internationaal
Toedeling van emissierechten
aan de luchtvaart
De Europese Commissie wil de luchtvaart betrekken in
het Europese handelssysteem voor broeikasgasemissies.
De voorgestelde wijze van toedeling van emissierechten
v
 ermindert echter de efficiëntie van het systeem.
I
Marc Davidson,
Bart Boon en
Jasper Faber
R
 espectievelijk senior
econoom en themaleiders
lucht- en zeevaart bij
milieu dviesbureau CE
a
Delft
552
ESB
luchtvaartemissies in de jaren 2004-2006. Wat
de sector daar bovenop nodig heeft, zal zij moeten
aankopen van andere sectoren die aan het ETS
deelnemen. Ook is er toegang tot emissierechten van
buiten het ETS, hetzij in geïndustrialiseerde landen
middels de zogenaamde Joint Implementation, hetzij
in ontwikkelingslanden middels het zogenaamde
Clean Development Mechanism.
n januari 2005 startte het Europese handelssysteem in broeikasgassen (ETS). In het ETS,
dat beoogt op een zo efficiënt mogelijke wijze
Toedeling van emissierechten
emissies te reduceren, mogen de participanten
Een belangrijk vraagstuk betreft de wijze van toedealleen emitteren wanneer zij daarvoor de benodigde
ling van emissierechten. De huidige ETS sectoren
emissierechten bezitten. De rechten zijn onderling
krijgen een groot deel van hun emissierechten gratis
verhandelbaar. Zolang het totaal aantal toegekende
toegewezen, meestal op basis van historische emisrechten lager is dan de emissies die de partijen gesies. In het geval van de luchtvaart stelt de Europese
zamenlijk zonder beperkingen zouden uitstoten, is er
Commissie voor om emissierechten voor het grootste
schaarste en zijn partijen bereid een prijs te betalen
deel gratis toe te delen aan luchtvaartmaatschapvoor de emissierechten. Voor zover het aantal rechpijen op basis van hun prestaties in vervoerde
ten lager is dan de emissies, zullen emissiereducepersoon- en tonkilometers. In de eerste periode van
rende maatregelen het verschil moeten opvangen.
2011-2012 zou dat zijn op basis van prestaties in
Doordat emissierechten kunnen worden verhandeld,
2008. Daarna zouden in elke volgende periode voor
kan elke deelnemer aan het systeem zelf bepalen
vijf jaar gratis emissierechten worden verdeeld op
of het goedkoper is om emissies te reduceren of
emissierechten te kopen. Hierdoor zullen partijen die basis van prestaties in een ijkjaar twee jaar voorafgaand aan die periode.
goedkoop emissies kunnen reduceren hiervoor kieStudies naar de werking van het ETS in de elektrizen in plaats van duurdere rechten te verwerven en
citeitssector wijzen er echter op dat het herhaald
zullen omgekeerd partijen juist rechten aanschaffen
gratis toedelen van rechten kan resulteren in een
voor wie het kostbaar is om emissies te reduceren.
minder efficiënt systeem en hogere kosten van
Bij een goed werkende markt voor emissierechten
emissiereductie (zie bijvoorbeeld Neuhoff et al.,
zal een evenwichtsprijs voor emissierechten tot
2005; Sijm et al., 2005). Wanneer de kosten van
stand komen en zullen alle partijen alleen die emisemissiereductie hoger uitvallen, is het ook aannesiereducerende maatregelen hebben getroffen die
melijk dat in de politieke besluitvorming zal worden
goedkoper waren dan het kopen van emissierechten
gekozen voor minder strenge reductieverplichtingen
tegen de evenwichtsprijs. In andere woorden: van
oftewel ruimere emissieplafonds. Als dit ook het
het gehele palet aan mogelijkheden die de partijen
geval zou zijn in de luchtvaartsector zou dit reden
gezamenlijk hadden om emissies te reduceren,
kunnen zijn om een hoger percenzullen alleen de goedkoopste zijn
tage aan emissierechten te veilen
getroffen die noodzakelijk waren
in plaats van gratis te verstrekom het milieudoel te behalen.
