Planvorming kwartaire sector
Trends en demografie als invalshoek voor beleid
DRS. C.C. REICHARDT – DRS. G.H. VLIEGER*
Er bestaat de laatste tijd veel belangstelling voor de consequenties van demografische en trendmatige
ontwikkelingen voor het overheidsbeleid en in het bijzonder voor de collectieve uitgaven. In dat
verband is van belang dat de rijksoverheid sedert enige jaren gebruik maakt van een nieuw instrument
om haar beleid(svoornemens) mede te toetsen aan dergelijke ontwikkelingen. De ervaring heeft
echter geleerd dat de toepassing van dit instrument – de z.g. planvorming kwartaire sector – tal van
methodologische en technische vragen oproept. De auteurs beogen met dit artikel inzicht te
verschaffen in de essentie van de planvorming en de problemen die zich daarbij voordoen. Zij schetsen
op welke wijze die problemen kunnen worden ondervangen. Het instrument kan daarmee aan
beleidswaarde winnen, op voorwaarde dat politic! de resultaten van de analyses van de planvorming
kwartaire sector serieus willen nemen.
Tijdgeest
Aan het einde van de jaren zeventig ontstond bij de overheid
behoefte aan beheersing van de wildgroei van de kwartaire sector 1). In verband hiermee won het denkbeeld dat demografische
ontwikkelingen van belang zijn voor het beleid ten aanzien van
de kwartaire sector terrein. Zeker in de eerste helft van de jaren
zeventig was er nog geen klemmende aanleiding voor een dergelijke overweging. De financiele mogelijkheden van de overheid
waren ruim en bovendien stond in die tijd buiten kijf dat de
kwartaire sector een substantiele – en evenzeer wenselijke bijdrage kon leveren aan zowel het individuele als het maatschappelijke welzijn. Ten slotte kwam daar in een iets later stadium nog het werkgelegenheidsargument bij. Via het scheppen
van arbeidsplaatsen in de kwartaire sector kon het verlies aan
werkgelegenheid in de marktsector worden gecompenseerd. We
kunnen hierbij wijzen op het in 1977 verschenen rapport van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Maken wij er
werk van, dat stoelt op deze gedachte.
De hieruit voortvloeiende groei van de kwartaire sector kwam
zowel tot stand via uitbreidingen van bestaande voorzieningen
als via het scheppen van nieuwe voorzieningen (bij voorbeeld
volwasseneneducatie). Illustratief voor die groei is label 1.
Berekeningen van het Sociaal en Cultured Planbureau (SCP)
tonen aan dat demografische ontwikkelingen een ondergeschikte rol spelen bij de verklaring van deze uitbreiding. Een analyse
van de periode 1970-1981 leert dat slechts 12% van het toegenomen gebruik van collectieve voorzieningen aan dergelijke ontwikkelingen kan worden toegeschreven. Het Planbureau berekende tevens dat de groei tussen 1975 en 1981 voorbijna50% het
gevolg was van een trendmatige toename – waarin de demografische component is verdisconteerd – van het gebruik per relevante bevolkingsgroep en voor ruim 50% aan een intensivering
van de personeelsinzet per gebruiker.
Maar de tijden veranderden. Het bleek dat de bomen niet
meer tot in de hemel groeiden. En met de vermindering van de financiele ruimte van de overheid kwam de bezinning op de mogelijkheden om de groei van de kwartaire sector te beheersen en deze nog slechts daar te realiseren waar zij op grond van objectieve
criteria het meest noodzakelijk was. Voor de hand liggend was
het deze criteria mede te ontlenen aan indicaties van de vraag
naar voorzieningen en aan demografische factoren.
In deze periode is het project planvorming kwartaire sector
ontstaan, dat gericht is op een verbetering van de besluitvorming
over de verdeling van schaarse middelen binnen de kwartaire
1010
Tabel 1. Personeelsontwikkeling in de kwartaire sector
1972-1977 en 1977-1982 (jaarlijkse groei in procenten)
Sector
Openbaar bestuur a)
Defensie
Onderwijs
Medische diensten
Openbaar vervoer
Overige diensten
Totaal kwartaire sector
1972-1977
1977-1982
3.0
—2,0
2,2
3,7
3,9
2,2
4,0
2,8
1,2
0,8
2,3
2,0
1,4
1,7
a) Sector overheid volgens de Nationale Rekeningen, minus onderwijs en defensie.
