkige ervaringen, ten
beter resultaat kunnen bereiken) 16).
Het laat zich denken dat beslissingen, convenanten en in-
tentieverklaringen die onder zulk soort spelcondities tussen
partijen tot stand komen, aan voortdurendeinterpretatieverandering onderhevig zijn. Oorspronkelijke probleemdefinities gaan ongemerkt schuiven, ,,bijpassende” beleidskeuzen
krijgen een ,,ongepaste” betekenisinhoud of uitwerking, en
slist ogen, als ze althans verdisconteren dat het om multipele
de verantwoordelijke beslissers kunnen zich weerdistantieren
van de oorspronkelijke combinatie/allianties. Kortom, de
gelegenheid maakt de beslissing en de beslissing deflnieert
het probleem (in plaats van andersom).
spelers gar-t, die door de ,,kettingverantwoordelijkheid”
geen accuraat beeld hebben van hun effectieve actieradius
aangenaam zijn als met enige zekerheid in zo’n ,,omgekeer-
(macht), waardoor soms zelfs niet eens achteraf de precieze
oogmerken en effecten van hun strategisch handelen te reconstrueren zijn. (Reconstructiemoeilijkheden ontstaan omdat
arenawisselingen en alternatieve ,,collages” van problemen
onderhandelingen inluidt). Het kan geen verbazing wekken
dat, in tegenstelling tot economische rekenmodellen, industriepolitieke onderhandelingsmodellen per saldo nogal onbe-
de werkelijkheid zich niet houdt aan de canons van doelratio-
nele planning en orthodoxe beleidsanalyse.)
De beleidsarena blijkt te bestaan uit een kluwen, een ,,georganiseerde anarchie” van onderhandelaars (die de nodige gezagsproblemen in eigen kring kennen — ook op het interdepartementale niveau — waardoor ze er nooit zeker van zijn of
hun compromissen wel geslikt zullen worden); onderhandelaars, die gelijk aan een gravure van Escher, zich voortbewe-
Daarmee zijn we er niet. Immers, het zou buitengewoon
de” wereld de richting aan te geven is waarin de eventuele
en beleidskeuzen zich bewegen. De complementaire neiging
tot ,,beperkte aansprakelijkheid” en ,,simplificatie-onderdruk” — eerder aangemerkt als de bouwstenen van de over-
heersende negatieve consensus onder crisisomstandigheden
— suggereert de richting waarin we zoeken moeten.
Crisissituaties laten zich, om te beginnen, typeren als situaties waarin voor belangengroepen en overheid essentiele belangen op het spel staan. Ten tweede is de tijdsspanne waarin
een adequate reactie moet volgen beperkt. In de derde plaats
gen in een bij stukjes en beetjes gegroeid labyrinth, van overgeleverde instellingen, procedures en loketten 15). Zo’n om-
worden de betrokkenen — veelal ook door vertraagde her-
geving geeft een aparte sfeer aan het geheel van activiteiten
lijk) — verrast door de omvang, snelheid en intensiteit van de
dat men onder de noemer industriebeleid vat. De imperfecte
gebeurtenissen (in het onderhavige voorbeeld: de industriele
voorspelbaarheid van strategieen en tegenstrategieen heeft
aftakeling, de werkloosheid, de achterstand opgelopen in de
internationale concurrentie enzovoorts). In zo’n situatie nu
de aanleg — zoals eerder gememoreerd — een negatieve consensus tussen de drie hoofdrolspelers te doen ontstaan: een
parallelle huiver voor al te drastische of ambitieuze ingrepen
eneencollegiaalstrevennaarbeperkteaansprakelijkheidvoor
de uitkomsten van het beleidsproces. Omdat alleen de routi-
niers de weg in deze half-elastieke en geimproviseerde orde
kennen (de ,,kokers” zijn niet zo star als ze er uit zien, maar
men moet de opportunistische logica en de principes van de
beperkte aansprakelijkheid onder de knie hebben, wil men
dat kunnen erkennen), wordt het industriebeleid een tamelijk
elitaire aangelegenheid. Het is de oligarchic in het netwerk
van particuliere en publieke instanties die, als het moet zelfs
tijdelijk zonder de rugdekking die de tripartite formule biedt
(zie straks), zorg draagt voor ,,fatsoenering” en kanalisering
ESB 27-1-1982
kenning en erkenning van het beleidsprobleem (zie dade-
14) Vergelijk voor een algemene, gebruikelijke definitie A. A. T.
van Rhijn, De industriele sector-structuurpoliiiek, preadvies voor
de Staathuishoudkunde, 1971, biz. 40.
15) Zie voor een verbluffend overzicht van de directe en indirecte
fmancieringsvormen, staatsgaranties en subsidievarianten — voor
het merendeel zonder formele beschikking tot stand gekomen — alsmede voor de instanties die, al dan niet in onderlinge afstemming, dit
alles beheren, vorengenoemd rapport van de vaste Tweede Kamer-
commissie voor Rijksuitgaven, biz. 10-11.
16) Zie, in deze trant, M. D. Cohen, J. March en J. P. Olsen, A garbage can model of organizational choice. Administrative Science
Quarterley, maart 1972, biz. 11-12, voorts in meer onuitgewerkte
vorm, A. F. P. Wassenberg (red.) — Netwerken: organisatie en
strategie. Boom, Meppel, 1980, biz. 17-48.