Wanneer de kosten
ken. Aan de andere kant kan een
In 2006 stelde de Europese
toename van het aandeel te veilen
Commissie voor om het ETS uit
van emissiereductie
rechten de rentabiliteit van de
te breiden met luchtvaartactihoger uitvallen, is
luchtvaartsector beïnvloeden en
viteiten (Europese Commissie,
daarmee de steun van de sector
2006). Volgens het voorstel van
het ook aannemelijk
laten afnemen.
de Commissie zal het ETS vanaf
1 januari 2011 vluchten omvatdat in de politieke
Kosteneffectieve
ten tussen EU luchthavens en na
besluitvorming zal
emissiereductie in de
één jaar worden uitgebreid naar
luchtvaartsector
alle vluchten die aankomen op of
worden gekozen
De verwachting is dat de luchtvertrekken vanaf een luchthaven
vaartemissies ten gevolge van
binnen de EU. De luchtvaartsector
voor minder strenge
vluchten die onder het systeem van
krijgt een emissieruimte toegereductie erplichtingen emissiehandel gaan vallen, zonder
v
wezen gelijk aan de gemiddelde
21 september 2007
deelname aan dat systeem zullen
sierechten nodig zijn om vluchten uit te voeren, hetgeen geld
Het is goedkoper
toenemen van 218 megaton CO2
kost, maar met diezelfde vluchten ook emissierechten kunnen
in 2005 tot circa 300 megaton in
worden verdiend voor volgende perioden, wat geld oplevert. Dit
om een vlucht
2012 en 400 megaton in 2020
heeft tot gevolg dat technische en operationele maatregelen
waarop nauwelijks
(Europese Commissie, 2006).
door het systeem onverkort worden geprikkeld, maar volume
Deelname aan emissiehandel zal
maatregelen slechts zeer beperkt.
wordt verdiend
echter niet tot grote emissiereducAnders gezegd: de gratis uitgifte van emissierechten op basis
achterwege te laten,
tie binnen de luchtvaartsector zelf
van prestatie subsidieert die prestatie. Indien het totaal
leiden. Uit berekeningen met het
aan gratis uitgegeven rechten gelijk zou zijn aan het totaal
dan dure technische
AERO model (Boon et al., 2007)
dat de luchtvaartsector nodig zou hebben, zou het volledige
maatregelen te
blijkt dat bij een handelsprijs van
volume-effect worden weggenomen. Omdat de voorgestelde
15 euro per ton CO2 de luchthoeveelheid toe te wijzen rechten aan de sector slechts de
treffen met dezelfde
vaartsector bij zo kosteneffectief
helft van de verwachte emissies in 2020 bedraagt (Europese
emissiereductie
mogelijke emissiereductie in 2020
Commissie, 2006), zal de andere helft op de markt moeten
slechts zes megaton CO2 ten
worden aangeschaft en treedt toch de helft van het volumetot gevolg
opzichte van de verwachte 400
effect op. Bij een handelsprijs van 15 euro per ton CO2 vindt
megaton zelf zal reduceren. Bij een
6,4 megaton reductie plaats binnen de luchtvaartsector bij
handelsprijs van 45 euro per ton CO2 is dat achttien
veiling van emissierechten, tegen 3,5 megaton reductie bij gratis uitgifte (Boon
megaton. De reden voor de geringe afname binnen
et al., 2007). Omdat het totaal aantal rechten binnen het ETS vastligt, leidt
de sector zelf is dat emissiereducties in de luchtvaart
de inefficiëntie niet tot hogere emissies, maar tot de noodzaak voor extra techkostbaar zijn.