Bron: Rapport van de Interdepartementale Commissie Harmonisatie Ramingen
Kwartaire Sector, Over voorzieningengebruik en personeel in de kwartaire sector
1983-1987.
sector. Op het aanvankelijk sluimerend, maar op het ogenblik
aanzienlijk dynamischer bestaan van dit project zal in de volgende paragraaf uitvoeriger worden ingegaan.
Met het toenemen van de druk om de overheidsuitgaven te stabiliseren of zelfs te verminderen, lijkt ook het aantal publikaties
over de consequenties van demografische ontwikkelingen – te
karakteriseren als ontgroening en vergrijzing – voor de besteding van collectieve middelen te zijn toegenomen. Het SCP heeft
vervolgstudies uitgevoerd die voor de beleidsaanbevelihgen in
het kader van de planvorming kwartaire sector van direct belang
zijn. En ook lokale overheden hebben na opeenvolgende kortingen op de algemene uitkering via het gemeentefonds de mogelijke beleidsrelevantie ontdekt van objectieve criteria voor de toedeling van middelen als noodzakelijk tegenwicht voor de eisen
van groepen en instellingen die met subsidieaanvragen op de
stoep staan.
Planvorming kwartaire sector
De rijksoverheid schenkt bij de voorbereiding van haar beleid
* Beide auteurs zijn werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Za-
ken en maken deel uit van het secretariaat van de Interdepartementale
Commissie Planvorming Kwartaire Sector (ICPKS). Zij hebben dit artikel op persoonlijke titel geschreven.
1) Zie b.v. het rapport Heroverwegingpersoneelsvoorziening kwartaire
sector, Tweede Kamer, 1980-1981, nr. 16 625, nr. 6.
ten aanzien van de kwartaire sector sedert 2 jaar enigermate gericht aandacht aan geobjectiveerde indicaties van de vraag naar
voorzieningen. Zoals al vermeld wordt deze activiteit aangeduid
met planvorming kwartaire sector. Toch is de acceptatie van deze planvorming niet zonder slag of stoot bereikt. Zelfs op dit moment is zij nog niet geheel onomstreden. Voor een inzicht in de
redenen hiervoor is een korte schets van de geschiedenis en de es-
sentie van het instrument onontbeerlijk.
Overigens konden niet voor alle voorzieningen gebruiksindicatoren worden gevonden en basisramingen worden opgesteld.
Dit probleem deed zich voor bij voorzieningen die in overheersende mate niet te individualiseren waren, zoals musea, weten-
schappelijk onderzoek en openbaar bestuur 4).
Na de technische voorbereidingen kon in September 1983 de
ICPKS van start gaan met als taak de minister van Binnenlandse
Zaken en via hem de ministerraad te adviseren over de middelen-
Het project ontstond in een tijd waarin schaarser wordende
toedeling binnen de kwartaire sector vanuit de invalshoek van
middelen tot een anticiperend beleid aanzetten, waarin zoveel
het gebruik van voorzieningen. De keuze voor de minister van
mogelijk garanties waren ingebouwd voor de handhaving van
Binnenlandse Zaken als coordinerend bewindsman voor de
het niveau en van de kwaliteit van de dienstverlening. Naar aan-
De kwartaire sector in dejaren tachtig, drong het toenmalige kamerlid Lubbers tijdens de algemene beschouwingen over de
planvorming is vrij toevallig, aangezien hij evenals andere ministers belangen in de kwartaire sector heeft (openbaar bestuur
gemeentepolitie).
