Regeerakkoord voor
ontwikkelingssamenwerking: andere
strategieen, nieuwe instrumenten
PROF. DR. F. VAN DAM*
Andere tijden vragen ander beleid. Dat geldt niet alleen voor de nationale
economische politiek, maar ook voor de Internationale betrekkingen.
In deze bijdrage wordt aandacht gevraagd voor de veranderingen en spanningen
die zich in de Noord-Zuid-relatie voordoen. Op grond daarvan worden voorstellen gedaan
voor het Nederlandse beleid in de komende kabinetsperiode, zoals alternatieven voor de
vastgelopen VN-onderhandelingen, beter gebruik van de middelen voor ontwikkelingssamenwerking,
heroverweging van de keuze van ontwikkelingsmodellen, sanering van de Nederlandse
bilaterale hulp en herverdeling van de ministeriele competenties. Dit laatste
betreft de instelling van een minister van ,,Internationale economische betrekkingen
en ontwikkelingssamenwerking”, en het onderbrengen van de projecthulp
bij een speciale overheidsdienst en bij particuliere instellingen.
Inleiding
Op acht September worden de verkiezingen voor de
Tweede Kamer gehouden. In de weken daarna zal er een
regeerakkoord moeten worden geformuleerd. Dat zal niet te
lang mogen duren, want er valt veel te regeren in Nederland.
Wij kunnen ons geen langdurige kabinetsformatie meer permitteren. In dit artikel wordt een poging gedaan om — vooruitlopend op de verkiezingsuitslag — voor ontwikkelingssamenwerking de hoofdlijnen van het te formuleren regeerakkoord aan te geven.
Maar ook zonder verkiezingen in zicht zou er reden zijn om
het Nederlandse ontwikkelingsbeleid te herwaarderen. Er is
in de afgelopen jaren veel veranderd in de relatie tussen
Noord en Zuid en dat vraagt aanpassing. Die aanpassing is
nodig voor vele onderdelen van het ontwikkelingsbeleid en
dat dwingt tot consistentie. Incidentele bijstellingen van het
beleid — hoe juist die op zich zelf ook mogen zijn — leiden tot
misverstand en verwarring 1). Er is behoefte aan een meer
volledig beeld.
Bovendien is de kritiek gegroeid op de Nederlande ontwikkelingssamenwerking. Niet alleen vanuit de hoek van de
PvdA als oppositiepartij — die daar overigens onverdroten
mee doorging in de periode dat de PvdA deel uitmaakte van
het kabinet — maar ook, zij het milder, van de kant van het
CDA 2). De regering wordt gebrek aan initiatief verweten,
vooral op internationaal niveau. Die kritiek is niet geheel onbegrijpehjk: de discussie in ons land over het ontwikkelingsprobleem heeft zich naar binnen gekeerd en concentreert zich
sinds enige jaren op conflicten als hoe de projecten van missie
en zending moeten worden gesubsidieerd, of particuliere
organisaties met overheidssubsidie medische hulp aan Cuba
mogen geven en welk subsidieregime zal gelden voor de
Nationale Commissie Voorlichting en Bewustwording Ontwikkelingssamenwerking (NCO). Het zijn oer-Hollandse
ruzies die voor het ontwikkelingsvraagstuk naar zijn werkelijke aard en omvang geen betekenis hebben. Tijd dus voor
herbezinning.
Betalingsbalanstekorten
De veranderingen die zich in de relatie tussen Noord en
872
Zuid hebben voltrokken kunnen worden samengevat in drie
categorieen: de toename van het betalingsbalanstekort van
de ontwikkelingslanden, de differentiatie van de derde wereld
en de economische en politieke vervijanding tussen arm en
rijk.
Het betalingsbalanstekort van de niet-olie-exporterende
ontwikkelingslanden bedroeg in 1981 $ 102 mrd. Voor 1982
wordt het tekort op $ 100 mrd. geschat. Scenario’s voorde
middellange termijn leveren schattingen op voor 1986 van
$ 90 mrd. bij een optimistisch scenario, $ 120 mrd. bij een
standaardscenario en $ 160 mrd. bij een pessimistisch scenario 3). Deze cijfers betekenen dat het tekort van structurele
aard is geworden en dat het een veelvoud bedraagt van de
cijfers van 10 jaar geleden. De oorzaken van de stijging zijn
velerlei: lage grondstoffenprijzen, hoge olieprijzen (over
1978-1981 steeg de olierekening van de betreffende landen
met $ 41 mrd.), de protectie in de handelspolitiek van de rijke
landen, de economische politiek van de rijke landen die in
een hoge rente resulteert en de hoge schuldendienst van de
arme landen. Bovendien is een aantal ontwikkelingslanden
een meer open economische politiek gaan voeren, die in de
beginfase meer verhoging van import tot gevolg heeft dan
toename van export.
De stijging van het tekort met $ 60 mrd. in de periode
1978-1981 is voor $ 5 mrd. gefinancierd door vergroting van
hulpschenkingen en voor $ 21 mrd. met lange-termijnleningen, zowel uit particuliere bron als van de zijde van de
overheden van de rijke landen. Het resterende tekort is voornamelijk gefinancierd door reserve-intering en korte kredieten. Een onderdeel van deze laatste zijn de IMF-kredieten
die in de betreffende periode stegen van $ 8 mrd. naar
$ 15 mrd. Door deze gang van zaken zijn de schulden van de
*De schrijver is plaatsvervangend directeur-generaal van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken.
1) Hoe groot de misverstanden zijn bleek tijdens de ,,Protestmanifestatie tegen afbraak ontwikkelingshulp” die door vier actiegroepen op 17 april jl. te Utrecht werd georganiseerd. Voor een
verslag zie NIO-Kroniek, mei/juni 1982.
2) Realisme en creativiteit, notitie van de Kerngroep Ontwikkelingssamenwerking van het CDA, Christen-Democratische Verkenningen, nr. 3, 1982.
3) IMF, World economic outlook 1982, Washington, 1982.
niet-olie-exporterende ontwikkelingslanden in de periode
1978-1982 toegenomen van $ 275 mrd. tot ruim $ 500 mrd.
De financiering van het betalingsbalanstekort van deze lan-
den zal een van de belangrijkste problemen van het ontwikkelingsvraagstuk in de jaren tachtig zijn, te meer nu de bereid-
heid van de rijke landen om hulpgelden beschikbaar te stellen
afneemt. In 1982 zal tweederde van het betalingsbalanstekort
van de ontwikkelingslanden worden gefmancierd met leningen uit commerciele bron. In de komende kabinetsperiode zal
de financiering van het tekort zonder commercieel kapitaal
onmogelijk zijn; tot op heden ontbreekt in de meeste rijke
landen hiervoor een begeleidende overheidspolitiek.
Differentiatie
Een tweede belangrijke verandering is de differentiatie die
binnen het blok ontwikkelingslanden is opgetreden en die de
ontwikkelingslanden thans verdeelt in een aantal subgroepen. Die differentiatie betreft de verschijningsvorm van
de ontwikkelingslanden op de internationale markten. De
verandering in deze verschijningsvorm is vaak gepaard ge-
gaan met een in vele opzichten onveranderd blijven van de interne economische situatie. Zo is India het negende land van
de wereld geworden wat betreft de export van industrieprodukten, maar tegelijkertijd leven in India nog honderden mil-
van de ontwikkelingslanden op basis van criteria voor ontwikkelingssamenwerking is te vinden bij de Wereldbank 5) en
bij individuele donorlanden zoals Nederland 6) en de VS 7).
