Trends in het arbeidsmarktbeleid
Aute ur(s ):
Aalders, P. (auteur)
Trier, C. van. (auteur)
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Algemeen Arb eidsmarktbeleid.cvtrier@minszw.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4405, pagina D19, 12 juni 2003 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
Tre fw oord(e n):
prikkels
In het arbeidsmarktbeleid zijn prikkels een steeds belangrijkere rol gaan spelen. Dit komt naar voren in vier trends die zich de
afgelopen twee decennia in het arbeidsmarktbeleid hebben voorgedaan.
Als gevolg van werkgelegenheids- en werkloosheidsontwikkelingen is het Nederlandse arbeidsmarktbeleid de afgelopen twee
decennia substantieel veranderd. Ook andere factoren spelen een rol, waaronder veranderende inzichten ten aanzien van doel en
gewenste invulling van het arbeidsmarktbeleid. Kort beschouwd kunnen vier trends worden onderscheiden, namelijk van passief naar
actief arbeidsmarktbeleid, van vraag- naar aanbodstimulering, van centraal naar decentraal beleid en naar individuele
verantwoordelijkheid en het afrekenen op resultaten. Deze trends, hun oorzaken en gevolgen zijn het onderwerp van dit artikel.
Van passief naar actief arbeidsmarktbeleid
In de jaren tachtig lag het accent in het arbeidsmarktbeleid op de vangnetfunctie van sociale zekerheid. Vooral een adequate verstrekking
van uitkeringen stond centraal, zodat het beleid passief was. Geleidelijk is hier een nieuwe dimensie aan toegevoegd, te weten een
actievere inzet van de sociale zekerheid om werkzoekenden aan de slag te helpen. Dit actieve arbeidsmarktbeleid richt zich op het
verbeteren van de toegang van werklozen tot de arbeidsmarkt en banen, op baangerelateerde vaardigheden en op het functioneren van
de arbeidsmarkt. De activering van de uitkeringsgerechtigden, waartoe de meeste Europese lidstaten zijn overgegaan, vond
noodgedwongen plaats. In de jaren tachtig was de werkloosheid omvangrijk. Vooral de (langdurige) werkloosheid en jeugdwerkloosheid
waren in de eerste helft van dat decennium zeer hoog. Om de werkloosheid te verminderen, diende de te geringe vraag naar arbeid te
worden gestimuleerd. Dat gebeurde enerzijds door middel van loonmatiging, lastenverlichting en herverdeling van de arbeid via
arbeidsduurverkorting en vroegtijdige uittreding van ouderen. Anderzijds vond dit plaats door het inzetten van activerende
arbeidsmarktinstrumenten die de vraag naar – vooral laaggeschoolde – arbeidskrachten stimuleerden. In het bijzonder werden
loonkostensubsidies voor jongeren en langdurig werklozen hiertoe ingezet. Loonkostensubsidies maken het voor werkgevers
aantrekkelijker laagopgeleiden in dienst te nemen, doordat ze compensatie bieden voor de productiviteitsval. In de jaren negentig werden
hier gesubsidieerde banen aan toegevoegd.
Van vraag naar aanbodstimulering
Binnen het activeringsbeleid heeft een accentverschuiving plaatsgevonden. In de jaren tachtig lag de nadruk op maatregelen die de
vraag naar arbeidskrachten stimuleren; in de jaren negentig komen hier maatregelen bij die vooral gericht zijn op versterking en
verruiming van het arbeidsaanbod. In de tweede helft van de jaren negentig werden vraag- én aanbodstimulering belangrijk geacht. Aan
deze aanbodstimulering ligt de drastisch gewijzigde arbeidsmarktsituatie ten grondslag. Die is niet meer vergelijkbaar met die aan het
begin van de jaren negentig. In de periode van 1990 tot 2001 is de werkgelegenheid met 1,4 miljoen arbeidsjaren sterk uitgebreid en is de
werkloosheid grofweg gehalveerd van zeven procent tot 3,3 procent. Daarbij traden aan het eind van de jaren negentig zelfs