De ICPKS heeft in haar adviezen de kwartaire sector in een
rijksbegroting van 1981 aan op het opzetten van een daarop in-
groot aantal voorzieningen uitgesplitst. Globaal betreft het de
spelend integraal planningsschema. Daartoe uitgenodigd door
navolgende terreinen: onderwijs, volksgezondheid, maatschap-
leiding van een gezamenlijke publikatie van het SCP en het CPB,
minister-president van Agt brachten de beide planbureaus in ju-
pelijke dienstverlening, welzijn en cultuur, justitiele voorzienin-
ni 1981 een memorandum uit waarin aanbevelingen werden gedaan voor een personeelsplanning in de kwartaire sector. Het
rechtstreekse verband dat hierin wordt gelegd tussen niveau en
kwaliteit van voorzieningen en de personeelsomvang verbonden
gen en politic, openbaar bestuur en openbaar vervoer. In haar
adviezen tracht zij voor een viertal jaren de verschillen te laten
zien tussen de arbeidsvolumina die voortvloeien uit de financiele
meerjarenramingen van de voorzieningen en de arbeidsvolumi-
aan de voorzieningen kan onzes inziens worden gerechtvaardigd
na volgens de in de voorbereidingsfase ontwikkelde basisramin-
vanuit een tweetal motieven:
– er wordt aangesloten bij een traditie van werkgelegen-
gen. De vraag die zich bij een dergelijke vergelijking telkenmale
voordoet is of expliciete beleidsafspraken een voldoende verkla-
heidsprojecten ter versterking van de kwartaire sector;
– een planning voor de gehele kwartaire sector waarin de ver-
ring voor de geconstateerde discrepanties vormen. Een van de
schillende onderdelen onderling moeten worden afgewogen
vraagt om een uniforme maat. De kwartaire sector is arbeids-
eerste eisen van het Ministerie van Financien in de ICPKS was
dat de financiele vertaling van alle basisramingen te zamen binnen de financiele ruimte moest worden gebracht die wordt gei’n-
intensief; derhalve geeft de personeelsomvang een voor de
diceerd door de gezamenlijke meerjarenramingen.
hand liggende indicatie van het niveau van de dienstverlening.
niveau van de voorzieningen. Hiertoe werd een Interdeparte-
Aangezien de huidige basisramingen zijn gebaseerd op de gegevens van 1983 is daarin nog een trend verwerkt die past bij de
ontwikkelingen tot en met dat jaar; een periode die werd gekenmerkt door uitbreiding van voorzieningen en toename van gebruik. Dientengevolge zouden zeer veel voorzieningen uit het
oogpunt van planvorming voor uitbreiding in aanmerking komen. De minister van Financien zou uit dien hoofde met aanvullende eisen tot een bedrag van ca. f. 1,65 mrd. in 1986 oplopend
tot f. 2,3 mrd. in 1989 worden geconfronteerd. Door de inwilli-
mentale Commissie Harmonisatie Ramingen Kwartaire Sector
ging van de gestelde eis won planvorming aan beleidswaarde.
Voordat deze planning beleidsmatig kon worden ingevuld
moest eerst een nadere uitwerking worden gegeven aan een technische voorwaarde: het ontwerpen van een methode waardoor
geobjectiveerde indicaties van de vraag naar collectieve voorzieningen gekoppeld worden aan de personeelsomvang en dus het
in het leven geroepen. Deze commissie rapporteerde in Septem-
Door het budgettair neutrale karakter van de aanbevelingen kan
ber 1983 over de personeelsomvang op middellange termijn op
in principe grotere invloed worden uitgeoefend op het proces
basis van die geobjectiveerde indicaties 3). Wat impliceerde de
ontwikkelde methode?
van begrotingsvoorbereiding en -opstelling.
Opdat de inzichten voortvloeiend uit de planvorming in dat
Allereerst zijn voor zoveel mogelijk voorzieningen gebruiks-
proces een optimale rol kunnen spelen rapporteert de ICPKS in
indicatoren gezocht. De keuze voor het gebruik van voorzieningen wordt gelegitimeerd met de overweging dat de overheid zich
bij haar planning van operationele grootheden moet bedienen.
grotingsopstelling voor het komende jaar. Door de advisering in
Het voorzieriingengebruik geeft een weerspiegeling van de (mede
demografisch bepaalde) ..revealed preferences” van de consument in het nabije verleden, en is tevens een operationele grootheid. Deze keuze biedt naar onze mening voordelen, daar hiermee a priori twee theoretisch en praktisch onoplosbare proble-
principe voor januari aan de ministerraad ten behoeve van de bedit vroegtijdige stadium kan nl. nog invloed worden uitgeoefend
op zowel de inhoud van de voorstellen van de minister van Financien in zijn z.g. kaderbrief met het oog op de begroting voor
het komende jaar, als op de besluitvorming in de ministerraad
over die voorstellen in de eerste maanden van het lopende jaar.