Als subgroepen worden dan gehanteerd de olie-exporterende
ontwikkelingslanden, de ,,newly industrializing countries”
(NIC’s), de overige ontwikkelingslanden met een relatief
hoog inkomensniveau en de landen met een relatief laag
inkomensniveau.
De differentiatie krijgt een ander accent als de ontwikkelingslanden niet primair worden beschouwd als object van
ontwikkelingssamenwerking, maar als elementen van een
toenemende internationale economische interdependentie.
Zo onderscheidt de OECD de derde wereld in de olie-exporterende landen, de NIC’s, de semi-NIC’s met een sterke
landbouwsector, de landen die mineralen exporteren, de zeer
arme landbouwlanden, de grote bevolkingsrijke landen in
Azie en de centraal geleide ontwikkelingslanden 8). De
OECD noemt dit ,,a typology for analysis of macro-economic interdependence”. Een verwante benadering is recent
door Clausen, president van de Wereldbank, gehanteerd 9).
Hij stelt dat de wereld van vroeger bipolair thans multipolair
is geworden en hij onderscheidt acht groeipolen: WestEuropa, Noord-Amerika, Japan, Oost-Europa, de NIC’s, de
olie-exporterende landen, de bevolkingsrijke landen in Azie
en de overige arme landen.
joenen mensen beneden de minimum bestaansgrens 4).
Voor de Noord-Zuid-betrekkingen is de externe economische verschijningsvorm van een land van primaire betekenis. Landen ontmoeten elkaar als het ware op de markten
voor grondstoffen, voor eindprodukten, voor kapitaal, voor
technologic en voor hulpgelden. De interne situatie is alleen
van betekenis voor de voorwaarden die de rijke landen aan
het beschikbaar stellen van hulp verbinden (bij voorbeeld
projecten voor bepaalde inkomenscategorieen) en voor het
lenigen van noden, onafhankelijk van de externe positie van
het betreffende land en veelal gegeven buiten de regering van
dat land om. Een voorbeeld is voedselhulp door particuliere
organisaties in rijke landen aan particuliere instellingen in
arme landen. Men kan zich echter afvragen of er dan nog
sprake is van Noord-Zuid-ontwikkelingssamenwerking. In
de VS leven enige miljoenen mensen onder het bestaansminimum. Toch zal niemand geneigd zijn eventuele hulp van
buitenaf voor deze mensen — die overigens niet bestaat, omdat terecht wordt gevonden dat de Amerikanen onderling zelf
hun bonen moeten doppen — als ontwikkelingssamenwerking te beschouwen.
De differentiatie van de ontwikkelingslanden betekent dat
zij uiteenlopende en vaak tegengestelde belangen hebben gekregen. Landen die olie exporteren willen hoge olieprijzen,
importerende landen (zowel arm als rijk) willen lage. Landen
die grondstoffen exporteren willen hoge grondstoffenprijzen,
terwijl landen die industrialiseren — bij voorbeeld India —
gebaat zijn bij lage grondstoffenprijzen. Ontwikkelingslanden die kapitaal exporteren — zoals een aantal OPEClanden — zijn gei’nteresseerd in een hoge rente op de kapitaalmarkt, terwijl de landen die kapitaal importeren een tegengesteld belang hebben. Per internationale markt loopt het
onderscheid tussen aanbieders en afnemers niet langer parallel met het onderscheid Noord-Zuid. Bovendien is de compositie per markt verschillend. Dit maakt bloksgewijze onderhandelingen tussen Noord en Zuid, vooral over verschillende
onderwerpen tegelijkertijd, vrijwel onmogelijk.
Het heeft lang geduurd eer deze differentiatie werd onderkend en aanvaard. Allerlei wonderlijke derde wereldmystiek
met daaraan verbonden noties van arm en rijk, en goed en
slecht, ondersteund door een gezamenlijke koloniale geschiedenis, stonden dat in de weg.
In 1981-1982 is op dit punt verandering gekomen. Zowel
op het multilaterale vlak als in het bilaterale beleid is de differentiatie thans een niet meer weg te denken gegeven. De
normen die voor het differentieren worden gehanteerd,
worden bepaald door de gezichtshoek van waaruit de relatie
met de ontwikkelingslanden wordt bezien. Onderverdeling
ESB 25-8-1982
Vervijanding
Een ander nieuw fenomeen is dat de Noord-Zuid-relatie
van karakter is veranderd. Oorspronkelijk werd deze als
complementair gezien. Vervolgens is een fase van concurren-
tie ingetreden en recent is de relatie steeds meer tot een open
conflict geworden.
De notie complementariteit stond hoog aangeschreven in
de koloniale periode. De produkten uit de kolonien waren
overwegend grondstoffen die werden geruild tegen industrieprodukten van de rijke landen. Dat deze handel gepaard ging
met slavernij, ronselcontracten en cultuurstelsels, overgoten
met een moralistische saus van missie en zending, blijft hier
verder buiten beschouwing: over deze dualiteit van het wes-
terse gedrag zijn inmiddels boekenkasten vol geschreven.
In de periode na de dekolonisatie werd de complementariteit vorm gegeven in het begrip ,,optimale internationale
arbeidsverdeling”. Op basis van relatieve-kostenverhoudingen zou de arbeidsverdeling zodanig moeten worden ingericht dat in de rijke landen de kapitaalintensieve produktie zou plaatsvinden en de arbeidsintensieve in de arme
landen. Recent heeft dit idee een aanscherping gekregen, in
die zin dat de technologisch ingewikkelde produktieprocessen in het Westen zouden thuishoren en de niet-ingewikkelde in de ontwikkelingslanden. Deze toevoeging is ter
bescherming van de westerse positie noodzakelijk geworden
nu zich grote kapitaaloverschotten bij een deel der ontwikkelingslanden — namelijk de OPEC-landen — voordoen.
Intussen bleek de praktijk sterker dan de leer. Een aantal
ontwikkelingslanden startle een intensieve industrialisatie
en richtte die — soms pas in een tweede stadium — op de exportmarkten. In het begin waren dat eenvoudige consumptiegoederen, maar geleidelijk aan werd het exportpakket verbreed en werden ook ..sophisticated” produkten geexporteerd. Door deze ontwikkeling ontstonden twee conflicten.
4) M. T. Kaufman, De ,,twee India’s” blijven bron van opperste
verwarring, de Volkskrant, 23 december 1981.
5) World Bank, World development report 1981, Washington,
1981.
6) C. P. van Dijk, Ontwikkelingssamenwerking in de jaren tachtig
VIRO, Den Haag, 12 mei 1982.
7) A. Haig, New era of growth should be world economic aim
IMF, Washington, 12 September 1981.
8) OECD, Interdependence, Parijs, februari 1982.
9) A. W. Clausen, Global interdependence in the 1980’s, Tokio,
januari 1982.
