Subsidies aan bedrijven
Een van de grote hobbels die de Europese Commissie
nog moet nemen om de interne markt voor eind 1992 te
verwezenlijken, is het opruimen van de wildgroei aan
subsidies in de lidstaten om het nationale bedrijfsleven te
steunen. Uitgedrukt als percentage van de bruto toegevoegde waarde loopt de steun aan bedrijven in de lidstaten uiteen van 1,6% in Denemarken tot 16,4% in Griekenland. Nederland bevindt zich met 3,5% in de middenmoot1. Hoewel deze cijfers een lichte afname vertonen
vergeleken met een drie jaar geleden door de Europese
Commissie verricht onderzoek, bestaat de vrees dat met
de dreiging van een recessie en het naderen van een
gemeenschappelijke Europese markt de roep om subsidies zal toenemen. Tot nu toe heeft de Europese Commissie niet veel gedaan om het steunbeleid van de lidstaten te beperken, maar zij ziet nu in de zich wijzigende
Europese marktsituatie een belangrijke reden om het
subsidiebeleid te herzien. De uiteenlopende omvang en
de diverse vormen van de nationale subsidies dreigen de
werking van de interne markt te belemmeren. De Commissie heeft al gebruik gemaakt van haar bevoegdheid
om de nationale overheden aanwijzingen te verstrekken:
zo dient de Nederlandse maatregel Versterking economische structuur’ voor 1 januari 1991 te worden afgeschaft.
De subsidiestroom kwam in de jaren zeventig op
gang. Door de eerste en tweede oliecrisis raakte het
bedrijfsleven in moeilijkheden. Om de schadelijke gevolgen van de neergaande conjunctuur voor de bedrijven
te beperken, hanteerden nationale overheden op grote
schaal het subsidie-instrument. Later kregen de subsidies een meer structureel karakter. Het beleid richtte
zich minder op zwakke ondernemingen, maar verlegde
de aandacht naar veelbelovende sectoren: ‘picking the
winners’. Vooral bedrijven die zich met hoogwaardige
technologie bezighielden mochten zich in een warme
belangstelling van de overheid verheugen. Doorte wijzen op de eveneens hoge subsidies in het buitenland,
wist het bedrijfsleven de steun grotendeels in stand te
houden. Subsidies werden een verworven recht ter
bescherming van de concurrentiepositie.
Vanuit welvaartstheoretisch oogpunt bestaan er voor
subsidies argumenten voor en tegen. Het belangrijkste
positieve argument wordt ontleend aan de imperfects
werking van markten. Ondernemingen kunnen produkten maken die positieve externe effecten sorteren, waar
de maatschappij wel bij vaart, maar die via de markt te
laag worden gewaardeerd bij voorbeeld omdat de baten
elders neerslaan dan de kosten. Te denken valt aan
produkten, die een zeer kennisintensief ontwikkelingsproces vereisen, maar waarbij die kennis niet goed valt
af te schermen of te gelde kan worden gemaakt. Technologisch geavanceerde of milieu-vriendelijke produkten bij voorbeeld. Daarnaast kunnen subsidies het mogelijk maken om te profiteren van schaalvoordelen.
Door subsidie aan binnenlandse (oligopolistische) ondernemingen kunnen deze een lagere prijs stellen, hetgeen leidt tot een groter marktaandeel, waardoor in de
produktie schaal- en leereffecten kunnen optreden. Tot
slot kan het vanuit sociaal(-economisch) beleid gewenst
zijn om achtergebleven regie’s te steunen.
Maar aan subsidies kleven ook belangrijke bezwaren.