nische maatregelen. Aangezien technische maatregelen binnen de luchtvaart
Hoewel de reductie binnen de sector relatief beperkt
zoals eerder beschreven kostbaar zijn en hun prijs over het algemeen boven de
is, wil dit geenszins zeggen dat ook het milieuefhandelsprijs voor emissierechten ligt, zal dit in de praktijk betekenen dat voornafect van deelname van de luchtvaart aan het ETS
melijk in andere sectoren extra technische maatregelen moeten worden getroffen
verwaarloosbaar is. Doordat is voorgesteld het totaal
die per vermeden ton CO2 duurder zijn dan de volumemaatregelen binnen de
aantal aan de luchtvaartsector te verstrekken emisluchtvaart waren geweest. De kosten van deze extra technische maatregelen is
sierechten gelijk te stellen aan de gemiddelde emisimmers gelijk of net boven de handelsprijs voor emissierechten, terwijl de betrefsies in de periode 2004-2006, moet de verwachte
fende volumemaatregelen binnen de luchtvaartsector zonder de prestatiesubsidie
groei in emissies worden gecompenseerd door extra
onder de handelsprijs hadden gelegen.
emissiereductie in andere sectoren. In 2020 moet
Winstgevendheid
de luchtvaartsector bijna de helft van de emissieTegenover het nadeel vanuit milieuoogpunt door emissierechten gratis toe te kenrechten die de luchtvaartsector nodig heeft aankonen naar rato van toekomstige prestaties staat ook een economisch voordeel. Als
pen van andere sectoren. Dit leidt tot reële emissiegroot bezwaar van gratis uitgifte van emissierechten wordt vaak de mogelijkheid
reductie die anders niet had plaatsgevonden.
voor windfall profits genoemd. Het idee is dat emissierechten weliswaar gratis
Voor zover emissiereductie plaatsvindt binnen de
luchtvaartsector, kan dat door middel van technische worden verkregen, maar hun marktwaarde toch in de ticketprijzen wordt doorberekend omdat de emissierechten ook hadden kunnen worden verkocht. Bedrijven
maatregelen (zoals de inzet van zuinigere vliegtuizouden hierdoor hogere baten behalen zonder dat hier tegenover hogere kosten
gen), operationele maatregelen (zoals verhoging van
staan. Wanneer emissierechten echter herhaald gratis worden toegekend naar
de bezettingsgraad) en volumemaatregelen (zoals
rato van toekomstige prestaties kunnen bedrijven met hun activiteiten ook gratis
het uitvoeren van minder vluchten). In tegenstelling
rechten verdienen. Dit geeft juist weer een economische prikkel om ticketprijzen
tot de meeste andere sectoren maken in de luchtte verlagen om zo meer vluchten te kunnen uitvoeren. Elke vlucht kost dus de
vaartsector volumemaatregelen het leeuwendeel
inzet van emissierechten, maar levert ook emissierechten in de toekomst op.
(circa zeventig procent) uit van kosteneffectieve
Deze tegengestelde prikkels heffen elkaar deels op. Bij herhaalde gratis uitgifte
emissiereductie. De kosten van emissiereductie via
van emissierechten naar rato van toekomstige prestaties zullen prijzen dus mintechnische en operationele maatregelen zijn hoog.
der verhoogd worden. Windfall profits zijn dan minder waarschijnlijk. In principe
Het is goedkoper om een vlucht waarop nauwelijks
maakt het voor de winstmarge niet uit of de emissierechten periodiek gratis
wordt verdiend achterwege te laten, dan dure techniworden verstrekt op basis van prestatie of worden geveild. Het enige verschil is
sche maatregelen te treffen met dezelfde emissieredat wanneer rechten worden geveild, dit leidt tot een verhoging van de ticketprijductie tot gevolg.
zen, hetgeen op zijn beurt weer tot gevolg heeft dat de omzet iets afneemt. Over
Emissiehandel, allocatie
deze afname wordt de winstmarge verloren. De winstmarge wordt in de luchten emissiereductie
vaart geschat op twee tot vier procent. Het gaat dus om een verlies van circa drie
In principe prikkelt een systeem van verhandelbare
procent over een paar procent minder omzet. Gegeven de groeiverwachting van
emissierechten alle typen maatregelen voor emisde sector van vijf procent per jaar is dit marginaal.