In oktober van dat jaar brengt de ICPKS dan nog een rapport uit
men buiten de orde worden geplaatst, nl. die van:
naar aanleiding van de bij het parlement ingediende ontwerpbe-
– de behoefte aan voorzieningen (deze is in theorie oneindig);
en
– de mate waarin het aanbod van collectieve voorzieningen de
vraag bepaalt.
grotingen.
Na een geruisloze start in 1983 en 1984 werd in het begin van
Na de keuze van de gebruiksindicatoren (b.v. het aantal studenten dat deelneemt aan hoger beroepsonderwijs of het aantal
verpleegdagen en het aantal verwijskaarten van ziekenhuizen) is
de ontwikkeling van deze indicatoren in de afgelopen 12 jaar on-
1985 bij de begrotingsvoorbereiding voor 1986 in de ministerraad een uitgebreide discussie aan de planvorming gewijd, een
indicatie voor de toegenomen belangstelling voor het instrument. Maar tevens was de voorbereiding van het ICPKS-advies
moeilijker dan voorheen. Dit kan onzes inziens worden toegeschreven aan de toegenomen politieke aandacht in combinatie
derzocht. In principe komen in deze ontwikkeling zowel demo-
grafische als trendmatige invloeden tot uitdrukking. Voor het
meest recente jaar waarover zowel het feitelijke gebruik volgens
de indicatoren als de feitelijke personeelsomvang verbonden aan
de voorziening bekend is (op dit ogenblik 1983) wordt de personeelsinzet per gebruikseenheid vastgesteld. Deze inzet wordt
voor de toekomst constant op dat niveau verondersteld. De
personeelsramingen voor de komende jaren geven aldus uitsluitend een weerspiegeling van de verwachte demografische mutaties en de extrapolatie van de waargenomen trend uit de afgelopen 12 jaar. Deze ramingen worden binnen de planvorming aangeduid als ..basisramingen”.
ESB 9-10-1985
3) Over voorzieningengebruik en personeel in de kwartaire sector
1983-1987. Het SCP bracht in 1984 het Trendrapport 1983-1990 uit
waarin berekeningen zijn opgenomen op basis van recenter
cijfermateriaal.
4) In de welvaartstheorie worden deze voorzieningen aangeduid als collectieve goederen. In de ICPKS werd overeengekomen voor deze voorzieningen uit te gaan van een constant gebruik en dientengevolge een
constante personeelsomvang. Financiele overwegingen waren niet
vreemd aan deze beslissing. Er had b.v. ook gekozen kunnen worden
voor de gemiddelde ontwikkeling van de kwartaire sector of voor de bevolkingsontwikkeling in Nederland.
1011
met het budgettair neutrale karakter van de planvorming. Hier-
de bewindslieden van WVC en Financien over kortingen hierop.
door ontstaat nl. een ,,zero-sum game” met duidelijke winnaars
en verliezers. Hoewel de ,,verkokering” altijd in enige mate een
Aan deze afspraken liggen geen beleidsinhoudelijke overwegin-
bron zal zijn voor tegengestelde belangen kunnen deze naar onze
re sectoren worden constant gehouden. De gedachte ligt voor de
hand dat deze in het geheel niet zijn gebaseerd op demografische
of trendmatige ontwikkelingen van gebruiksindicatoren. Elk
jaar wordt na overleg tussen het betrokken departement en het
Ministerie van Financien vastgesteld of een voorziening in aanmerking komt voor extra middelen.
mening hanteerbaar worden gemaakt wanneer de technische en
methodologische knelpunten die aan de huidige analyses zijn
verbonden zoveel mogelijk kunnen worden weggenomen.