personeelstekorten op. Tegenover het grote aantal openstaande vacatures stonden bovendien nog steeds veel inactieven. Uit hoofde
van de financiering van de vergrijzing is ook het activeren van het (onbenut) arbeidsaanbod nodig. Verschillende maatregelen worden
ingezet om het arbeidsaanbod enerzijds te verruimen en anderzijds te versterken. Verruiming van het arbeidsaanbod vindt vooral plaats
via financiële stimulansen. Voor bepaalde groepen uitkeringsgerechtigden is een baan financieel niet aantrekkelijk, vanwege een te klein
nettoverschil tussen uitkering en inkomen uit arbeid (armoedeval). Hierdoor bieden zij zich niet aan op de arbeidsmarkt. Om het werken
voor hen lonend te maken, wordt de arbeidskorting verder verhoogd. Voor verruiming van het arbeidsaanbod worden voorts
beleidsmaatregelen ingezet die vervroegd uittreden door oudere werknemers minder aantrekkelijk maken, zoals het omzetten vutregelingen in prepensioen-regelingen, alsmede maatregelen ter verbetering van de combinatie van arbeid- en zorgtaken, bijvoorbeeld
meer kinderopvangplaatsen. De versterking van het arbeidsaanbod behelst een verhoging van het opleidingsniveau van de (potentiële)
beroepsbevolking. Hiertoe zijn verschillende mogelijkheden. Via een fiscale faciliteit wordt scholing van voormalig werkloze werknemers
van 23 jaar en ouder tot startkwalificatieniveau (mbo-2-niveau) gestimuleerd. Over het algemeen geldt dat dit niveau nodig is om
duurzaam een plaats op de arbeidsmarkt te verkrijgen. De versterking van het arbeidsaanbod krijgt ook gestalte door het beleid gericht
op bevordering van erkenning van elders verworven competenties (evc). Tot slot is het stimuleren van een leven lang leren van de
(potentiële) beroepsbevolking een belangrijk onderdeel.
Van centraal naar decentraal beleid
Het actief arbeidsmarktbeleid bedient zich voor een deel van financiële stimulansen (zoals de arbeidskorting en spak) om bepaald gedrag
van vragers en aanbieders van arbeid te bewerkstelligen. Een vergaand gebruik van financiële stimuli zoals in het ideaaltypische scenario
waarbij “elke individuele actor op de arbeidsmarkt een zelfstandige aanspraak kan maken op een financiële tegemoetkoming van de
rijksoverheid voor bepaald maatschappelijk gewenst arbeidsmarktgedrag of inkomensondersteuning”, is niet wenselijk1. Niet alle vragers
en aanbieders op de arbeidsmarkt hebben namelijk sturing van gedrag dan wel steun nodig in het domein van werk en inkomen.
Bovendien zijn financiële stimuli niet toereikend. Een deel van de werklozen heeft persoonlijke begeleiding, bemiddeling en advisering
nodig om weer op de arbeidsmarkt aan de slag te kunnen. Dat vereist een actief arbeidsmarktbeleid met een op de persoon toegesneden
invulling. Een dergelijke aanpak van individueel maatwerk kan beter worden gerealiseerd op decentraal niveau. Gemeenten, het
Uitvoeringsinstituut voor de werknemersverzekeringen (uwv), de Centra voor Werk en Inkomen (cwi), en de reïntegratiebedrijven zijn
beter op de hoogte van de lokale omstandigheden van de arbeidsmarkt dan de rijksoverheid en hebben beter zicht op hoe klanten
kunnen uitstromen. Door aanstelling van casemanagers wordt meer op resultaat gericht werken mogelijk. Zij kennen hun klanten en
kunnen daardoor het beste inschatten wat de kortste weg naar werk is. Tussen de vraag naar maatwerk en de vele regels en
uitvoeringsvoorschriften zit veel spanning. Om casemanagers maximale ruimte te geven voor maatwerk, heeft het kabinet het voornemen
om de schotten tussen verschillende regelingen weg te halen en een vrij besteedbaar reïntegratiebudget te introduceren. Dit
reïntegratiebudget kan naar eigen inzicht worden aangewend om werkzoekenden naar de arbeidsmarkt te geleiden.