873
Ten eerste kreeg de produktie in de rijke landen concurrentie
te verduren uit landen die tot dan toe alleen als afnemers optraden. Ten tweede ontstond er concurrentie om de produktiefactoren die voor de Industrie nodig zijn, met name grondstoffen, technologie en kapitaal.
De nieuwe concurrentie van industriele eindprodukten uit
arme landen is tot nu toe ingedamd door handelspolitieke
maatregelen — zoals het multivezelakkoord — die de import
uit de ontwikkelingslanden drastisch afremmen. De concurrentie om de produktiefactoren is grimmiger en heeft in een
aantal rijke landen geleid tot het formuleren van wat wordt
genoemd ,,een beleid voor economische veiligheid”. Dat be-
economie een hoge groei hebben bereikt. Ook is gebleken dat
Taiwan en Zuid-Korea niet langer uitzonderlijke gevallen
zijn, en dat andere landen in Oost-Azie en in Latijns-Amerika
een zelfde patroon vertonen.
Er ontstond een publieke discussie die in feite een herwaar-
dering betekende van de keuze van ontwikkelingsmodel. Die
discussie kreeg brede weerklank door een golf van publikaties
over de successen van de ,,newly industrializing countries”
en over de mislukkingen in landen als Tanzania en Angola 15).
Ook in de universitaire wereld is belangstelling voor dit verschijnsel ontstaan. Emmerij heeft op de noodzaak van een
fundamentele herwaardering gewezen 16), terwijl Witteveen
leid is erop gericht om de aanvoer van grondstoffen veilig te
een vergelijking heeft gemaakt van het beleid dat door de
stellen, zowel voor de civiele produktie als voor militaire
verschillende groepen landen wordt gevoerd en wat daarvan
doeleinden. In veel rijke landen wordt de economische veiligheidspolitiek in nauw verband gebracht met ontwikkelingssamenwerking. Ook vindt onderzoek plaats naar de relatie
tussen de ontwikkeling van de derde wereld en de Internationale veiligheid 10). Aangezien voor een aantal grote westerse
landen de afhankelijkheid van import uit derde-wereldlanden
zeer groot is (vergelijkenderwijs: Japan 95%, West-Duitsland
89%, VS 54%) zal het duidelijk zijn dat het om politieke
krachten gaat die van groot gewicht zijn 11).
Naar mate de concurrentie heviger wordt slaat deze om in
conflicten. Deze trend naar vervijanding neemt toe nu de ontwikkelingslanden het terrein betreden van nucleaire energie
12) en nucleaire bewapening 13), en als zij aankondigen tot de
rubriek ,,super powers” te willen gaan behoren zoals China,
India en Brazilie reeds hebben gedaan. Concrete conflicten
op militair terrein versnellen het proces: Iran, MiddenOosten, Carai’bisch gebied.
Het proces van vervijanding voltrekt zich in een hoog
tempo. In 1980 is de export van auto’s door Brazilie en ZuidKorea begonnen (de auto-industrie is van vitaal belang voor
de westerse economic), in 1981 bestond de export van de ontwikkelingslanden voor het eerst voor meer dan 50% uit in-
dustriele eindprodukten (in 1960 was dat rond 10%) en in
1982 was het conflict rond de Falkland-eilanden in feite de
eerste Noord-Zuid-oorlog (de VS en Europa trokken partij
voor Engeland, Latijns-Amerika voor Argentinie).
Naarmate op economisch en politiek terrein de conflicten
in de Noord-Zuid-betrekkingen toenemen, doet zich de vraag
voor of het voor het Westen op rendementsgronden nog aantrekkelijk is het huidige Internationale systeem, met belastende neo-koloniale trekken en aanzienlijke financierings-
kosten, in stand te houden. Indien voortzetting zijn aantrek-
het resultaat is 17).
Ongetwijfeld wordt de discussie over de Ontwikkelingsmodellen voor de derde wereld sterk belnvloed door de discussie die in de westelijke landen plaatsvindt over de eigen
economische problemen. De wijze waarop over de rol van de
overheid, over de voor- en nadelen van vrije markten en over
het bestrijden van werkloosheid wordt geschreven, vertoont
in de beide discussies veel gelijkenis 18).
De tweede oorzaak van de modellendiscussie is de twijfel
die is gegroeid of projecten die zich zo direct mogelijk op ar-
moedebestrijding richten succes kunnen hebben. Sinds het
begin van de jaren zeventig zijn multilateraal en bilateraal
programma’s in uitvoering die zich speciaal op dit soort projecten richten. De vraag is: wat is het resultaat? Het is nog te
vroeg om op deze vraag een definitief antwoord te kunnen
geven. Er is nog te weinig materiaal geevalueerd, de projecten
zijn nog te kort in uitvoering om een definitieve balans op te
kunnen maken. Wel lijken zich drie voorlopige conclusies af
te tekenen.
In de eerste plaats leert de ervaring — met name van de
Wereldbank — dat het zeer wel mogelijk is om bij voorbeeld
landbouwprojecten uit te voeren waarvan vooral de kleine
boeren profiteren. Economisch is het rendement van deze
projecten niet slechter dan van grootschalige landbouw 19).
Maar tegelijkertijd leert de ervaring dat het buitengewoon
moeilijk is om de allerarmste groepen, de onderste 20%, zoals
de landlozen, in ontwikkelingsprojecten te betrekken 20).
In de tweede plaats blijkt dat dit soort projecten alleen
slaagt als zij in een omgeving worden uitgevoerd die er tenminste economisch en politiek niet vijandig tegenover staat.
Armoede is het resultaat van een systeem. De uitkomst van
kelijkheid verliest, zal dat een grote invloed hebben op het
ontwikkelingsvraagstuk en op de ontwikkelingssamenwerking. De discussie hierover is pas zeer recent begonnen 14).
Ontwikkelingsmodellen
Door de hierboven beschreven veranderingen is een nieuw
debat over het ontwikkelingsvraagstuk ontstaan. Die discussie gaat over de keuze van Ontwikkelingsmodellen, de doeleinden van ontwikkelingssamenwerking en de keuze tussen
bilaterale of multilateral instrumenten.
De discussie over de Ontwikkelingsmodellen heeft twee
oorzaken. In de eerste plaats hebben in de jaren zeventig de
Ontwikkelingsmodellen die werden gekarakteriseerd door
10) Rijksuniversiteit Groningen, Ontwikkeling en veiligheid; een
interdisciplinair onderzoek van de samenhang tussen de ontwikkeling van de derde wereld en Internationale veiligheid, Groningen,
mei 1981.
11) H. Munoz, Strategic dependency and foreign policy: notes on
the relation between core powers and mineral exporting periphery
countries, Vierteljahresberichte, nr. 80, 1980.
12) J. Kelly, The third world goes nucleair, South, Londen, december 1980.
13) D. K. Willis, serie artikelen in The Christian Science Monitor
over nucleaire bewapening door de derde wereld, december 1981-
januari 1982.
14) K. Seers, Wanted — a new map of the world, The Guardian,
Londen, 28 mei 1982.