Knelpunten
gen ten grondslag. De meerjarenramingen voor de meeste ande-
Hoe de inconsequente opbouw van meerjarenramingen tot
Bij de vormgeving van het instrument planvorming stuiten wij
onevenwichtigheden kan leiden illustreert het navolgende voorbeeld. In de meerjarencijfers voor 1986-1990 in de sector volks-
op een aantal problemen van technische en methodologische
gezondheid is vanaf 1987 1% groei per jaar verwerkt op grond
aard. De meer methodologische vraagstukken waren in het alge-
van de te verwachten demografische ontwikkelingen; bij de
meen van te voren bekend. Maar de technische problemen vooral wat de beschikbaarheid en de aard van kwantitatieve gegevens
maatschappelijke dienstverlening wordt daarentegen uitgegaan
betreft waren groter dan wij aanvankelijk vermoedden.
minstens een zelfde stijging rechtvaardigen als in de gezond-
De methodiek van planvorming — zoals in het voorgaande beschreven – brengt met zich mee dat slechts beleidsaanbevelin-
heidszorg. Wij zijn van mening dat het primair de taak is van het
Ministerie van Financien zorg te dragen voor een verbetering en
gen kunnen worden gedaan indien informatie over de werkgele-
uniformering van de onderbouwing van meerjarenramingen.
van geen enkele groei, hoewel demografische ontwikkelingen
genheidsontwikkeling en het verloop van de financiele uitgaven
per voorziening voor de komende jaren beschikbaar is.
Het arbeidsvolume verbonden aan een voorziening wordt in
Kwaliteit gebruiksindicatoren
stand gehouden door het totaal van de financiele bijdragen on-
geacht of deze afkomstig zijn van de rijksbegroting, de lagere
overheden, de sociale fondsen, dan wel de gebruikers van de
voorziening. De informatie over deze verschillende financie-
Een wezenlijk onderdeel van het instrument planvorming we komen hiermee in methodologisch vaarwater – is de kwaliteit van de gebruiksindicatoren die in de basisramingen en – als
ringsbronnen verschilt in hoge mate van kwaliteit.
wensdroom — ook in de meerjarenramingen een indicatie van de
Inzicht in de bijdragen die lagere overheden zullen leveren aan
ontwikkeling van de vraag representeren. Het streven naar meer
de instandhouding van voorzieningen ontbreekt veelal. Ook is
seerd op koffiedikkijken. Het CBS heeft voor de meeste voorzieningen redelijk betrouwbare cijfers, maar deze zijn te veel verou-
objectieve criteria in de besluitvorming over de begrotingsopstelling verlangt goede gebruiksindicatoren voor in principe
elk van de onderscheiden voorzieningen. Zoals reeds gezegd
wordt hieraan nog niet voldaan. Voor een aantal voorzieningen
derd om als referentiekader voor de ramingen te dienen. Boven-
wordt bij gebrek aan indicatoren een constant niveau veron-
dien sluit een aantal omschrijvingen van voorzieningen die het
dersteld. Een dergelijke hypothese is in het licht van het genoem-
CBS hanteert, niet aan bij die van de ICPKS.
de streven uiteraard zeer onbevredigend. Wellicht kan het de
de raming van de eigen bijdragen van gebruikers veelal geba-
Ook bij de raming van de personeelsomvang ontstaan problemen. Een belangrijk probleem is het ontbreken van een centrale
registratie ten aanzien van enkele voorzieningen, waardoor moet
worden volstaan met zeer ruwe schattingen. Voorts zijn er moeilijkheden bij de bepaling van de omvang van enkele categorieen
prbeidskrachten en de bijdrage die zij leveren aan het voorzieningenniveau. Te denken valt aan deeltijdwerkers en tijdelij-
ke arbeidskrachten (o.a. mensen die werken met behoud van uitkering en vrijwilligers). Bij al deze categorieen is het per voorziening van belang te weten hoeveel personen het betreft en wat de
gemiddelde werktijd is. Wanneer de regering belang hecht aan
de inzichten vanuit planvormingsoogpunt bij de verdeling van
schaarse middelen zou dit onzes inziens voor haar een aansporing moeten zijn een uniforme registratie van gegevens te bevorderen. Enig perspectief bieden inmiddels de nieuwe comptabiliteitsvoorschriften voor de gemeenten, waardoor de gemeentelijke begrotingen in elk geval onderling vergelijkbaar worden. Wij
zijn van mening dat in verband met de uniforme regstratie een
belangrijke rol is weggelegd voor het CBS.