Naar individuele verantwoordelijkheid en het afrekenen op resultaten
Om het verschuiven van verantwoordelijkheden effectief mogelijk te maken en voor een effectief en efficiënt actief arbeidsmarktbeleid,
moet iedere actor op zijn individuele verantwoordelijkheid kunnen worden aangesproken. Bij het aanspreken op de individuele
verantwoordelijkheid past het afrekenen op resultaat. In dit verband wil de overheid in de toekomst niet meer sturen op hoeveel mensen
op een bepaald traject zijn gezet, maar op de resultaten van het ingezette reïntegratiebudget. Niet meer de regelingen (waaronder het
aantal te realiseren gesubsidieerde banen), maar de prestaties in de vorm van duurzame uitstroom naar de arbeidsmarkt komen dan
centraal te staan. Dit geldt voor alle actoren op de arbeidsmarkt, maar de invulling hiervan verschilt per actor. Het nieuwe kabinet zet de
ingeslagen weg van deregulering en decentralisatie van reïntegratiebudgetten, gesubsidieerde banen en algemene bijstand naar de
gemeenten door2. Een belangrijk onderdeel hiervan is honderd procent budgettering van de bijstand. Hiermee wordt een directe
koppeling met gemeentelijke prestaties gelegd. Een effectieve en efficiënte inzet van het beschikbare reïntegratiebudget vertaalt zich in
een relatief laag aantal uitkeringsgerechtigden. De invulling van prestatie-afspraken met het uwv verloopt via jaarplannen. Daarin worden
doelstellingen ten aanzien van de reïntegratie van arbeidsgehandicapten en werklozen met een ww-uitkering vastgelegd. Een succesvol
reïntegratiebeleid staat en valt bij de inspanningen die de werkzoekende zelf levert. Iedereen wordt geacht mee te doen: iedereen die
zelfstandig aan het werk kan komen moet hiertoe alles in het werk stellen. Indien het gedrag van werkzoekenden tekortschiet, kunnen
uitvoeringsinstanties hen hierop aanspreken en eventueel een sanctie opleggen. Van reïntegratiebedrijven wordt verwacht dat zij hun
creativiteit aanwenden om mensen zo snel mogelijk naar werk toe te leiden. Met de nota Naar een werkende reïntegratiemarkt heeft het
kabinet ingezet op resultaatfinanciering: reïntegratiebedrijven worden afgerekend op de gewenste prestaties – uitstroom naar regulier
werk – en niet op input (het type ingezette trajecten). Een onmisbare schakel in dit geheel zijn de werkgevers. Zij zijn belangrijk voor
banen, scholingsmogelijkheden voor werkenden en leer-werkplekken, zoals stages en duale trajecten. Ook is hun beleid van invloed op
de instroom in inactiviteit zoals werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid. In de jaren negentig zijn maatregelen getroffen waarbij de
individuele werkgever wordt aangesproken op zijn verantwoordelijkheid om voortijdige uitval van arbeid door ziekte en
arbeidsongeschiktheid te voorkomen. Dit gebeurde via de Wet terugdringing ziekteverzuim (1994) en later de Wet uitbreiding
loondoorbetaling bij ziekte (wulbz) en via de Wet premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheid (pemba), die eind jaren
negentig is ingevoerd.
Tot slot
De komende jaren zullen activering van uitkeringsgerechtigden, decentralisatie en individuele verantwoordelijkheid centrale thema’s
blijven in het arbeidsmarktbeleid. Dit blijkt uit het nieuwe regeerakkoord Meedoen, meer werk en minder regels. Meer dan voorheen
zullen alle partijen op de arbeidsmarkt worden aangesproken op hun prestaties.
Dossier Arbeidsmarktbeleid via financiele prikkels
W.T.M. Molle: Arbeidsmarktbeleid via financiële prikkels
J. van Zijl: Fiscalisering: wel typisch, niet ideaal
M.C. Versantvoort Financiële prikkels via de fiscaliteit
P. de Beer en S. Hoff: Weg naar werk vol hindernissen
K. Laan, W. Roorda en J. van der Waart: Financiële prikkels aan de aanbodzijde
E. Vogels: Financiële prikkels aan de vraagzijde
P.W.C. Koning: Zoektocht naar prikkels voor UWV
A. Heyma en M. Zijl: Ouderen gevoelig voor financiële prikkels
W.H.J. Hassink: Meer oudere werknemers door prikkels aan de vraagzijde?
A.L. Bovenberg: Speciale grijsschijf voor werkende ouderen
P. Alders en C. van Trier: Trends in het arbeidsmarktbeleid
P. Donker van Heel: Scenario’s voor vormgeving van de fiscalisering
L.G.M. Stevens: Gefiscaliseerd arbeidsmarktbeleid
H.J. ter Bogt: Bureaucratietheorie en andere uitvoeringskwesties
G.J. van den Berg: Arbeidsmarktbeleid tussen efficiëntie en effectiviteit
A.L. Bovenberg: Pijlers onder hogere arbeidsparticipatie
A.M. Reitsma: Op afstand de beste?
1 Zie het artikel van Versantvoort in dit ESB-Dossier.
2 Meedoen, meer werk, minder regels. Hoofdlijnen voor het kabinet CDA, VVD, D66, Den Haag, 16 mei 2003, blz. 4.
Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)