15) Zie bij voorbeeld de publikaties in NRC Handelsblad van
A. Salomonson, In het spookachtige Angola heeft’t systeem volledig
een programmerende rol van de overheid, door het beperken
gefaald, 11 januari 1982; F. Versteegh, De nieuwe onafhankelijk-
van de economische afhankelijkheid en door het combineren
van groei met nivellering van inkomen steun en sympathie
gekregen van de ontwikkelingslobby’s van de rijke landen.
Met name de Europese ontwikkelingshulp richtte zich op
ontwikkelingslanden met een dergelijk beleid. De grote steun
aan Tanzania is een voorbeeld. Tegelijkertijd werd met een
zekere afkeer gekeken naar landen die een hard-kapitalistische, vrije-marktkoers volgden, zoals Taiwan en ZuidKorea.
De afgelopen jaren is gebleken dat de eerstgenoemde cagorie landen weinig resultaten heeft geboekt, terwijl de
heid van Angola, 16 januari 1982; F. Versteegh, reeks artikelen over
mislukkingen van de ontwikkeling in Tanzania, 17-22 juli 1981.
16) L. Emmerij, Europe and the new mood in development
co-operation and in the welfare state, EADI, Boedapest, 14 november 1981.
17) H. J. Witteveen, Developing countries in the 1980’s;prospects
and policies, Hong Kong, 4 maart 1982.
18) Voorbeelden van betpgen over resp. de voor- en nadelen van de
landen die hun ontwikkeling baseerden op een vrije-markt874
vrije markt voor de ontwikkelingslanden zijn: E. van Lennep, lezing
voor Erasmus Uniyersiteit, 26 november 1981 en NIO-Vereniging,
,,Vrije markt: in wiens kraam te pas?”, Amsterdam, oktober 1981.
19) M. Lipton en A. Shakow, The World Bank and poverty, Finance
and Development, juni 1982.
20) R. S. McNamara, Economic interdependence and global
poverty: the challenge of our time, SID, Baltimore, 20 juli 1982.
het systeem kan alleen veranderen als het systeem dat toestaat.
In de derde plaats is gebleken dat deze projecten grote
expertise en ervaring vragen van degenen die ze voorbereiden
en uitvoeren. Goede bedoelingen en offerbereidheid zijn niet
genoeg: het gaat om vakwerk.
De beoordeling en de keuze van ontwikkelingsmodellen
enerzijds en de vraag of projecten die direct op armoedebestrijding zijn gericht uitvoerbaar zijn anderzijds, blijken
twee aparte vraagstukken te zijn die uit elkaar moeten wor-
den gehouden. Witteveen bepleit een open, marktgericht
ontwikkelingsmodel en tegelijkertijd hulpprojecten die zich
specifiek op de arme bevolkingsgroepen richten. Hetzelfde
geldt — tot op zekere hoogte — voor het beleid van de
Wereldbank.
Doeleinden
Met de economische problemen in de westelijke landen en
de toenemende politieke spanning is er discussie ontstaan of
en op welke wijze nevendoelen met ontwikkelingssamenwerking kunnen en dienen te worden nagestreefd. De uitgangspositie van de westelijke landen is bij deze discussie uiteen-
lopend. De Noordeuropese landen hebben in de jaren zeventig de ontwikkelingssamenwerking in hoge mate ,,zuiver”
gehouden en niet vermengd met andere doeleinden. De VS en
Frankrijk zijn in dit opzicht minder orthodox geweest en
hebben met de ontwikkelingssamenwerking tevens andere
politieke doelstellingen beoogd. Ondanks deze verschillen
in uitgangspositie is in vrij wel alle rijke landen thans de vraag
aan de orde of meer dan in het verleden de ontwikkelingssamenwerking voor eigenbelang kan worden aangewend.
Heel duidelijk is dit af te lezen aan de koersverlegging van
de Amerikaanse hulpverlening. Het VS-beleid vertoont drie
wijzigingen, te weten een verandering van de manier waarop
hulp wordt gegeven, een versterking van de politiek-militaire
aspecten en nadruk op pro-democratische en anti-communistische oogmerken.
De verandering in de wijze van hulpverlening houdt in dat
de VS de ontwikkeling van de arme landen primair verwacht
van de particuliere sector. De overheid heeft in beginsel geen
taak voor overdracht van welvaart van het ene land aan het
andere. De ontwikkelingslanden dienen de kans te krijgen te
worden opgenomen in een wereldwijd systeem van vrije, open
markten en alleen de allerarmste landen dienen concessionele
hulp te ontvangen. Hoe hoger de mate van economische ontwikkeling, hoe meer de ontwikkelingslanden zich dienen te
houden aan de regels van GATT en IMF.
Het militair-politieke accent komt tot uiting in de richt-
lijnen voor de keuze van hulpontvangende landen die sinds
mei van dit jaar voor VS-hulp gelden 21). Naar prioriteit gaat
de hulp naar landen van direct militair belang, landen die
positief tegenover het VS militaire belang staan (bij voor-
beeld door bases toe te staan), landen waarvan het politieke
systeem door communistiscne invloed van buitenaf wordt
bedreigd, landen met voor de VS essentiele grondstoffen en
op de laatste plaats: hulp uit overweging van internationale
solidariteit.
Het pro-democratische en anti-communistische element
zal via een apart programma worden onderstreept, dat
gericht is op steun aan politieke partijen, vakbonden en
media in de derde wereld 22). Dit programma kan ook wor-
de wens een grote mogendheid te zijn een rol. In de buiten-
landse economische politick betekent dit laatste een streven
naar grotere autarkic en het terugdringen van de invoer en de
uitvoer. Omdat Frankrijk daarvoor zelf te klein is zoekt het
verbanden met de oud-kolonien in Afrika en schrikt het er
niet voor terug een harde protectionistische handelspolitiek te
voeren. Het Franse belang, aldus de Franse minister van Ontwikkelingssamenwerking Cot, staat voorop in de hulpverlening. Alleen op die basis is er volgens hem politieke steun
voor een Franse hulpinspanning te krijgen 23). In de Noordeuropese landen, waar de hulpverlening sterk moreel is gemotiveerd, lijkt de vervlechting met nationale economische
belangen aan grenzen gebonden te zijn. Toen de Noorse
regering in 1980 haar beleid steeds verder omboog in de
richting van Noors economisch belang leidde dit in de lente
van 1981 tot aanvaarding van een motie in het Noorse parlement — ook door de oppositie gesteund — waarmede de
Noorse regering werd gedwongen terug te keren tot onbaatzuchtigheid als uitgangspunt voor ontwikkelingssamenwerking 24).
Bilateraal – multilateral
De derde discussie betreft de oude controverse tussen
bilaterale of multilateral instrumenten en besluitvorming.
In het bijzonder in de Verenigde Naties doen zich stagnatieverschijnselen voor. Er is, zo stelt Ul Haq, een crisis in het
multilateralisme ontstaan 25). Die crisis is gevaarlijk omdat
deze ertoe kan leiden dat door de problemen in de VN, ook
gespecialiseerde organisaties zoals GATT en IMF, in een aftakelingsproces worden betrokken.
Pogingen om in de periode van 1975 tot heden concrete
beslissingen in de VN te nemen, hebben geen resultaat gehad.
