Subsidiariteit

Subsidiariteit
Wat moet de Europese Unie doen en wat kan beter in de lidstaten
gebeuren?

Het subsidiariteitsbeginsel houdt in
dat iedere overheidstaak op een zo
laag mogelijk niveau moet worden
uitgevoerd. Dus wat de gemeente
goed kan, moet de provincie niet
doen; wat de provincie goed kan,
moet niet door het Rijk gebeuren,
enz.
Het begrip subsidiariteit komt uit
het Rooms-Katholieke gedachtengoed (Pauselijke encycliek Quadragesimo Anno). Daarin is zelfverantwoordelijkheid van de kleinste sociale
eenheid – gezin, school, vereniging
enz. – het uitgangspunt. Als de organisatie op dat niveau faalt, kan het hogere niveau de verantwoordelijkheid
overnemen, maar dat is subsidiair,
dat wil zeggen plaatsvervangend, ondersteunend voor het lagere niveau.
In de moderne ‘Eurospeak’ is het
woord pas doorgedrongen, toen het
als beginsel werd geïntroduceerd
voor de verdeling van bevoegdheden
over de lidstaten en de instituties van
de Europese Unie. Doel was de bevoegdheden van de EU zo klein mogelijk te houden. In het Verdrag van
Maastricht is het beginsel vastgelegd
in artikel 3B. Volgens dat artikel mag
de Gemeenschap slechts optreden
“indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet
voldoende door de lidstaten kunnen
worden verwezenlijkt en derhalve
vanwege de omvang of de gevolgen
van het overwogen optreden beter
door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt”.

Theorie
Het opnemen van de subsidiariteit in
het Verdrag heeft vooral een politieke
betekenis. De juridische vertaling van
het beginsel in concrete regels is erg
onduidelijk. Ook economen kunnen
met het beginsel niet goed uit de voeten; het moet vertaald worden in economisch relevante begrippen alvorens er operationeel mee kan worden
omgegaanl.

Economisch gezien is de vraag, wat
de beste verdeling van bevoegdheden over verschillende lagen van
overheid is, een kwestie van doelmatigheid en doeltreffendheid. Daarnaast spelen inzichten uit de welvaartstheorie een rol.
Er zijn drie economische redenen
waarom het in het algemeen beter is
om een taak op een laag niveau van
overheid uit te voeren:
• verschillen in behoeften en voorkeuren worden beter in acht genomen;
• de betrokkenheid van burgers en
bedrijven bij het beleid zal groter
zijn, daardoor zullen de uitvoeringskosten in het algemeen lager
zijn, omdat de voor- en nadelen
zichtbaar op een laag niveau worden afgewogen;
• innovatie en experimentat krijgen
meer ruimte; door de concurrentie
tussen jurisdicties neemt de kans
toe dat er betere combinaties van
beleidsmaatregelen
ontstaan en in
de praktijk worden uitgetest.
Er zijn echter ook economische redenen waarom een taak beter naar een
hoger niveau gebracht kan worden:
• een veelheid van verschillende regels kan voor burgers en bedrijven
nogal bezwaarlijk zijn. Standaardisatie van regels op een centraal niveau brengt lagere informatie-,
transactie- en ‘compliance’-kosten
mee;
• sommige publieke goederen kunnen veel goedkoper op een grote
schaal worden geproduceerd (bij
voorbeeld defensie of grootschalige infrastructuur). Bovendien is de
effectiviteit van centraal beleid
soms hoger (bij voorbeeld extern
handelsbeleid);
• voor- en nadelen van beleid kunnen buiten het gebied van de betreffende overheid neerslaan (externaliteiten). Er komt dan op laag
niveau geen goede afweging tot
stand. Een voorbeeld is vervuiling.

Stel dat in land A de industrie meer
mag vervuilen dan in land B, dan
produceert B duurder dan A en verliest het de concurrentie op de gemeenschappelijke
markt. Als de
vervuiling door de wind van land
A naar land B gedragen wordt, dan
moet land B ook nog eens kosten
maken voor de verwijdering van
die vervuiling. Ten opzichte van A
is land B dus dubbel benadeeld.