83
kan men — meer in het bijzonder — de volgende predisposities 17) verwachten:
• om te beginnen zullen de onderhandelaars/beslissers uit
economische overwegingen (de beheersbaarheid en con-
troleerbaarheid van hun inzet tegenover de potentiele opbrengst) proberen de reikwijdte van het onderhandelingsobject in te perken tot properties die hanteerbaarder zijn
dan het complex van ,,verhoudingen” dat figureert in de
gangbare (academische) omschrijvingen van industriebe-
leid (en in de WRR-filosofie);
• iedere partij gaat er stelselmatig van uit dat de tegenpartij
wel rationed en zakelijk op de crisisdreiging kan en moet
reageren; verstandiger en minder vertroebeld doorgekwetste trots of angst voor gezichtsverlies, dan men van zich zelf
weet op te kunnen brengen;
• er is een sterker wordende neigingde Kring van Ingewijden
beperkt te houden (,,buitenstaanders”, ook van binnen de
eigen kring, worden geweerd als riskante spel- of evenwichtsbrekers) hetgeen de kans op originele probleemdefinities en dito oplossingen niet vergroot;
• de aandrang wordt sterker in ieder geval iets te doen en
waarmee de sociale partners de schokkende boodschap van
Plaats en toekomst begroetten. Waarschijnlijke achtergrond
van deze reactie: men hoede de logica van de beperkte aansprakelijkheid voor al te ingrijpende beslissingen — vooral in
tijden van ledenverlies aan vakbondskant en volstrekt onvermogen tot positieve coordinatie bij de ondernemersorganisaties — onder het motto dat men geen oude schoenen moet
weggooien voor men nieuwe heeft (die voldoen). Een tweede
opmerkelijk feit is de zwijgzaamheid die het parlement zich
lijkt opgelegd te hebben (niet uitzonderlijk in het gebruikelijke vaderlandse mengsel van koudwatervrees voor het licht
,,ontplofbare” onderwerp dat industriepolitiek heet en de gebeide pragmatische traditie van non-interventie in economische-ordevraagstukken). Een derde opmerkelijkheid die
opvalt in de commotie die over de institutionele vormgevingsvoorstellen, althans buiten de cirkel van gezworenen ontstond, is het feit dat de kritiek zich bediende van dezelfde globaal-afstandelijke categorieen als de zevenmijlsanalyse van
wet en werkelijkheid van de Nederlandse arbeidsverhoudingen die in Plaats en toekomst voorkomt. Door die afstandelijke typering (,,de” vakbeweging, ;,de” werkgevers- of on-
zulks bij voorkeur op zo kort mogelijke termijn om mobili-
dernemersorganisaties; de departementale binnenwereld van
satie van tegenkrachten voor te zijn. Deze omstandigheid
werkt simplificatie en afgrendeling van potentiele optics in
de hand. Dat ,,iets” hoeft geen aanwijsbare relatie te hebben met de oorspronkelijke, breder opgezette beleidsambities;
• een en ander doet zich in versterkte mate voor in organisaties met een hierarchische structuur en met bewerkelijke
functionarissenrepertoires (op zich zelf al een vereenvoudigingsrecept ter beheersing van de interne rivaliteit) waardoor een indrukwekkende afstand kan ontstaan tussen wat
de leiders van organisaties ,,kiezen” en wat organisaties feitelijk implementeren. In een netwerk van bureaucratische organisaties levert dat een stapeleffect op: de
de overheid schittert overigens door complete afwezigheid)
krijgt men weliswaar een voortreffelijk zicht op de mogelijk
averechtse gevolgen van de WRR-voorstellen in formed positionele zin 19) maar blijven de materiele of inhoudelijke
gevolgen van de besluitvorming binnen en tussen de spelers,
de gevolgen van het gesignaleerde verdringingsmechanisme
kwadratuur van de vereenvoudiging;
• uiteraard, organisaties wisselen naar de mate waarin ze gebureaucratiseerd zijn maar onder crisisomstandigheden
gaat het ,,soort-zoekt-soort”-mechanisme werken: men is
op zoek naar minimaal betrouwbare ruiltransacties en
denkt dat te vinden in organisaties met vergelijkbare repertoires en routines, dat is: met een vergelijkbaar vermogen
tot fragmentering, ontkoppeling en simplificatie van problemen. De arena stabiliseert zich zelf met behulp van de
,,Uzeren Wet van de Oligarchic” maar dan wel een trap
hoger dan het microniveau waarop Robert Michels die
(gestyleerde) ,,wet”oorspronkelijk situeerde: in dit geval op
het niveau van een netwerk van organisaties.
Allison doet een suggestie hoe we het verbond van problemen, opties en beslissers/onderhandelaars dat we hierboven
in een ,,garbage can” aantroffen, in ee’n pakkend adagium
kunnen vatten: ,,In policy making then, the issue looking
down is options: how to preserve my leeway until time
clarifies uncertainties. The issue looking sideways is commitment: how to get others committed to my coalition. The issue
looking upwards is confidence: how to give the boss confidence in doing what must be done” 18).
dus, ongewis.
Verzuimt men de logica van de interne en onderlinge besluitvorming in de analyse mee te nemen, dan moet welhaast
ook duister blijven in welke materiele richting het beleid zich,
bedoeld en onbedoeld, zal ontwikkelen. Uitgaande van de
grondtrekken van het regime van de ,,beperkte aansprakelijkheid” en de eigen dynamiek van de ,,garbage can”, laat het
zich voorspellen dat de samenhang-en-reikwijdte van de oorspronkelijke WRR-ambities een drastische afslanking zullen
17) In de navolgende opsomming van wat ik kortheidshalve ,,de regels van de opportuniteitslogica” noem, maak ik onder meergebruik
van de (naar ,,civiele” omstandigheden vertaalde) literatuur overconflictdreiging, crisisgedrag en crisisdreiging: Th. Schelling, The
strategy of conflict, New York, 1960; K. W. Deutsch, Ttie analysis
of international relations, Englewood Cliffs, 1968, biz. 127-130;
G. T. Allison, Conceptual models and the Cuban missile crisis, Tlie
American Political Science Review, jg. 63, nr. 3, 1969, biz. 689-718.