Speciaal voor het ontwikkelingsvraagstuk geschapen instrumenten voor besluitvorming, zoals het ,,Committee of the
Whole” (COW), de Conference voor Internationale Economische Samenwerking (die formeel buiten het VN-kader
plaatsvond, maar qua opzet en procedure nauwe verwantschap vertoonde) en de aanloop tot een Nieuwe Ronde van
Wereldwijde Onderhandelingen hebben geen besluiten opgeleverd. Kort en goed is de oorzaak dat de rijke landen niet bereid zijn om over economische problemen tot afspraken te
komen via een procedure van ,,one country – one vote”, waarmee de ontwikkelingslanden door hun grote aantal als het
ware eenzijdig kunnen beslissen.
Vooral de VS heeft steeds onverkort voor besluitvorming
geopteerd in organisaties als GATT, IMF en Wereldbank,
waar de economische kracht en macht van de rijke landen
formeel of de facto uitdrukking vinden in een gewogen stem-
recht. Andere landen hebben zich tijdens VN-vergaderingen
ruimhartiger opgesteld. Maar zij behoefden nooit hetachter-
ste van hun long te laten zien. De VS-blokkade voorkwam in
de praktijk dat zij tot concrete, publieke bepaling van positie
behoefden te komen. De minister voor Ontwikkelingssamenwerking kon in de VN een radicaal standpunt innemen, de
minister van Economische Zaken of Financie’n kon zich vervolgens in de EG of in het IMF behoudend opstellen. In het
parlement verdedigden zij hun beleid voor verschillende commissies, die uiteenlopende normen hanteerden voor het beoordelen van het gevoerde beleid.
den gebruikt voor activiteiten in Oostbloklanden. Neder-
landse beoordeling van dit programma dient voorzichtig te
geschieden: destijds is overwogen om een programma op te
zetten van bewustwordingsprojecten in ontwikkelingslanden via de Nederlandse politieke partijen. Er werd ten
slotte onvoldoende politieke steun voor gevonden en is niet
doorgegaan. Maar het blijft een pikant initiatief.
Ook Frankrijk brengt steeds meer elementen van economisch eigenbelang in haar ontwikkelingssamenwerking. In
Frankrijk spelen ook nodes als de ,,identite franchise” en
ESB 25-8-1982
21) J. Fitchett, US said to issue guidelines tying foreign aid to
security interests, International Herald Tribune, 7 mei 1982.
22) B. Gwertzman, Reagan is expected to announce global aid to
democratic forces, International Herald Tribune, mei 1982.
23) T. Bienefelt en G. van der Zwan. Minister Cot over het nieuwe
Franse ontwikkelingsbeleid, Aspecten, mei 1982.
24) O. Stokke, Norwegian aid-policy and performance, Oslo,
juni 1982.
25) M. Ul Haq, The crisis of multilateralism, SID, Baltimore,
21 juli 1982.
875
De discussie bilateraal versus multilateraal is voor de uitvoerende instrumental! van ontwikkelingssamenwerking opgelaaid sinds het VS-beleid tendeert naar bilateralisme (alleen bilateraal kunnen nevendoeleinden aan ontwikkelingshulp verbonden worden), non-concessionalisme en een krap-
budgetpolitiek. Dit beleid heeft de houding van de VS tegenover de Wereldbank en meer nog tegenover de International
Development Association, (IDA), de sectie van de Wereldbank die bijstand aan zeer arme landen geeft, sterk bepaald 26). Deze VS-politiek valt samen met de — nogal ridicule — kritiek vanuit het Congres dat de Wereldbank een
,,socialistisch” beleid zou voeren 27). Delijst van landen waar-
aan de Wereldbank de meeste leningen heeft gegeven, getuigt
van het tegendeel: Brazilie, Mexico, Indonesie, Zuid-Korea,
India, Columbia, Joegoslavie’, Turkije, Filippijnen en
Thailand. De belangrijkste ontvangers van IDA-leningen
waren: India, Bangladesh, Pakistan, Indonesie, Egypte,
Tanzania, Soedan, Kenya, Sri Lanka en Ethiopie.
Overigens speelt ook de veranderde koers van de Wereldbank een belangrijke rol in de discussie over bilateralisme
versus multilateralisme. Deze nieuwe koers is ingezet met de
benoeming van Clausen tot president van de Bank. Het beleid
van Clausen wordt gekenmerkt door differentiatie van de
ontwikkelingslanden met de daaraan verbonden ,,graduation”, hetgeen betekent dat de concessionaliteit afneemt naar
rato de ontwikkeling verder is gevorderd. Verder stelt
Clausen dat de Bank niet tot taak heeft om welvaart over te
dragen, maar dat de Bank zich dient bezig te houden met ontwikkelingsfmanciering en met een zakelijke benadering van
de projecten. Clausen wil de nadruk leggen op cofinanciering met particuliere banken, wil de passieve financiering
verbreden met kortlopende leningen en heeft voorgesteld om
tot een systeem van multilaterale investeringsgarantie te
komen.
De reactie op de beleidsverandering van de Bank is uiteen-
lopend. Sommigen verwijten Clausen dat hij te zeer naar de
pijpen danst van de nieuwe Amerikaanse regering en dat hij
met name de armste landen in de kou laat staan door de strikte rendementsnormen die hij ook voor de IDA-projecten wil
toepassen 28). Anderen juichen zijn koers toe omdat het de
enige weg lijkt te zijn voor de Wereldbank om het leningenprogramma qua omvang op peil te houden 29).
Nederlands beleid
Uitgaande van de veranderingen en discussies, zoals die in
de vorige paragrafen zijn beschreven, kan voor de komende
kabinetsperiode het Nederlandse beleid voor ontwikkelingssamenwerking worden geformuleerd. Dat beleid kan in zes
hoofdpunten worden samengevat.
Differentiatie van middelen
De middelen die Nederland voor ontwikkelingssamenwerking ter beschikking heeft, bestaan uit hulpverlening (giften,
leningen, voedselschenkingen, projecten enz.) en maatregelen op structured terrein (investeringsgaranties, handelsvoorwaarden, regelingen voor toegang tot de kapitaalmarkt
en dergelijke). De differentiatie van de ontwikkelingslanden
heeft tot gevolg dat hun behoeften verschillend zijn geworden. Landen die industrialiseren, kunnen worden geholpen door hun afzetkansen te vergroten of hun toegang tot
de particuliere kapitaalmarkt te verbeteren, terwijl landen
die in een lage fase van ontwikkeling verkeren alleen gebaat
zijn bij giften.
Aangezien zowel de beschikbare middelen voor hulpverlening als bijstand in de vorm van structurele maatregelen
schaars zijn, is het zaak om vraag en aanbod dusdanig op elkaar af te stemmen dat een optimaal resultaat wordt bereikt.
Per landencategorie en per internationale markt (ook de
,,hulpmarkt”) kan een pakket maatregelen worden geformuleerd waardoor de schaarse middelen optimaal worden
876
aangewend. Dit vergt dat niet alleen de differentiatie van de
ontwikkelingslanden wordt erkend, het vergt ook dat de beschikbare middelen op basis van die differentiatie worden
ingezet.