Onderbouwing meerjarenramingen
moeite waard zijn indien het SCP – als opsteller van de basisramingen – onderzoekt in welke mate de ontwikkelingen van deze
voorzieningen in het verleden correleren met relevante macro-
ontwikkelingen, zoals het nationaal inkomen, de demografische
ontwikkelingen of de gewogen gebruiksontwikkeling van de totale kwartaire sector.
Een tweede complicatie is dat niet alle overeengekomen gebruiksindicatoren een even goede weerspiegeling geven van de
vraag naar voorzieningen. De ontwikkeling van het leerlingenaantal is voor de verschillende onderwijsvoorzieningen een redelijke indicator. Dit geldt al in aanzienlijk mindere mate voor een
aantal voorzieningen binnen de sector volksgezondheid. Ten
aanzien van ziekenhuizen, waarvoor het aantal verpleegdagen
een der gebruiksindicatoren is wordt b.v. geabstraheerd van de
arbeidsintensiteit verbonden aan ziekenhuisopnames. Indien
zich verschuivingen zouden voordoen in de aard van de ziektes
van patienten kan dit consequenties hebben voor de wenselijke
personeelsomvang en -samenstelling. Bovendien wordt onvoldoende rekening gehouden met de mate van aanbodbepaaldheid
van de meeste volksgezondheidsvoorzieningen. Een van de
meest onbevredigende indicatoren is in onze ogen de indicator
voor de gewestelijke arbeidsbureaus: de absolute hoogte van de
werkloosheid. Zeker nu de bureaus in hun werkwijze uitgaan
Een ander technisch knelpunt is de zeer verschillende kwaliteit
van de meerjarenramingen. De analyses en in het verlengde
van het vacaturebestand geeft de werkloosheid geen goede indicatie van de effectieve vraag naar deze voorziening. Het behoort
daarvan de aanbevelingen vanuit planvorming gebaseerd op een
naar onze mening tot de taak van het SCP om de in het verleden
vergelijking van de arbeidsvolumina volgens de meerjarenramingen en volgens de basisramingen worden zinvoller naarmate
overeengekomen indicatoren nogmaals kritisch te toetsen en om
de meerjarenramingen op meer uniforme wijze zijn onder-
re indicatoren te ontwikkelen.
op onderdelen in overleg met de betrokken departementen bete-
bouwd. Van een uniforme onderbouwing blijkt vooralsnog geen
sprake te zijn. De meerjarenramingen voor de sector onderwijs
zijn bij voorbeeld gebaseerd op de te verwachten ontwikkeling
van leerlingenaantallen.
Beleidsgevoeligheid van basisramingen
Voor het eerst in de ontwerpbegroting 1986 is door het Mi-
Basisramingen zijn ten opzichte van de meerjarenramingen in
nisterie van Justitie rekening gehouden met gebruiksontwikke-
enige mate beleidsarm. Basisramingen zijn op dit moment im-
lingen ten aanzien van een artikel justitiele voorzieningen, zoal
mers trendextrapolaties vanuit het – natuurlijk door het beleid
geexpliciteerd in het beleidsplan Samenhang en criminaliteit. In
be’invloed – gebruik en de daaraan gekoppelde arbeidsvolumi-
de sector volksgezondheid zijn de meerjarencijfers gebaseerd op
na 1983. In tegenstelling tot de meerjarenramingen is het beleid
na 1983 echter niet daarin verwerkt. Naar onze mening is deze
de overeengekomen budgetten van 1983 en de afspraken tussen
1012
gang van zaken ook wenselijk. Voorkomen moet worden dat ba-
posities in dat jaar worden verkregen wanneer de ontwikkelin-
sisramingen op precies hetzelfde beleid zijn gebaseerd als meer-
gen in een aanzienlijke periode voor dat uitgangsjaar worden
jarenramingen, aangezien basisramingen dan te veel kopieen
bekeken.
hiervan zouden worden met als gevolg dat het beleid slechts zichzelf bevestigt. Het is zelfs denkbaar dat het beleid hierdoor in een
ongewilde spiraal terechtkomt.