M. H. Halperin, Bureaucratic politics and foreign policy, Washington, 1974. De zojuist gegeven typering van een ,,crisissituatie” is van
Ch. F. Hermann, Some consequences of crisis which limit the viability of organizations, Administrative Science Quarterly, 1964,
biz. 64. Dan moet nog de inspiratie genoemd worden die, vooral terzake van de subtiele zeden bij interdepartementale beleidsafstemming, te putten is uit een opstel van H. D. Tjeenk Willink, Regeren in
een dubbelrol, Rapport over een studie naar de marges voor een
samenhangend overheidsbeleid. Achtergrondstudie Nr. 1, uitgebracht door de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Staatsuit-
geverij, ‘s-Gravenhage 1980.
18) Allison, op cit., biz. 711; cursivering in het origineel.
19) Vergelijk bij voorbeeld, in een van de meer houtsnijdende kritie-
ken, de plausibele voorspelling dat ,,de organisatie van onder-
nemers en vakbeweging (..) zich gemakkelijk van een regelingscommissie — ook als daar personen in zitten die hun vertrou-
wen genieten — (zullen kunnen) distantieren, waardoor de vrijwillige
Het surrogaatmechanisme
Als het zo juist geschetste ,,model” van beleidsvereen-
voudiging-in-drievoud (fragmentering van de beleidsagenda,
stroomlijning van de beleidsarena en verkorting van de be-
leidshorizon) een grein van plausibiliteit heeft, heeft het niet
zo veel zin verder in abstracto te discussieren over de merites
van de tripartite formule versus het WRR-alternatief van de
expertocratie. In een opzicht is het materiele vervolg op de
oorspronkelijke WRR-voorstellen — de Commissie-Wagner
I — immers al een politick feit. Maar wat betekent die feitelijkheid in het licht van het geschetste ,,verdringingsmodel”?
We hebben de tamelijke onaangedaanheid gememoreerd
84
medewerking, waarop het structuurbeleid in belangrijke mate berust,
illusoir wordt”. H. ter Heide, Wijze mensen voor het structuurbeleid?
Enkele kanttekeningen bij de WRR-voorstellen voor de institutionele vormgeving van het industriebeleid, ESB, 10 September 1980,
biz. 1019. Deze criticus is van mening dat, juist doordal bestaande
tripartite ,,constructies” een reflectie zijn van de ree’el bestaande
macht van de hoofdrolspelers in het industriebeleid (dus niet, an-
dersom, hun macht aan de bestaande ,,cpnstructies” ontlenen) het
uitgesloten mag worden geacht dat de vigerende ,,combinatie van
economische macht en politieke invloed” uit te schakelen zou zijn via
zo’n regeringscommissie van onafhankelijke wijzen. Sterker, het
,,is zelfs de vraag, of de voorgestelde constructie van personen, die
wel het vertrouwen van deze organisaties (van werknemers en werk-
gevers, AW) genieten, niet een combinatie van twee kwaden is. De
betrokken organisaties hebben wel indirecte invloed maar dragen
geen verantwoordelijkheid” (Idem). Maar in welke richting deze
onbalans zal worden benut, wordt niet vermeld.
ondergaan. Van de door de Wetenschappelijke Raad voorgestelde piramide van sectorcommissies, Nationale Ontwikkelingsmaatschappij en overkoepelende regeringscommissie is
op instignatie van meergenoemde Commissie-Wagner I (een
prototype van bedoelde regeringscommissie?) voorlopig al-
leen het idee overgebleven een ,,Maatschappij voor Industriele Projecten”(MIP) op te richten. Omdat zowel Wagner-I als
de eerstverantwoordelijke minister van EZ zich tot dusver in
een nadrukkelijk stilzwijgen hullen over taak, uitrusting en
werkwijze van deze MIP, blijft het nog even gissen 20). De
MIP zal waarschijnlijk gepresenteerd worden als een ,,op
zich zelf’ staand ,,experiment” waardoor de parallelle, op
regeringsverzoek gestarte SER-discussie over de WRRvoorstellen tegelijk in zijn ,,eigen waarde” kan worden gelaten. Binnen de SER zullen de drie institutionele partners
zich traditiegetrouw welwillend, maar op discrete afstand
van het ..experiment” opstellen.
hoog” ingezet industriebeleid — om het even of men daarbij
de verheven onafhankelijkheid van deskundigen dan wel de
overspannen pretentie van integrale sectorplanning op het
oog heeft — onvermijdelijk tot escapisme en exclusiviteitsneigingen bij de verantwoordelijke bestuurders moet leiden.
Ook pleidooien om de parlementaire bewerktuiging te verstevigen dan wel het aantal adviesorganen drastisch te saneren zijn louter kwantitatieve noodgrepen zolang men niet bij
machte is aan te geven waar en hoe een houvast in de industriele werkelijkheid zelf kan worden gevonden: beleid moet
wortel kunnen schieten. Het is zaak codrdinatieregels en organisatievormen te zoeken die aansluiten bij het informele en
indirecte coordinatievermogen waarover marktbeheersende
ondernemingen beschikken.
De marktbeheersende onderneming is een in de literatuur
vertrouwd, maar als hefboom in de praktische politick, on-
derbenut verschijnsel 22). Wat dit type ondernemingen aan-
Opnieuw zal worden aangetoond dat het heel wel leven is
met het beste uit de twee werelden: de wereld van de distantie-
filosofie (MIP-controle, achteraf) en de wereld van de participatiefilosofie (SER-overleg, vooraf). De juiste mengverhou-
ding is een kwestie van opportuniteit. Hooguit zal de vakbeweging — in stede van het eigen engagement op de voorgrond
te plaatsen — aandringen op een meer sprekende verantwoordelijkheid voor de Ministeries van EZ en SoZa. EZ zal
op zijn beurt — volgens dezelfde logica en daarin bijgevallen
door ondernemersorganisaties en banken/beleggingsinstellingen die voor medefinanciering van het ..experiment” worden uitgenodigd — voor die eer bedanken. Dat ministerie zal
— het precaire evenwicht in zijn patroon-clientrelaties en de
sectororthodoxie getrouw — ter toelichting verwijzen naar
de zorgvuldig gekoesterde mythe 21) van een tekort aan pertinente eigen deskundigheid in industriele zaken.