Differentiatie betekent ook dat een aantal van de ontwikkelingslanden niet langer als ,,ontwikkelingsland” wordt
bestempeld. Een groot deel van deNIC’s en de OPEC-landen
hebben dusdanige inkomsten uit hun export van respectievelijk industrieprodukten en olie dat zij niet langer voor ontwikkelingssamenwerking in aanmerking komen, in welke
vorm dan ook. Zij moeten van de lijst van ontwikkelingslanden worden geschrapt.
Zo’n opschoning heeft niet alleen een economische ratio,
het is ook politick nodig. In Nederland is de bereidheid om
hulp te geven sterk moreel gemotiveerd. Een recent onderzoek door ,,Intomart” heeft dit bevestigd 30). Tegelijkertijd
wordt een deel van de ontwikkelingslanden als bedreigend
ervaren: met name de olie-exporterende landen worden door
velen als de oorzaak van de huidige economische crisis beschouwd 31).
Tussen de morele motivering die tot grote offerbereidheid
heeft geleid enerzijds, en het zich bedreigd weten door de
OPEC-landen anderzijds bestaat een spanning die op den
duur problemen zal geven. Deze spanning kan alleen worden
opgelost door tijdig de OPEC-landen uit de rubriek ontwikkelingslanden te schrappen. Hetzelfde geldt voor een aantal
van de NIC’s. Anders gesteld: het begrip ontwikkelingslanden moet alleen worden gebruikt voor de landen die voor
ontwikkelingssamenwerking in aanmerking komen.
Structurele ontwikkelingssamenwerking
Naarmate arme landen tot ontwikkeling komen, neemt
hun behoefte aan hulpgelden af en neemt hun behoefte aan
maatregelen op structureel terrein toe. Het treffen van maatregelen op structureel terrein is politiek aanzienlijk moeilijker
dan het geven van hulpgelden omdat structurele maatregelen
op specifieke wijze het eigen nationale economische belang
raken. Maatregelen op structureel gebied zullen dan ook
steeds in overleg met de ministers van Economische Zaken,
Financien en Landbouw moeten worden genomen.
In 1979 heeft minister De Koning de nota Ontwikkelingssamenwerking in wereldeconomisch perspectiefaan het parlement aangeboden. In deze nota worden enige tientallen beleidsvoorstellen gedaan voor vrijwel alle macro-economische
betrekkingen tussen Nederland en de derde wereld 32). Een
deel van deze voorstellen kan alleen op multilateraal niveau
worden gerealiseerd, zoals bij voorbeeld de handelspolitiek
waaarvoor Nederland gebonden is aan EG en GATT. Andere
maatregelen, zoals verzekering van investeringen, kunnen
door Nederland autonoom worden genomen.
De realisatie van dit structurele beleid verloopt moeizaam.
Millimeter voor millimeter moet het terrein op andere departementen en in internationaal overleg worden bevochten.
In 1981 is een tweede poging gedaan om de structurele
onderwerpen meer in de ontwikkelingssamenwerking te betrekken. Dit keer was het een benadering op bilaterale basis,
26) D. Regan, U.S. affirms support for financial institutions, IMF,
Washington, 1 oktober 1981.
27) R. C. Ayres, Breaking the Bank, Foreign Policy, nr. 43, 1981;
J. Power, World Bank ,.socialism” illusion, International Herald
Tribune, 14 augustus 1981.
28) M. Westlake, A poor outlook for the third world, The Times,
12 mei 1982; J. P. Verloren van Themaat, Reaganomics en de
Wereldbank, ESB, 28 juli 1982.
29) C. H. Farnsworth, Clausen of World Bank displaying a deft
hand, International Herald Tribune, 15 april 1982.
30) Intomart, Meningen over ontwikkelingssamenwerking. Den
Haag, mei 1982.
31) Studiecentrum voor Vredesvraagstukken, Vijandbeeldin Nederland, Nijmegen, 1981.
32) Bijlage bij de Memorie van toelichting bij de Begroting van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken 1980, Den Haag, 1979.
vanuit het bestaande hulpprogramma. In concrete werd overleg met India gevoerd en werden terreinen geidentificeerd
waarop, eventueel met gebruik van een deel der hulpgelden,
tot samenwerking tussen India en Nederland zou kunnen
worden gekomen, to mogelijk in beider belang. De afspraken
die met India zijn gemaakt, zijn vastgelegd in een protocol en
hebben in feite de stagnatie in de Noord-Zuid-betrekkingen
bevorderd.
Overigens is er tot nog toe weinig onderzoek gedaan naar
de onderhandelingssituatie en -stagnatie in de VN zoals die
inmiddels is ontstaan. Een eerste poging tot analyse is verricht door het adviesbureau Berenschot 36). In opdracht van
de regering is een onderzoek gedaan naar de positie van de
respectieve groepen ontwikkelingslanden op de Internationale markten. Op basis daarvan is nagegaan of het systeem
van VN-onderhandelingen met een bloksgewijze confrontatie van Noord en Zuid nog tot bruikbare resultaten kan
betreffen onderwerpen als landbouw, technologie-overdracht, handelsbevordering en cofinanciering.
Deze verbreding van het beleid met India komt slechts met
grote moeite tot realisatie. Vier oorzaken spelen daarbij een
rol. Ten eerste zijn de ambtelijke diensten, die sinds jaren de
samenwerking met India uitvoeren, niet georienteerd op
structured onderwerpen. Ten tweede heeft het Ministerie van
Economische Zaken nauwelijks een bilateraal landenbeleid
waarin structurele samenwerking zou kunnen passen. Ten
derde neemt het bedrijfsleven een passieve houding aan; het
wil graag exporteren, maar ziet op tegen meer veeleisende en
ingewikkelde samenwerkingsstructuren. Ten vierde ontbreekt het in de relatie tussen India en Nederland aan een instrument om zo’n structured beleid verder vorm en uitvoering te geven.
Recent is vanuit een andere invalshoek, namelijk vanuit
het belang van de Nederlandse economie, de vraag gesteld of
de ontwikkelingssamenwerking meer dan tot nu toe dienstbaar kan worden gemaakt aan het nationale eigenbelang.
Noord versus Zuid niet meer toereikend is.
Tijdens een conferentie te Refsnes in Noorwegen in 1980 is
de vraag aan de orde geweest wat de relatie is tussen de bestaande economische theorieen en de onderhandelingen over
een nieuwe internationale economische orde 37). Ook dat
Om dit te onderzoeken is door het kabinet-Van Agt/ Den Uyl
heeft vooralsnog meer vragen opgeleverd dan antwoorden.
begin 1982 een ambtelijke werkgroep ingesteld die in juni
rapport aan het kabinet heeft uitgebracht 33).
In het advies worden verscheidene aanbevelingen gedaan.
In een daarvan (in het rapport Beleidsvariant 2) wordt voorgesteld om op basis van differentiatie van instrumenten en
werkmethoden van ontwikkelingssamenwerking tot een
samenhangend programma te komen voor versterking van de
relatie ontwikkelingssamenwerking-Nederlandse economie.