Het eerste bezwaar is dat subsidies de concurrentie
vervalsen. Het zojuist genoemde argument voor gebaseerd op schaalvoordelen voor een binnenlands bedrijf
ontaardt tot een ‘beggar-thy-neighbour- policy’ en leidt
gemakkelijk tot vergelding. Subsidies leiden vaak niet tot
ESB 22-8-1990
opheffing van marktimperfecties, maar juist tot een verdere marktverstoring. Ondersteuning van bedrijven in de
ene sector kan de positie van bedrijven in andere sectoren
op de arbeids-, kapitaal- of grondstoffenmarkt benadelen.
Verder kan de bevoordeling van marktpartijen leiden tot
inefficient en daarmee tot maatschappelijke kosten, die
de maatschappelijke baten ruimschoots overtreffen. Bedrijven laten zich in de armen van de overheid gemakkelijk
in slaap wiegen. Dit is overigens moeilijk vast te stellen en
dat is dan tevens een ander bezwaar tegen subsidies: de
effecten – al dan niet positief – zijn moeilijk meetbaar. Het
is bekend dat technologische ontwikkeling een belangrijke motor is van de economische groei. Maar in hoeverre
die groei hoger is door technologiesubsidies is praktisch
onmeetbaar. Verder kan het proces van subsidieverlening
gemakkelijk worden misbruikt. Het bestaan van subsidies
kan ondernemers aanleiding geven tot een streven om
subsidies te vergaren op oneigenlijke gronden. De overheid heeft onvoldoende expertise in huis om te beoordelen of de subsidie-aanvraag werkelijk aan het subsidiedoel beantwoordt. De voors en tegens afwegend lijkt een
uiterst terughoudend gebruik van subsidies geboden.
De Europese Commissie lijkt een pragmatische koers
te gaan varen. Als supra-nationaal orgaan hoeft zij zich
niet in te laten met (nationaal-)politieke kwesties. En ook
de theoretische discussie lijkt zij grotendeels te laten voor
wat zij is. Het is de EG-commissaris voor concurrentieaangelegenheden die de strijd tegen de nationale subsidieverlening heeft aangebonden. Niet zozeer de vraag of
er een rechtvaardiging voor een subsidie bestaat is daardoor van belang, maar veel meer of de bestaande steunmaatregelen per land bij de integratie van Europa de
beoogde concurrentie niet in gevaar brengen. Hierdoor
komen immers de voordelen van de interne markt in
termen van hogere groei en meer werkgelegenheid in
gevaar. En dit was nu juist een van de hoofddoelstellingen
van de EG. Hoe het beleid uitpakt, kan worden opgemaakt
uit twistgevallen die de Europese Commissie of belanghebbenden hebben voorgelegd aan het Europese Hof
van Justitie. In concurrentiezaken stelt het Hof het begrip
‘werkzame competitie’ centraal. Een typisch juridische
omschrijving die samenwerking of steunverlening niet
uitsluit, maar een toetsing aan marktomstandigheden mogelijk maakt.
Door het opengaan van de interne markt is een herstructureringsproces van nationale bedrijvigheid naar Europese, regionale bedrijfstakken op gang gekomen. De
uiteenlopende subsidievormen in de diverse lidstaten
kunnen dit proces ernstig vertragen. Het is dan ook niet
verwonderlijk dat de Europese Commissie bij haar interventies het concurrentiecriterium centraal stelt. Toch zou
men verder kunnen gaan dan een marginale toetsing aan
dit criterium. Een Europees industriebeleid bij voorbeeld
zou een veel bredere basis kunnen bieden om nationale
belangen te overstijgen. Zo zouden het subsidie- en
mededingingsbeleid op elkaar kunnen worden afgestemd. Gezien de bezwaren tegen het subsidie-instrument lijken hooguit ontwikkeling en diffusie van hoogwaardige technologie en daarnaast milieu-investeringen
voor ondersteuning in aanmerking te komen om zo de
Europese concurrentiepositie en welvaart te bevorderen.
T.P. van Walderveen
1.Commissie van de EG, Commission publishes second survey on aid to manufacturing and certain other sectors, persbericht, Brussel, 31 juli 1990.
757