Ergo, de kans is groot dat de MIP geconcipieerd wordt,
niet in plaats van, maar naast de bestaande tripartite herstructureringsactiviteiten, als een zuiver financieel koppelnet: het bijeenbrengen van particulier en publiek (NIB-) risicokapitaal voor geavanceerde grote ,,projecten” waarvoor
het marktonderzoek een zekere kans belooft. Dat is lofwaardig, maar heeft weinig meer te maken met een samenhangend
industriebeleid waarbij gestreefd wordt naar een doelbewuste
inhoudelijk koppeling tussen de afbouw van bepaalde industriele activiteiten en de opbouw van meer kansrijke activiteiten als substituut voor het eerste.
Nog niet zo heel lang geleden was men het in brede kring in
ondernemend Nederland eens dat er zoiets als een ,,georienteerde markteconomie” zou moeten komen. Dat bleek bij na-
der inzien — mede door Internationale ontwikkelingen — en
niet zo heel erg verplichtende, wat weinig operatipnale consensus. Dat is niet zo gek. De georienteerde markteconomie
biedt geen orientatie-, laat staan organisatiekader om, in de
eerder aangehaalde woordkeus van SER-voorzitter De Pous,
de koppeling tussen brede ,,risico-aansprakelijkheid” en het
,,meewegen” van zeggenschap van de betrokkenen, handen
en voeten te geven. In alle industriepolitieke bespiegelingen
ontbreekt een vitale schakel, een schakel die in principe van
een onverplichtende consensus een verplichtende kan maken:
het concept van de,,georienteerdemarktonderneming”. Ontbreekt een dergelijke fundering (industriebeleid wordt vanaf
de zoom geweven en niet vanuit de hoogte gelanceerd door
experts of bipartite sectorcommissies) dan blijft industriebeleid een selectieve loterij voor een kleine oligarchie van geoefende, maar overwegend defensief ingestelde spelers. Wat
met die ontbrekende schakel van de ,,georienteerde marktonderneming” bedoeld wil zijn, en hoe daarmee tevens het
goed van een meer op maat gesneden parlementaire controle
te bereiken lijkt — wordt in de volgende paragraaf uiteengezet.
De ontbrekende schakel: een alternatief
In het voorgaande heb ik aangegeven waarom een ,,te
ESB 27-1-1982
20) Wel is zojuist de vervolgcommissie Wagner II (VIP) door de bewindsraan ge’installeerd. Interessant is dat deze (toen nog lijsttrekker
van D’66) zich al eens uitvoerig uitsprak over het industriebeleid, te
weten bij gelegenheid van een peidooi voor de oprichting van een
,,Nederlandse Industriele Vernieuwingsmaatschappij” — zo te
oordelen niet onverwant aan de thans gelanceerde MIP, maar nadrukkelijk geschoeid op tripartite leest, want met een maatschappij
,,waarin het bestuur van de werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties, de overheid en de wetenschap zijn vertegenwoordigd”
(J. C. Terlouw, Economisch Programma D’66, ESB 11 mei 1977,
biz. 441). In dat zelfde artikel wordt gewaarschuwd tegen ,,ongecontroleerde economische machtsuitoefening door de overheid in
samenwerking met het bedrijfsleven” en tegen de ,,votering van gelden ten behpeve van de speerpunten (nieuwe, kansrijke industrieen,
AW) (die) zich wellicht gaat onttrekken aan effectieve parlementaire
controle en te veel een onderonsje wordt van de overheid en enkele
grotere bedrijven” (idem, biz. 442). De tijd zal het leren. Aanzienlijk
minder spraakzaam en gedecideerd is Terlouw — nu als minister van
EZ — in een vraaggesprek overde plaatsen toekomst vande MI Pin
NRC Handelsblad van 10 november 1981.
21) Dat ,,tekort” is een zorgvuldig bewaakte fictie omdat bij EZ (op
basis van de Bedrijfstakverkenningen plus intieme kennis van de
grootste gesteunde concerns en indirect via de Nationale investeringsbank, waarmee EZ intensieve relaties onderhoudt) over uitstekende
inzichten beschikt omtrent de goede en kwade kansen van bedrijfstakken, de institutionele arrangementen in verschillende bedrijfskolommen, de kwaliteit van het management in een groot aantal
concerns enz. Erkenning van het voorhanden zijn van deze inzichten
betekent echter onherroepelijk reductie van de begeerde ,,beperkte
aansprakelijkheid”. En voor zover er van werkelijke linkshandigheid
in ondernemerszaken sprake is, is dat — gelijk bij de vakbonden —
uitsluitend gevolg van het eigen verzoek om op afstand gehouden te
worden van het werkelijke ondernemingsgebeuren. Niet in te zien is
waarom EZ en de bonden niet hetzelfde soort deskundigheid zouden
mobiliseren als de organisatie-adviesbureaus die, alhoewel zelf geen
ondernemer, immers wel voor de zwaarste operaties aan de snijtafel
worden genood. (Als men bedoelt te zeggen dat organisatie-advieseurs zich in een royaler ,,freies Ermessen” verheugen dan overheidsen vakbondsvertegenwoordigers, dan zou het sieren de zaken bij hun
naam te noemen en niet te vluchten in rationalisaties).
22) H. W. de Jong. Dynamische concemratietheorie, Stenfert
Kroese, Leiden, 1972 (hfst. 4 en 5). Idem, Ondernemingsconcentratie, Stenfert Kroese, Leiden, 1971 (voor Internationale verschillen en
overeenkomsten met de Nederlandse situatie tot aan het begin van de
zeventiger jaren). Idem, Paradoxale economic, Spruyt, Van Mantgemen De Does, Leiden, 1979(voordedialectiekindebewegingvan
coordinatievormen: concurrentie, samenwerking en beheersing).