Dat programma zou moeten bestaan uit bij voorbeeld maatregelen op het terrein van investeringsbevordering en -bescherming, financiering van prefeasibility-studies, beleidsaanpassing van de FMO, aangepaste produktie-ontwikkeling, financiering van ontwikkelingsrelevante exporttransacties en dergelijke. In feite vallen de voorstellen gedaan
Het is duidelijk geworden dat er nog zeer veel onderzoek zal
moeten plaatsvinden voordat er van enig inzicht sprake kan
zijn.
vanuit ontwikkelingsoptiek — de nota van minister De
Koning en het India-beleid — samen met Beleidsvariant 2
van het rapport gericht op versterking van de relatie ontwikkelingssamenwerking-Nederlandse economie. Anders gesteld: er liggen voldoende ingredie’nten op tafel om het ontwikkelingsbeleid aan te passen aan de behoeften van van-
daag. Op de bestuursinstrumenten die daarvoor nodig zijn,
wordt later teruggekomen.
Opgemerkt dient te worden dat al deze voorstellen zijn
gericht op intensieve samenwerking in beider belang en niet
een ,,exportprogramma” beogen. Door het Nederlandse bedrijfsleven wordt sinds jaar en dag druk uitgeoefend om de
ontwikkelingssamenwerking tot bevordering van export te
gebruiken. Het bedrijfsleven gaat eraan voorbij dat dit niet
het doel van ontwikkelingssamenwerking is (hoewel de twee
kunnen samenvallen 34)) en dat een ad hoc exportpolitiek het
op den duur niet zal kunnen volhouden tegen de meer
..sophisticated” vormen van samenwerking op economisch
gebied, zoals die wordt bedreven door andere rijke landen.
In recente gesprekken tussen het bedrijfsleven en het parlement is dit meer dan voorheen naar voren gekomen 35).
leiden. Ook is onderzocht of en hoe — indien de VN-formule
niet meer bruikbaar is — nieuwe onderhandelingsformules
kunnen worden ontwikkeld.
Het Berenschot-onderzoek beantwoordt deze vragen
slechts ten dele. Wel is uit de analyses gebleken dat de verhoudingen qua belangen op economisch terrein tussen de verschillende groepen ontwikkelingslanden uiterst gecompliceerd zijn geworden met moeilijk te doorgronden interacties.
Dit duidt erop dat een simpele onderhandelingsformule
De enige mogelijke oplossing voor dit moment lijkt te zijn
om afstand te nemen van de nu sinds zeven jaar stilliggende
VN-besprekingen en te proberen om per vraagstuk na te
gaan wat de positie van de verschillende groepen landen is en
of op basis daarvan kan worden geschat of onderhandelingen
zinvol zijn. Een poging in die richting is op departementaal
niveau gedaan. Voor enige tientallen ter tafel liggende problemen is onderzocht of deze rijp zijn voor verder overleg,
of zij zich lenen voor internationale besluitvorming dan wel
of zij zich lenen voor autonome Nederlandse maatregelen.
Het lijkt aanbeveling te verdienen om op basis van deze
pragmatische koers te trachten de bestaande stagnatie te
doorbreken. Deze lijn kan alleen worden gevolgd als een bewuste keuze wordt gemaakt in die zin dat de strikte VNprioriteit door Nederland wordt losgelaten. Er is een herorientatie nodig in de richting van de gespecialiseerde organisaties, dan wel kan de oprichting worden overwogen van
ad hoc onderhandelingsfora per onderwerp. De procedure
in deze ad hoc groepen zal — evenals in de gespecialiseerde
organisaties — moeten leiden tot besluitvorming waarin het
economisch gewicht van de deelnemende landen is verdisconteerd.
Hoezeer een strikte VN-prioriteit tot vervreemding kan
leiden, blijkt uit het feit dat in de Kamerdebatten over ontwikkelingssamenwerking tot nu toe niet of nauwelijks is gesproken over de speciale ministeriele GATT-zitting die dit
najaar zal worden gehouden. De VS heeft voorgesteld tijdens
deze bijeenkomst tussen Noord en Zuid te onderhandelen
over wederzijdse vermindering van handelsbelemmeringen.
De voorbereidingen zijn reeds ver gevorderd. Het ziet er naar
uit dat deze GATT-vergadering — naast de gebruikelijke be-
Internationale besluitvorming
Door de sterke toename van het aantal leden is de VN voor
de westelijke landen — vooral voor de grote mogendheden —
steeds minder aanvaardbaar geworden als plaats voor onder-
handeling over economische vraagstukken. Daar komt bij
dat de onderhandelingen over het ontwikkelingsvraagstuk
in de VN steeds gebeuren op basis van een bloksgewijze
Noord-Zuid-confrontatie. Deze is k>s van de realiteit komen
te staan sinds het differentiatieproces binnen het blok ontwikkelingslanden is voortgeschreden. Landen die desondanks aan VN-onderhandelingen zijn blijven vasthouden,
ESB 25-8-1982
33) Rapport van de werkgroep heroverweging Ontwikkelingssamenwerking, in het bijzonder onderzoek naar de relatie tussen ontwikkelingssamenwerking en de Nederlandse economie, Den Haag, juni
1982.
34) L. B. M. Mennes, Export en ontwikkelingssamenwerking,
Den Haag, 4 juni 1982.
35) Commissie Ontwikkelingslanden NCW/VNO, Notitie voor de
Vaste Kamercommissie voor Ontwikkelingssamenwerking, Den
Haag, 27 mei 1982.
36) Berenschot, Kanttekeningen bij de structuur van een nieuwe
wereldwijde onderhandelingsronde, Utrecht, december 1980.
37) G. K. Helleiner, Economic theory and north-south negotiations
on a new international economic order, Refsnes, juli 1980.
877
sluitvorming van Wereldbank en IMF — de enige concrete
onderhandeling tussen Noord en Zuid in 1982 zal zijn. Door
hun VN-preoccupatie lijkt dit de ontwikkelingslobby’s ge-
heel te ontgaan.
Instrumentarium structuurbeleid
De meeste landen in Latijns-Amerika, Oost-Azie’ en Zuidoost-Azie (inclusief China en India) zijn in een fase van ontwikkeling gekomen waarin de samenwerking met de rijke
landen op structured gebied van primair belang is geworden.
Dit betekent dat rond driekwart van de inwoners van de ontwikkelingslanden voor hun verdere ontplooiing — wat betreft hun externe economie — afhankelijk is van met name de
afzet van half- en eindprodukten, van toegang tot de kapi-
taalmarkt, van investeringen, van beschikking over technologie en van betaalbare energie (veel van de betreffende
landen hebben zelf energiebronnen). Het primaire belang
van maatregelen op structured terrein voor deze landen
spoort met het beleid zoals uiteengezet in de nota Ontwikkelingssamenwerking in wereldeconomisch perspectief, met de
verbreding van het beleid zoals beoogd voor India en met het
koppelen van ontwikkelingssamenwerking aan eigen nationaal economisch belang. Voor de jaren tachtig gaat het
erom een bestuursstructuur te vinden die zo’n beleid verdere
inhoud en uitwerking kan geven. Dat is het kernvraagstuk
van het ontwikkelingsbeleid in de komende kabinetsperiode.