Dit laatste kan worden aangetoond met behulp van de actuele
Weging van factoren
discussie over de invloed van verhogingen van eigen bijdragen
Het laatste methodologische vraagstuk dat wij in dit artikel
op de ontwikkeling van de gebruiksindicatoren. Hierbij doet
zich een tweetal problemen voor. Het is moeilijk een prognose te
geven van deze invloed aangezien de vraag en substitutieelasticiteit in het algemeen niet bekend zijn. De discussie rond de
effecten van het Tarievenplan openbaar vervoer is een goed
voorbeeld van de onzekerheid hierover. Maar bovendien is van
aan de orde willen stellen is welke rol planvorming kan spelen in
belang – en daarom gaat het in dit verband vooral – dat een
de besluitvorming over de verdeling van schaarse middelen.
Vanuit planvorming als gei’soleerde activiteit kan hierop geen
antwoord worden gegeven. Aanbevelingen vanuit planvorming
– op basis van de vergelijking van meerjarenramingen met een
geobjectiveerde indicatie van de vraag naar voorzieningen zoals
veerd vanuit het gewenste volume-effect hiervan. Bijna altijd
belichaamd in de basisramingen — benadrukken slechts een facet. De verdeling van schaarse middelen komt echter tot stand na
verdiscontering van meerdere invalshoeken: werkgelegenheid,
vormen financiele overwegingen het motief. Wanneer nu de mutatie in de eigen bijdrage in de basisraming wordt verwerkt
neemt als gevolg daarvan de groei van de gebruiksindicator af,
althans wanneer sprake is van een negatieve elasticiteit. Dienten-
inkomenspolitieke en andere politiek-ideologische overwegingen. Hoewel dit proces nogal ondoorzichtig is is het duidelijk dat
(impliciet) een weging van de verschillende invalshoeken plaatsvindt. Deze taak moet voorbehouden zijn aan politici, in eerste
gevolge kan een vergelijking van de (verlaagde) gebruiksraming
instantie aan het kabinet dat na weging de ontwerp-begrotingen
met de meerjarenraming aanleiding zijn tot een extra bezuiniging op die voorziening, aangezien de geconstateerde gebruiks-
opstelt. Ambtelijke adviseurs kunnen en mogen niet de pretentie
hebben die wegingstaak te vervullen. Zij dienen zich te beperken
ontwikkeling niet langer een reden is de desbetreffende voorzie-
tot het trachten zo goed mogelijk te onderzoeken of de verschil-
verhoging van een eigen bijdrage slechts zelden wordt gemoti-
ning te ontzien. Een extra bezuiniging heeft vervolgens weer een
verder drukkend effect op het gebruik.
Onze conclusie zij nogmaals herhaald: verwerk in de basisramingen niet het beleid van de laatste paar jaar; schenk vervolgens bij de analyse van de verschillen tussen basisramingen en
meerjarenramingen extra aandacht aan de effecten van de eigen
bijdragen. Gezien het gebrek aan inzicht in de elasticiteiten is nader onderzoek naar deze effecten wenselijk.
len het gevolg zijn van overeengekomen beleid. In de praktijk
blijken zij hieraan nog een harde dobber te hebben. De effecten
van wet- en regelgeving zijn vaak nauwelijks te kwantificeren.
Besluit
Het moge duidelijk zijn dat de huidige populariteit van de
wens beleid te funderen op geobjectiveerde — o.a. demografische – criteria geen vereenvoudiging van de beleidsvoorberei-
Personeelsomvang als indicatie van voorzieningenniveau
In het voorgaande is een rechtvaardiging gegeven voor de keuze van de personeelsomvang als kengetal van het voorzieningenniveau. Toch levert deze keuze enkele fundamentele problemen
op. Binnen de methodiek die word toegepast op de basisramingen wordt een constante verhouding verondersteld tussen gebruiksindicator en personeelsomvang. Een groei van de gebruiksindicator impliceert een zelfde groei van het personeel.
Echter een toename van de gebruiksindicator voor bij voorbeeld
het openbaar vervoer – het aantal reizigerskilometers – behoeft niet onmiddellijk een uitbreiding van personeel te betekenen. Een structurele stijging van een van de indicatoren voor de
rechtspraak – het aantal ingekomen zaken – betekent alleen
een evenredige personeelsuitbreiding wanneer de organisatie en
de wijze van afhandeling van deze zaken dezelfde blijft.