siereductie. Het systeem zoals de Commissie dat
Variabele en vaste kosten
voorstelt waarbij de luchtvaartsector herhaald gratis
Er zijn echter twee situaties waarin het verlies groter kan zijn. Ten eerste is
emissierechten ontvangt naar rato van toekomstige
prestaties (updated benchmarking), ontneemt echter hierboven verondersteld dat wanneer de luchtvaartsector omzet verliest ook de
kosten gelijk worden gereduceerd. Voor een vliegtuig dat niet vliegt hoeft ook
grotendeels de prikkel voor volume-effecten en daargeen brandstof te worden gekocht. Luchtvaartmaatschappijen hebben echter
mee een deel van de efficiëntie van het systeem. De
reden is dat in een dergelijk systeem weliswaar emis- niet alleen variabele, maar ook vaste kosten. Een luchtvaartmaatschappij kan
ESB
21 september 2007
553
bijvoorbeeld bij lagere output op korte termijn wel minder kerosine inkopen, maar de afschrijvingskosten van de vloot lopen
gewoon door. Dat wil zeggen dat wanneer de output afneemt,
niet alleen de winstmarge wordt verloren, maar ook de dekking
van het aandeel vaste kosten De verhouding tussen vaste en
variabele kosten hangt echter af van de tijdschaal. Op de korte
termijn is het merendeel van de kosten vast, terwijl op de lange
termijn alle kosten als variabel kunnen worden beschouwd.
Omdat de luchtvaartsector zeer sterk groeit (zowel met als
zonder ETS) en de verwachte effecten van deelname aan het
ETS marginaal zijn ten opzichte van de verwachte groei, mag
worden verwacht dat er nauwelijks verloren vaste kosten zijn
ten gevolge van invoering van het ETS. Daar komt bij dat er
enige tijd zit tussen aankondiging van invoering en daadwerkelijke invoering. Gegeven het bestaan van wachtlijsten bij de
aankoop van nieuwe vliegtuigen is het moeilijk voorstelbaar
dat door de aangekondigde invoering van het ETS in 2015 een
vliegtuig onbenut aan de grond zal blijven staan.
Uitbreiding van het Europese
ETS voor broeikasgassen naar
de luchtvaart zal deze toename
nauwelijks keren. Toch heeft
uitbreiding naar de luchtvaart een
belangrijk milieueffect. Doordat de
luchtvaart in het voorstel van de
Europese Commissie een emissieruimte krijgt toegewezen gelijk
aan de gemiddelde luchtvaartemissies in de jaren 2004-2006,
compenseert de luchtvaart haar
emissiegroei door extra reducties
in andere sectoren. Een belangrijk
discussiepunt blijft de toedeling
van het emissieplafond aan luchtvaartmaatschappijen: gratis of per
opbod. Uit onze analyse blijkt dat
zowel het milieueffect als het economische effect ten gevolge van de keuze beperkt is.
Veiling van rechten leidt tot een beperkt efficiënter
handelssysteem, waardoor een aantal marginale
vluchten vervallen in plaats dat minder efficiënte
technische maatregelen worden getroffen in andere
sectoren. Het vervallen van deze marginale vluchten
leidt tot een beperkt verlies aan winst. Daarnaast
hebben wij laten zien dat wanneer emissierechten periodiek gratis worden verstrekt op basis van
prestaties in toekomstige ijkjaren, deze gratis uitgifte
niet leidt tot hogere ticketprijzen en dus evenmin tot
zogenoemde windfall profits.