J. K. Galbraith, Economics and the public purpose, Andre Deutsch,
Londen 1974, deel II en IV. W. G. Shephert, Market power and economic welfare, Random House, New York, 1070, vooraldeel Hen III.
Stuart Holland (red.), The state as entrepeneur, Weidenfeld &
Nicholsen, Londen, 1972. Idem, The socialist challenge, Quartet
Books, Londen, 1975. Marktbeheersingblijkthier het historisch produkt van uiteenlopende omstandigheden en strategieen in de
oligopoloide sectoren van de economic: schaalvoordelen, toetredingsbelemmeringen, technische en commerciele vaardigheden,
en vooral: een bonte varieteit aan onderling afgestemde gedragingen.
Niet dat deze sectoren altijd en overal model staan voor stuwend en
innovatief ondernemerschap (de afgestemde gedragingen hebben
veeleer een defensief oogmerk: men mikt op consolidering van historische posities, het weren van nieuwkomers, het verminderen van onzekerheden en transactiekosten). Maar daar is wat aan te doen door
— ongeveer zoals ze dat zelf al gewend zijn te doen — de omgeving
waarin ze verkeren te varieren. Zie het betoog hierna.
85
trekkelijk maakt als aanknopingspunt voor een op lager
voor citroenen aan te bieden waardoor de bonden gedwon-
niveau in te zetten industriepolitiek is niet hun dubieuze ge-
gen worden zich te verschansen achter radicale (maar zelf-
verseerdheid in het uitschakelen van horizontale concurrentie maar ware te zoeken in hun indirecte, niet-geinstitutionaliseerde invloed op (des)investeringsbeslissingen binnen en
buiten de bedrijfskolom: zij vormen de ,,zichtbare vinger”
aan de spreekwoordelijke ,,onzichtbare hand” van de markt
23). Als informele regisseur zijn ze een hanteerbaar en con-
ondermijnende) claims, ondertussen de concrete onderhandelingen aan toevalstreffers in de sterkere bedrijven overlatend. Tot slot: voor betrouwbare transacties is (tijdig) inzicht in samenhangende industriele ontwikkelingengeboden;
troleerbaar, in ieder geval georienteerder vertrekpunt voor
industriepolitiek dan de schemerige figuranten in de georienteerde markteconomie” of ,,integrale sectorpolitiek”
(nota bene: een ,,integrale” politick die juist door zijn inclu-
sieve pretenties staat of valt met het (non-)gedrag van de
zwakste schakels in de sector).
De marktbeheersende of meso-onderneming (Stuart Holland) biedt uitstekende aanknopingspunten voor project-
gebonden plannings- en investeringsovereenkomsten 24).
Het benodigde indicatieve kader voor de selectie van geschikte sectoren en projecten moet onvermijdelijk van een
overheid en vakbeweging ontberen dat inzicht zolang ze niet
zelf in de industriele werkelijkheid staan; zolang ze zo’n
orientatie- en vooral organisatiekader ontberen, zijn ze
redelijkerwijs niet aanspreekbaar en geneigd tot de vlucht
in eerder genoemde simplificaties van hun oorspronkelijke
opdracht.
Het instituut van de georienteerde marktonderneming
kan hier wellicht enig tegenwicht bieden. Ik volsta met een
summiere aanduiding van de mogelijkheden.
Industriebeleid, en dan met name het industriele vernieuwingsbeleid, staat tot nu toe enigszins in de geur van een
facultatieve uitvindersbeurs. Het ware verstandiger substantieel industriebeleid, zoals gezegd een transferbeleid van
zich uiteraard over de inhoudelijke merites van het achter-
oude naar nieuwe bedrijvigheid, te laten vertrekken vanuit
bestaande complexen van arbeid, kennis en kapitaal, dat is:
liggende prioriteitenschema alsmede over de financiele
vanuit de geroutineerdheid van de georienteerde markt-
consequenties en de periodiciteit van de effectencontrole
tisering en het echte industriele engagement moeten worden
gesitueerd op het niveau van de marktbeheersende onder-
Onderneming met zijn in- en uitvouwbare waaier van satellieten 29).
Bestaande tripartite instellingen dienen ten behoeve van
een globaal sectoroverzicht (referentiekader) gehandhaafd
neming met zijn waaier van grotere en kleinere satellieten.
te blijven — ook omdat ze nuttige latente functies vervullen,
centrale overheid komen omdat de volksvertegenwoordiging
zal moeten kunnen beraden en uitspreken. Maar de concre-
Een ding spreekt voor zich: hoe tijdelijker en flexibeler de
projectconstructies die men per overeenkomst aangaat, des
te zwaarder zullen evenwichtige zeggenschapsverhoudingen
tusen arbeid, kapitaal (inclusief gemeenschapsgeld) en
ondernemerschap moeten wegen.
23) H. W. de Jong, Het Nederlandse structuurbeleid: „ De zichtbare
Die nadruk op de zeggenschapsverhoudingen is het logisch
Toekomst van de Nederlandse Industrie, serie Voorstudies en Achtergronden, Staatuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1980.
correlaat van de vergrote risico-aansprakelijkheid bij verlegging van het tripartite engagement naar een weliswaar
concreter, maar tegelijk riskanter (in de zin van meer geexposeerd) niveau van macht en onderhandeling; concreter
dan de hulpeloze abstracties van de ,,georienteerde markteconomie” en de riskante onmacht van het integrale sector,,constructionisme” 25), en in ieder geval verkieslijkerdan het
chaotiserend vermogen van het huidige ,,individuele steun”beleid 26). Substantieel industriebeleid is beleid dat een orde-
lijk verband zoekt tussen afbouw in de krimpende sectoren — een ,,ordely retreat” — en opbouw, een oderly
advance” 27) in de opkomende of te revitaliseren sectoren.