De praktijk
Op grond van bovenstaande overwegingen kan in beginsel worden vastgesteld welke verdeling van bevoegdheden over de diverse lagen van
overheid vanuit economisch oogpunt
het beste zou zijn. In de praktijk is
dat om een aantal redenen echter lastig.
Allereerst blijkt de overheid een
groot aantal zeer verschillende functies uit te oefenen, zoals leverancier
van publieke goederen, regelgever,
herverdeler van inkomen, enz. Dit
geldt zelfs binnen beleidsterreinen.
Dat betekent, dat voor een veelheid
van verschillende functies voor onderdelen van elk beleidsterrein afgewogen moet worden waar de bevoegdheden liggen. De toepassing van de
criteria levert dan geen simpele tabel
op met een exclusieve verdeling van
taken, maar een in de loop van de
tijd verschuivend ‘patchwork’ van
deelbevoegdheden,
die in samenwerking door de diverse bestuurslagen
worden uitgeoefend. Er ontstaat een
evoluerend coöperatief federalisme.
Daarnaast is het moeilijk om de
economische voor- en nadelen goed
in kaart te brengen en ze op geld te
waarderen. En zelfs als dat lukt, hoeven ze nog niet bepalend te zijn voor
de uiteindelijke keuze. In de praktijk
komt de verdeling van bevoegdheden niet tot stand op basis van optimalisering van de welvaart, maar op
basis van coalities van belangen van
specifieke groepen, zoals industriële
en sociale pressiegroepen, het ambtelijk apparaat enz. Het resultaat van
dat proces kan aanmerkelijk afwijken
van de economisch meest efficiënte
verdeling; met andere woorden dit
keuzeproces kan tot aanmerkelijke
welvaartsverliezen aanleiding geven.
1. A. Geelhoed, Het subsidiariteitsprincipe, een communautair principe?, SEW,
Tijdschrift voor Europees en economisch
recht, 1991, nr. 7/8, blz. 422-435.

De Europese Unie
De EU heeft in de afgelopen decennia een’ aanmerkelijke verruiming van
haar taken en bevoegdheden
gekregen2. Op het terrein van de allocatie
liep de verruiming via een simpele
douane-unie naar een voltooide interne markt, met alle regels die voor de
goede werking daarvan nodig zijn.
Op het terrein van de stabilisatie ging
de ontwikkeling van een simpele uitwisseling van informatie over macroeconomische maatregelen naar de
opzet van een volwaardige Economische en Monetaire Unie. Op het terrein van de herverdeling is in de laatste twintig jaar een miljardenoperatie
opgezet in het kader van de Europese structuurfondsen.
Bij deze vergroting van het takenpakket van de EU is lang niet altijd
naar de specifieke voor- en nadelen
van verdere integratie gekeken in
welvaartstermen. En waar dat wel gedaan is, is er soms bewust afgeweken
van de rechte weg, ook als dat tot
aanmerkelijke welvaartsverliezen
leidde, zoals bij Landbouw.
De vraag is nu, is de invulling van
de subsidiariteit, d.w.z. de verdeling
van taken en van de daarvoor benodigde budgettaire middelen over lidstaten enerzijds en EU anderzijds,
ook in economische termen optimaal
te noemen? Wat het onderdeel regulering betreft is de vraag moeilijk te beantwoorden, daar schiet het operationele apparaat te kort3. Voor het
budgettaire gedeelte ligt dat anders,
hier kan de leer van het fiscale federalisme uitkomst brengen.
Een benadering volgens die lijnen
is voor het eerst in 1977 gevolgd
door een commissie onder voorzitterschap van MacDouga1l4. Recentelijk
heeft een werkgroep voor de Europese Commissie een nieuwe analyse gemaakt van het probleemS. Daarbij is
van een bredere historische en economisch-theoretische basis uitgegaan
dan destijds door MacDougall. Bovendien is met de waarschijnlijke toekomstige ontwikkeling van de EU in
termen van verdieping (EMU) en verbreding (Centraal en Oost-Europa) rekening gehouden. Dit levert interessante nieuwe gezichtspunten op.
De conclusie van de commissie is
duidelijk: niet alle bestaande uitgaven zijn gerechtvaardigd vanuit een
perspectief van welvaartsoptimalisatie. Rekening houdend met politieke
restricties is er voor vele categorieën