Hoewel de
meningen hierover
zijn verdeeld, lijken
de winstmarges in
de luchtvaart zo
beperkt dat het
moeilijk voorstelbaar
is dat kostentoenames
niet resulteren in
verhogingen van
prijzen
Onvolledige concurrentie
Een tweede vraagstuk betreft de mate waarin de kosten van emissierechten kunnen worden doorberekend in situaties van onvolledige concurrentie. Dit geldt zowel
voor vluchten die vertrekken van luchthavens met capaciteitsbeperkingen, dan wel
door geluidsgrenzen dan wel door fysieke beperkingen, als op oligopolistische of
monopolistische routes. In theorie zouden de prijzen van tickets op luchthavens
met capaciteitsbeperkingen niet gelijk aan de marginale productiekosten zijn,
maar gelijk aan de prijs waarbij de markt ruimt bij de gegeven capaciteit. Deze
prijs is hoger dan de marginale productiekosten. Het verschil tussen de marginale
productiekosten en de ticketprijzen is dan schaarstewinst. Omdat de ticketprijzen
op dergelijke luchthavens niet worden bepaald door de marginale productiekosten,
zullen eventuele extra kosten die optreden door invoering van het ETS ook niet
leiden tot hogere ticketprijzen. De extra kosten leiden enkel tot een afname van
de schaarstewinst. Een soortgelijk argument gaat op voor routes met beperkte
concurrentie. De vraag is echter of dit mechanisme in praktijk ook daadwerkelijk
optreedt. Hoewel de meningen hierover zijn verdeeld, lijken de winstmarges in
de luchtvaart zo beperkt dat het moeilijk voorstelbaar is dat kostentoenames niet
resulteren in verhogingen van prijzen. Maatschappijen die voornamelijk opereren van luchthavens die tegen hun capaciteit aanzitten, hebben geen significant
hogere winstmarges. Het lijkt dan ook zeer aannemelijk dat prijzen zullen stijgen
indien luchtvaartmaatschappijen uitgaven zullen hebben aan emissierechten. In
een studie van Price Waterhouse Coopers (2005) werd ook een honderd procent
doorberekening van hogere kerosineprijzen geconstateerd.
Jubeljaar
Tenslotte moet worden opgemerkt dat de bovenstaande overwegingen om emissierechten wel of niet in ticketprijzen door te berekenen gemiddeld in de tijd
gelden. Het voorstel van de Commissie om gratis rechten uit te delen voor een periode van vijf jaar op basis van prestaties in één voorafgaand ijkjaar heeft namelijk
een vreemd bijeffect. Elke periode van vijf jaar zal er één ‘jubeljaar’ zijn waarin
calculerende luchtvaartmaatschappijen reden hebben om ticketprijzen substantieel te verlagen – zelfs onder de prijzen die zouden gelden zonder emissiehandelssysteem – om zo dankzij een toename van de prestatie meer emissierechten voor
een volgende periode te verdienen. In het ijkjaar zijn er immers meer rechten te
verdienen met een vlucht, dan dat er emissierechten nodig zijn om de vlucht uit
te voeren. Voor de andere vier jaren is het rationeel om de ticketprijzen wel te
verhogen voor de kosten van benodigde emissierechten. In deze jaren kunnen immers geen nieuwe rechten worden verdiend voor volgende perioden.
Literatuur
Boon, B.H., M.D. Davidson, J. Faber en A. van Velzen (2007)
Allowance allocation in the EU ETS; The impact on the profitability of
the aviation sector under high levels of auctioning. Delft: CE Delft.
Europese Commissie (2006) Commission staff working document
– Accompanying document to the Proposal for a Directive of the
European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/
EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse
gas emission allowance trading within the Community – Impact
Assessment of the inclusion of aviation activities in the scheme for
greenhouse gas emission allowance trading within the Community
{COM(2006) 818 final} {SEC(2006) 1685}. Brussel: Europese
Commissie.
Neuhoff, K., M. Grubb K. en Keats (2005) Emission allowance allocation and the effects of updating. Ongepubliceerd manuscript.
University of Cambridge.
Sijm, J.P.M., S.J.A. Bakker, H.W. Harmsen, W. Lise, en Y.
Conclusie
De broeikasgasemissies door de luchtvaartsector groeien met vier procent
per jaar, hetgeen neerkomt op bijna een verdubbeling tussen nu en 2020.
554
ESB
21 september 2007
Chen (2005) CO2 price dynamics. The implications of EU emissions trading for the price of electricity. ECN-C–05-081. Petten:
Energieonderzoek Centrum Nederland.