De kunst is een integratieformule te vinden voor wat
De Jong de onvaste dynamiek in de opkomst en neergang
van coordinatieregels en organisatievormen noemt: de permanente slingerbeweging tussen concurrentie, samenwerking
en beheersing 28). Zo’n ordelijk verband is.nogergensanders
goed voor. De articulering van (rivaliserende) belangen op
het niveau van de georienteerde marktonderneming biedt
in principe een opening — ik kom op de principes terug —
om het nu geldende overwegend conservatieve ,,gijzelingspotentieel” van de drie partijen (de onderlinge vetomacht
de collectieve logica van het streven naar beperkte aan-
vinger aan de onzichtbare /iawrf”,Preadyies bij het Rapport Plaats en
24) Ze heten ,,projectgebonden” omdat constructies voor het
leven ondraagbare claims leggen, gegeven een onzeker perspectief
op lange termijn en de industriele dynamiek in toeleveringsrelaties en
afzetpatronen. Die dynamiek is onvermijdelijk een harmonica-achtig
gebeuren dat tot afstoting en insluiting in het netwerk van zelfstandige ondernemingen of tot complete nieuwvorming van netwerkrejaties moet kunnen leiden. (Bovendien verlichten tijdelijke constructies
de last van de kwalitatieve integratie die nu zo vaak tot volstrekte
mislukking van fusies blijkt te voeren).
25) Vergehjk bij vporbeeld de uiterst bewerkelijke bestuursrechte-
lijice voorstellen bij A. Fernhout, Wetgeving, planning en financiering: economisch beleid, Achtergrondstudie nr. 8, deel 3, uitgebracht
door de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (de Cie. Vonhoff),
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage 1981.
26) Zie voor een gezaghebbende bestandsopname voornoemd rapport van de Tweede Kamercommissie (noot 8) en G. A. C. Heerkens,
Financiele steun van de overheid aan het bedrijfsleven; in: N. C. M.
van Niekerk (red.), Bedrijven tussen staat en markt, Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven, Kluwer, ‘s-Gravenhage/ Deven-
ter 1980, blz.25-58.
27) J. A. Schumpeter, Capitalism, socialism and democracy,
UnWin University Books, Londen 1970, biz. 90(cursiveringvanmij):
,,(..) there is certainly no point in trying to conserve obsolescent
industries indefinitely: but there is point in trying to avoid their coming down with a crash and in attempting to turn a rout, which may
become a center of cumulative depressive effects, into orderly retreat.
Correspondingly there is, in the case of industries that have sown
their wild oats but are still gaining and not losing ground, such a
sprakelijkheid, de ,,symbiotische” neiging tot bureau-
thing as orderly advance”. Schumpeter is trouwens van mening dat
cratische vereenvoudiging-in-drievoud), te verkleinen en
door iets vooruitstrevenders te vervangen, dat isdooreen constructief conflictpotentieel. Dat conflictpotentieel heet
constructief omdat niet alleen de middelen om uiting te
hij niet iets nieuws debiteert: ,,A11 this is of course nothing but the
tritest common sense”. Hoe zou hij zijn verbouwereerdheid ver-
geven aan tegengestelde belangen, maar ook de middelen om
de quid pro quo’s in te schatten en te bewaken — dus de
(on-)bedoelde consequenties van belangenstrategie en tegenstrategie te traceren — hier zichtbaarder en binnen directer
handbereik lijken te liggen dan bij elk van de conventionele
alternatieven (macro generiek, meso oude-stijl dan wel adhoc, individueel beleid).
Enkele overwegingen voor een meer verplichtende aanpak
woord hebben in 1982 als hij al in 1943 (jaar van verschijnen van de
eerste Engelse editie) constateert: „(..) it is overlooked with a persistence so stubborn as sometimes to raise the question of sincerity”
(biz. 91).
28) De Jong, op. cit., 1979.
29) Dat betekent dus dat verdere pogingen tot overdekking van het
vaderland met instituten voor ,,integrale” planning en inkadering
van sectoren en regie’s met de grootst mogelijke vlijt tegengegaan
moeten worden. Het industriebeleid moet vanaf de sterkste draden
aan de zoom geweven worden. Bleef het immers maar bij die voorgestelde sectororganen. In hun kielzog ontstaat vanzelf de verscherpte noodzaak tot interdepartementale afstemming: dat geeft
weer de nodige competentietwisten met bijbehorende obstakels voor
het verbeide industrieel elan vereist — in ruil voor een zekere
een samenhangend beleid. Van tempodwang — vitaal in deze beleidssfeer — komt dan weinig of niets terecht. Zie voor een proeve van het
flankbescherming — het engagement van drie partijen. Ten
onheil dat men over zich afroept bij beleid dat coordinate tussen
tweede: men kan niet voortgaan met de vakbeweging knollen
twee of meer departementen vraagt, het aangehaalde opstel van
Tjeenk Willink (noot 17).
noemde ik al: ongewone tijden vragen originele initiatieven:
86
zoals een zekere kanalisering-door-vertraging van steunverzoeken naar de centrale overheid (bufferfunctie) en als
dit ondernemingsniveau niet onbenut te laten voor vakbeweging en overheid (ambtelijk, ministerieel en sector-
vorm van gespreide verantwoordelijkheid voor al te pijnlijke
specialisten in de vaste Tweede-Kamercommissies).