In de basisramingen worden zowel produktiviteits- als capaciteitseffecten veronachtzaamd, hetgeen als vooronderstelling
niet erg realistisch is. Het doen van aanbevelingen op basis van
zo exact mogelijke analyses wordt hierdoor bemoeilijkt. Een
correctie van de basisramingen voor deze effecten is onzes inziens wenselijk. Een complicatie is echter het veelal ontbreken
van kwantitieve gegevens over produktiviteitsontwikkeling 5) en
bezettingsgraad bij de verschillende collectieve voorzieningen.
Noodgedwongen zal dan moeten worden volstaan met kwalitatieve aanduiding hoewel zelfs dat ten aanzien van de produktiviteitsvraag een gevoelig punt zal zijn.
Fundamenteel is ook de vraag in welke mate de arbeidsvolumina een indicatie kunnen geven van de relatieve niveaus van de
voorzieningen onderling. Onze stelling luidt: nauwelijks, waardoor de vraag uitmondt in een probleem. Wij zijn van mening
dat nauwelijks kan worden bepaald hoe het niveau van een bepaalde voorziening binnen bij voorbeeld de maatschappelijke
dienstverlening zich op enig moment verhoudt tot het niveau van
een andere voorziening in die deelsector, laat staan tot een voorziening in een geheel andere sector. De ontwikkeling van de arbeidsvolumina indiceren slechts de relatieve ontwikkelingen van
de voorzieningenniveaus vanaf het uitgangsjaar, zonder dat een
uitspraak wordt gedaan over de onderlinge verhoudingen in dat
jaar. Naar onze mening kan een globale indruk van de relatieve
ESB 9-10-1985
ding ten aanzien van de kwartaire sector heeft betekend. In dit
artikel is vrij uitvoerig stilgestaan bij tal van technische en methodologische knelpunten verbonden aan het instrument planvorming kwartaire sector, dat kan worden gezien als een belangrijke vertaling van deze politieke wens. Wij zijn niettemin van
mening dat door nader onderzoek en vooral met behulp van een
verbetering van de informatievoorziening over de kwartaire sector een aanzet voor een oplossing van de geconstateerde problemen kan worden gevonden. Het instrument kan – met een open
oog voor de eenzijdigheid ervan een belangrijk hulpmiddel zijn
bij de besluitvorming over de kwartaire sector en bij het in kaart
brengen van de financiele consequenties van trendmatige ontwikkelingen op middellange termijn. Door het isoleren van de
demografische component in de basisramingen kan bovendien
een belangrijke bijdrage geleverd worden aan allerlei studies binnen de rijksoverheid naar de financiele consequenties van de ver-
grijzing van de Nederlandse bevolking. Ten slotte kan planvorming van nut zijn bij het vraagstuk betreffende de ontwikkeling
van criteria voor de personeelsinzet bij het openbaar bestuur en
bij de beoordeling van het niveau van de dienstverlening binnen
voorzieningen die onder het wetsontwerp arbeidsvoorwaarden
gepremieerde en gesubsidieerde sector (WAGGS) zullen gaan
vallen. Echter, de prioriteit die politici aan het instrument willen
geven is uiteindelijk bepalend voor de vraag of de aanbevelingen
vanuit de planvorming gericht op beheersing van de collectieve
voorzieningen serieuze aandacht krijgen. Een werkelijke verbetering en verheldering van de besluitvorming is afhankelijk van
de bereidheid van politici om te expliciteren om welke reden en
in welke mate zij wensen af te wijken van de te verwachten gebruiksontwikkelingen. Wij hopen dat de planvorming kwartaire
sector niet ten prooi zal vallen aan politiek opportunisme.
Kees Reichardt
Gerrit Vlieger
5) Hiervan zijn geen werkbare gegevens mogelijk, aangezien het
vraagstuk van de produktiviteitsmeting in de kwartaire sector ook theoretisch niet oplosbaar is. In de economische wetenschap wordt de produktiviteit in deze sector veelal gelijkgesteld aan de loonsom.
1013