ESB 21-9-1994

~-~–_

…..

echter toch een redelijke rechtvaardiging. Voor andere categorieën echter
zijn dringend aanpassingen geboden.
In concreto leidt de analyse van de
Commissie tot het advies voor een
aanmerkelijke herschikking van de
uitgaven over de diverse categorieën.
Allereerst zal er voor de EMU een effectief interregionaal stabilisatiemechanisme moeten komen. Vervolgens
zullen de landbouwuitgaven
zeer
drastisch naar beneden moeten. Verder zal er een lichte uitbreiding moeten komen van de betrokkenheid van
de EU bij zaken als milieu, transportnetwerken en hoger onderwijs. Ten
slotte zal er een aanmerkelijke uitbreiding moeten komen van de interne
overdrachten van rijke naar arme regio’s en van externe overdrachten
van de EU naar de landen in ontwikkeling en in transitie (met name OostEuropa).

Gevolgen voor de begroting
Sommeren we de uitgaven, die horen
bij het economisch gerechtvaardigde
takenpakket van de EU, dan blijkt dat
de EU met een relatief klein budget
(net als nu ongeveer 1,5% van het
bnp) kan uitkomen. De politieke keuze is bovendien, dat de totale omvang van de EU-begroting in de toekomst niet veel boven dat niveau zal
mogen uitgaan. De economische invulling van de subsidiariteit ligt dus
wat bovenomschreven
onderwerpen
betreft in het verlengde van de politieke lijn.
De vraag is of dat wel consistent is
met realisatie van de EMU. Een monetaire unie veronderstelt een zeker beleid ten aanzien van de stabilisatie.
De traditionele opvatting vanuit de
fiscale economie is, dat er voor effectieve stabilisatie een budget nodig is
dat toch wel zo’n 8% van het bnp vertegenwoordigt. Dat zou betekenen
dat er op korte termijn een wel zeer
groot gedeelte van de taken van lidstaten en de daarbij behorende financiën zouden moeten worden overgedragen naar de EU, zonder dat
daarvoor een directe noodzaak bestaat vanuit de verdeling van die taken zelf.
Voor we tot zo’n drastische stap besluiten, dan wel besluiten het perspectief van de EMU op te geven, is
het goed zich af te vragen of de gehanteerde vuistregel eigenlijk wel geldig is? De werkgroep van de EU heeft
die vraag ontkennend beantwoord.

Haar stelling is dat “in the early years
following the introduction of a single
currency, a small budget of the EU of
about 2% of GDP is capable of sustaining the Economic and Monetary Uni-

on”.
Slot
Het begrip subsidiariteit is vooral om
politieke redenen in de EU geïntroduceerd: om de macht van de EU ten
opzichte van de lidstaten te beperken. Een economische analyse van
de beste verdeling van bevoegdheden over deze twee bestuurslagen
geeft aan dat de EU aanmerkelijke regulerende bevoegdheden nodig
heeft, maar dat op het gebied van de
begroting volstaan kan worden met
een beperkte verantwoordelijkheid
van de EU. Binnen de begroting zijn
-echter wel aanmerkelijke verschuivingen nodig om de bijdrage van de EU
aan de welvaart te vergroten.
W.T.M. Molle
De auteur is hoogleraar Europese integratie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam
en voorzitter van de directie van het Nederlands Economisch Instituut.

2. W.T.M. Molle, Tbe economics of European integration, Aldershot, Dartmouth,
1994, hoofdstuk 20.
3. J. Pelkmans, Hoe federaal is de EG?, in:
J. Muysken en 1. Soete, Maastricht kritisch beschouwd, Preadviezen KVS, Lemma, Utrecht, 1993.
4. G.D.A. MacDougall, Report ofthe Study

Group on the role of public ftnance in
European integration, CEC, Economy and
finance series 1, General Report, Brussel.
5. Europese Commissie, Stabie money,
sound finances; Community public finance in the perspective of EMU, European
Economy, 1993, nr. 53. De aan deze analyse ten grondslag liggende expertrapporten zijn verschenen onder de titel Tbe eco-

nomics of Community public ftnance,
European Economy, Reports and studies,
nr. 5, Brussel, 1993.