Tot slot een niet onbelangrijk punt. De positieve discriminatie die inherent is aan het voorgestelde regime van plannings- en investeringsovereenkomsten vindt een passende
rechtvaardiging in de bijbehorende vrijwilligheid. Ge’interes-
ingrepen (schildfunctie). Maar willen ze werkelijk begaanbaar zijn dan moet aan twee voorwaarden zijn voldaan:
— om te beginnen moeten sectororganen A/partite instellingen zijn (werkgevers/werknemers) de centrale overheid
heeft — althans op dit niveau — een zekere distantie te
betrachten om niet permanent in de verleiding te geraken
seerde ondernemers schrijven in op clusterprojecten die mede
door vakbonden en overheid worden aangeboden. Na een
binnenkomende steungevallen te selecteren volgens de
zekere inschrijvingstermijn is toetreding niet meer mogelijk
principes van de opportunistische logica: ,,groot zoekt
(tenzij de gecommitteerden gedrieen anders besluiten).
groot”, de bureaucratische symbiose. Andersom worden
Daarna vervalt tevens iedere grond voor het gebruikelijke
gemor over concurrentievervalsing en favoritisme. Immers,
de formule is onberispelijk marktconform aan wat in menige
de bonden en de ondernemersvertegenwoordigers door
de afwezigheid van ambtelijk EZ op dit onderhande-
lingsniveau wat minder snel verleid tot verplaatsing van
de eigen verantwoordelijkheid en tot wat meer voortvarendheid genood;
— de bipartite opzet van het sectorniveau heeft weer alleen
kans van slagen als — de tweede voorwaarde — sectorinstellingen gevoed worden door kennis van zaken van onderop, zowel vanuit de georienteerde marktonderneming,
die als gravitatiepunt en ,,venster” op de industriele
realiteit fungeert, als vanuit de zekerheden die tripartite
sector al lang usance is en goed koopmansgebruik heet.
Alleen wordt de ratio van vertegenwoordigde belangengelijk
getrokken met de evenredige risico’s die alle deelnemers (werk-
nemers/ bonden, ondernemers/leveranciers, overheid/financiers) in zo’n opzet lopen.
Slot
(dus mede door de overheid gefiatteerde en afgedekte)
De kern van het voorgaande is als volgt samen te vatten.
plannings- en investeringsovereenkomsten op dit niveau
Er dient iets in de plaats te komen voor de gangbare in-
behoren te bieden. De onderliggende redenering is een
dustriepolitieke onderhandelingsroutine die de ingebouwde
uiterst triviale: partijen gaan alleen verplichtingen aan als
aanleg vertoont — voor zover en zolang het arsenaal aan
de quid pro quo’s duidelijk en traceerbaar zijn. Mils van
onderaf deugdelijk geinformeerd over de kwade en goede
kansen kunnen bipartite instellingen zich ontwikkelen tot
iets anders dan wat ze nu zijn (namelijk een ,,narcose-
machtsmiddelen ,,te hoog” wordt ingezet — een premie
te zetten op tripartite gijzelingsgedrag. Zo iets gaat ten
koste van de ontwikkeling van het (leer)vermogen om belangenparallellen en belangentegenstellingen — de normaalste
instituut” of een instituut dat alleen onderhandelt over
zaak bij zoiets ingrijpends als industriele reorganiatie — hel-
een ordelijke sociale ,,aftocht” zonder de nieuwe bestemming van afgeschreven mensen, kennis en gei’nvesteerd
vermogen te kennen).
der te definieren. Gevolg hiervan is een conserverend/defensief beleid dat gelijkschakeling en simplificatie van ,,oor-
De kans is reeel dat bij verduidelijking van de quid pro
quo’s de gezochte positieversterking van de vakbeweging niet
werkt en originele initiatieven tegengaat. Anders geformuleerd: er dient een integratieve formule gevonden te worden
die anticipeert op de industriele wisselgang van coordinatie-
spronkelijke” beleidsfilosofieen en voornemens in de hand
vertaald wordt in financiele eisen (wat ten koste van de leden
regels — de voortgaande dialectick, zoals De Jong 31) die
elders zou gaan en dus liquidatie zou betekenen, niet alleen
typeert, van concurrentie, samenwerking en beheersing. De
gezochte integratieve formule dient — gelijk de ,,echappement” in een uurwerk — als rem op de onbeheerste slingerbeweging die we nu mogen beleven doordat het regime op zijn
beloop wordt gelaten als betrof het een natuurverschijnsel.
De wisselgang in codrdinatieregels correspondent met
van het experiment met de georienteerde marktonderneming
maar ook van de toch al aangevreten cohesie van de vakbondsorganisatie). Veel waarschijnlijker is het dat de nadruk-
kelijke aanwezigheid van vakbond en overheid op het niveau
van de marktbeheersende of meso-onderneming benut wordt
om het deels vermeende, deels zorgvuldig gekoesterde (dus
een golfbeweging in machtsbronnen waar partijen over beschikken. Het negeren of verdonkeremanen van deze cor-
feitelijk) gebrek aan commercieel-technische en organisatorische deskundigheid te repareren.
Volkomen onwennig hoeven centrale overheid noch de
topbestuurders van de industriebonden te staan tegenover
deze niveausprong in het onderhandelingsrepertoire. De
overheid is nu al goed voor een gerichte opdrachtenstroom
responderende realiteit betekent (letterlijk) het debiteren
van machteloze voorstellen om het industriepolitieke bedrijf
weer vlot te trekken. De erkenning van het machtsaspect in
de onderhandelingen ware daar te localiseren waar voor de
betrokkenen de quid pro quo’s (ook de indirecte effecten in
van vele miljarden naar het bedrijfsleven: rechtstreekse en
de bedrijfskolom) expliciet te traceren zijn. Daar kan een
grondige contacten tussen politici, ambtenaren en concern-/
evenwichtiger verhouding ontstaan door de verzamelde risi-
consortiumbestuurders behoren tot de orde van de dag.
co’s bij een bepaalde inzet en de zeggenschap over traject en
Voor de vakbeweging ligt het iets moeilijker. Hier zijn het
bestemming van het industriebeleid op elkaar te betrekken.
Hoewel simpel en weinig revolutionair de voorgestelde
vooral de districtbestuurders die, al dan niet op de hoogte
gehouden door bevriende fracties in de ondernemingsraad,
ordeningsformule ook is — men kan Schumpter nazeggen
over de nodige terreinkennis beschikken. De indruk bestaat
evenwel dat de lijnen van uit het district of concern naar de
hoofdbesturen niet de meest pertinente informatie (tijdig)
dat het de ,,tritest common sence” in het georganiseerd
kapitalisme betreft — aan de realisatie ervan kleven de
nodige ongemakkelijkheden. Die liggen niet minder-in de
doorlaten. Kennis en inzicht blijven daardoor onderbenut.
sfeer van de interne mandaats- of machtsverhoudingen —
En, tot slot, voor de ,,zichtbare vinger” aan de onzichtbare
hand gaat het al helemaal om een vertrouwde zaak: het
binnen de vakbondsorganisatie, de ondernemingen en ondernemersorganisaties, en binnen de overheidsstructuur — dan
streven van de marktbeheersende ondernemingen naar quasi-
(een vertrouwender beeld) tussen de blokken onderling. Het
contractuele omgevingsbeheersing door middel van gestruc-
getuigt niet van werkelijkheidszin daar helemaal aan voor-
tureerde, herhaalbare relaties met leveranciers, opdrachtgevers en, in veel gevallen, collegiale pooling op de arbeidsmarkt — ,,not a matter of ambition but of necessity” 30) — is
in deze kring een cliche. Vandaar het voorstel om van de
gegroeide nood(-zaak) dan maar een sociaal-economische
deugd te maken, dat wil zeggen voorzieningen te treffen ten
, einde het kennisfonds en het potentiele leervermogen op
ESB 27-1-1982
30) Galbraith, op.cit., biz. 39-40: ,,In other words the firm ( . . ) must
plan not only its own operations; it must also to the extent possible,
plan the behavior of people and the state as these affect it. This is a
matter not of ambition but of necessity”.
31) Vergelijk de Jong, op. cit., 1979.
87
bij te gaan. Verlegging van het onderhandelingsniveau betekent wijziging van de onderhandelingsagenda. Wijziging
van de agenda betekent wijziging van de arena en van de
beleidshorizon. Bij elkaar, en in hun onderlinge samenhang,
betekent zulks wijziging van gevestigde machtsposities. Om
te beginnen zal een stuk onderhandelingsmacht van de
bondsbesturen naar de districtsbestuurders moeten worden
verlegd. Bestaande routines en posities verzetten zich daartegen, ook al betekent een grotere armslag voor de districtsbestuurders een voortreffelijk recruteringsfonds voor geinformeerde, capabele bestuurders als ze na verloop van tijd
opsohuiven naar het bondsbestuur.
Wat betreft de ondernemingsbesturen, zou de hier ontvouwde gedachtengang wel eens een forse versterking van
de invloed en de verantwoordelijkheid van de raden van
commissarissen kunnen betekenen. De capaciteit tot sociale
88
innovaties dient te worden opgevoerd. De wijziging van de
Structuurwet 1971 biedt hier alle gelegenheid toe: sinds die
wetswijziging bezit de raad bevoegdheden ter zake van benoeming en ontslag van de directie, vastlegging van de jaarrekening, fusies, inkrimping van het personeel, afstoten en
aankopen van bedrijfsonderdelen, wijzigingen in de organisatie en grotere investeringen. Het is zaak van de gelegenheid
een werkelijkheid te maken.
Zoals eerder aangestipt, brengt de beoogde opzet ook een
wijziging met zich mee in de aanwezigheid van ambtelijke
vertegenwoordigers van het Ministerie van Economische
Zaken (en dat van SoZa) op de verschillende beleidsniveaus.
Zoiets is waarschijnlijk niet goed denkbaar zonder interne
herstructurering van het departement (en evenmin zonder
herdefiniering van de relaties met andere ministeries,
die met SoZa voorop). Niet dat de geleidelijke terugtrekking
uit het (immers tot bipartite overleg om te vormen) bedrijfstakoverleg het Ministerie de grootste aarzeling zal bezorgen.
De meeste massage vergt een versterkte aanwezigheid — via
detachering van sectorambtenaren als regeringscommissaris,
overkoepelende niveau van een Sociaal Economische Raad
voor ,,Industriele Reorganisatie”).
Deze institutionele ,,hinkstapsprong” vraagt van EZ — als
praktijk — op het overgangsgebied tussen micro- en mesobeleid (dus het niveau waar clusters van ondernemingen met
vakbonden en overheid plannings- en investeringsovereen-
van de Industriebonden — een duidelijke decentralisatiepoging. Ook dat zal wel de nodige voeten in aarde hebben.
Maar het verduidelijkt onmiskenbaar de relevante quid pro
quo’s, verkleint de kansen op het doorschuiven van verantwoordelijkheden en vergroot de parlementaire toetsbaar-
komsten aangaan). Aanwezigheid op het micro/ mesotraject, en afwezigheid op het meso/macro-traject moeten
heid van samenhangende beslissingen (de ondoorzichtigheid
met bijbehorende schuilmogelijkheden van het gepretendeer-
voor een scherper omlijnde localisering, dat wil vooral zeg(zonder dat ondertussen het ruimere sectorperspectief verlo-
de ,,integrale”sectorbeleid verdwijnt;enhetgeeftookde,,deskundigen” een minder ijle, minder ongefundeerde positie in
het geheel. Mogelijk komt zo’n opzet de ordelijkheid van de
rengaatdoordat.bijwijzevancompensatievoordeambtelijke
politieke en sociaal-economische orde ten goede.
raaar dan geprofileerder en activistischer dan in de huidige
gen fundering, van de beleidsverantwoordelijkheid zorgen
afwezigheid op het meso/macro-traject, een periodieke uitwisseling van inzicnten en ervaringen mogelijk blijft op het
ESB 27-1-1982
A. F. P. Wassenberg
89