Qua ministeriele competenties is de situatie momenteel dat
de verantwoordelijkheid voor de Nederlandse politick op de
genoemde structurele terreinen is toegewezen aan de ministers van Economische Zaken, Financien en Landbouw. In
concrete betekent dit bij voorbeeld dat de minister van
Economische Zaken verantwoordehjk is voor de Internationale handelspolitiek en derhalve voor het Nederlandse handelsbeleid in EG, GATT en UNCTAD.
Om de ontwikkelingsdimensie tot uitdrukking te brengen
in het beleid dat Nederland in deze instellingen voert, heeft
de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een zogenaamde medecompetentie. Dit betekent dat hij een inbreng
heeft in de Nederlandse standpuntbepaling, maar dat het
laatste woord steeds aan de betrokken vakminister is; de
minister van het vakdepartement is ,,federfuhrend”. Dit heeft
tot gevolg, zoals uit de praktijk van twintig jaar ontwikkelingssamenwerking blijkt, dat de medecompetentie van geringe betekenis is.
In het regeerakkoord van het kabinet-Van Agt/Den Uyl
waren formules opgenomen die tot doel hadden om de bevoegdheid van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking
voor GATT, UNCTAD en IMFte versterken. Deze formules
lieten echter de constructie van ..medecompetentie” onaangetast, hetgeen betekent dat zij bij realisatie niet meer
dan een kosmetische verbetering zouden zijn geweest.
Om een volwaardig beleid voor ontwikkelingssamenwerking te kunnen voeren — dus waarin de structurele aspecten ten voile zijn betrokken — zal een bestuursvorm moeten
worden gevonden die garandeert dat in het Nederlandse
Internationale economische beleid de ontwikkelingsoptiek
ten voile wordt verdisconteerd. Dit is vooral van belang nu
in het ontwikkelingsvraagstuk de structurele elementen van
steeds meer gewicht worden. Een oplossing kan worden gevonden door de primaire verantwoordelijkheid voor het
internationale gedeelte van de economische, de landbouwen deels de financiele politick samen te brengen in een competentie met het beleid voor ontwikkelingssamenwerking.
Dat kan bij voorbeeld door het instellen van een portefeuille
van een ..minister van Internationale Economische Betrekkingen en Ontwikkelingssamenwerking”.
De wenselijkheid van zo’n herverdeling van competenties
is tijdens de kabinetsformatie van 1977 door de CDAfractieleider Lubbers voor het eerst naar voren gebracht.
Later heeft Pronk het idee overgenomen 38). In het regeerakkoord van 1981 stond aangekondigd dat de genoemde herverdeling van bevoegdheden door het kabinet-Van Agt/Den
Uyl zou worden voorbereid.
878
Tegenstanders van een herverdeling vrezen dat zo’n nieuwe
minister steeds het primaat van het eigenbelang zal laten
gelden en dat ontwikkelingssamenwerking dan nog slechter
af is dan nu. Deze vrees is om twee redenen ongegrond.
Ten eerste gaat het niet om de instelling van een ..minister van
Internationale Economische Betrekkingen”, zoals Van
Maare stelt 39). Het gaat om „Internationale Economische
Betrekkingen en Ontwikkelingssamenwerking”. Dat houdt
in dat de nieuwe minister voor beide onderwerpen politieke
verantwoordelijkheid draagt en zal worden aangesproken
door zowel de Kamercommissie voor Handelspolitiek als die
voor Ontwikkelingssamenwerking. Momenteel bestaat de
oneigenlijke situatie dat de minister van Economische Zaken
niet wordt aangesproken op de ontwikkelingsdimensie van
het internationale economische beleid, doch wel de minister
voor Ontwikkelingssamenwerking die, gegeven de beperkte
betekenis van zijn medecompetentie, deze verantwoordelijkheid in feite niet kan dragen.
In de tweede plaats is de nu bestaande situatie volstrekt
onbevredigend en zal verder verslechteren naarmate de internationale economische situatie grimmiger wordt: de medecompetentie zal van steeds marginalere inhoud worden.
Deze afkalving kan alleen voorkomen worden door de primaire competenties voor beide onderwerpen in een hand
te leggen. Het verdient daarom aanbeveling dat tijdens de
komende kabinetsformatie wordt overgegaan tot het instellen van een ..minister van Internationale Economische
Betrekkingen en Ontwikkelingssamenwerking”. Zonder dat
zal Nederland in de jaren tachtig geen toereikend beleid voor
ontwikkelingssamenwerking kunnen voeren.
Herwaardering bilaterale hulp
Een groot deel van de Nederlandse hulp gaat van land tot
land, bilateraal dus. Deze bilaterale samenwerking bestaat
uit hulp aan concentratielanden (landen waarmee Nederland een langjarig samenwerkingsverband onderhoudt) en
een aantal programma’s van thematische aard: voedselhulp, betalingsbalanshulp, hulp aan armste groepen en landen, wederopbouwhulp, technische hulp, energieprojecten en
dergelijke. Bovendien is er een reeks particuliere programma’s die worden gesubsidieerd.
Al met al gaat de bilaterale hulp (afgezien van de subsidieringen) naar rondweg 60 landen en bestaat uit een zeer
groot aantal soorten projecten. De organisatie van het
departementsonderdeel dat deze hulp behandelt, is deels
naar ontvangende regie’s en deels naar themaprogramma’s
gestructureerd. De regionale structurering roept vanuit het
ambtelijke apparaat pressie op om aan steeds meer landen
hulp te verstrekken.
De ervaring met bilaterale hulp heeft een aantal zaken
duidelijk gemaakt. In de eerste plaats blijkt dat het moeilijk
is om succesvolle projecten op te zetten en tot uitvoering te
brengen. Het vergt een grote kennis van het betrokken land
en van het type project. Dit leidt — om een lang verhaal kort
te maken — tot twee conclusies: de hulp in de vorm van projecten kan alleen efficient en effectief zijn als het aantal ontvangende landen beperkt wordt (liever zes dan zestig) en als
het aantal soorten projecten zodanig wordt gelimiteerd dat
voldoende ervaring en routine kan worden opgedaan.
In de tweede plaats is gebleken dat de situatie in de
onderscheidene ontwikkelingslanden zeer verschillend is.
Dit betekent dat geen ,,blauwdruk” kan worden ontworpen
die altijd toepasbaar is. Uiteraard is een aantal elementen in
projectdraaiboeken onder te brengen, maar de economische,
politieke, sociale en culturele voorwaarden waarbinnen het
38) G. Driehuis, Jan Pronk: Die nieuwe oliecrisis komt onafwend-
baar, De Tijd, 16 april 1982.
39) L. van Maare, De minister moet worden opgetuigd, NRC
Handelsblad, 28 mei 1982.
project moet worden uitgevoerd verschillen van land tot land.
In de derde plaats blijkt dat er meerdere werkwijzen mogelijk zijn. Zo kan men een bepaald ..project” als hulp geven,
men kan een sectored of regionaal programma uitvoeren en
men kan klein beginnen en dat uitbouwen op basis van de
ervaring die men opdoet. Deze laatste vorm wordt de ,,pro-
grammatische” benadering genoemd 40). Met deze wijze van
werken heeft Nederland tot nu toe slechts beperkt ervaring
opgedaan.
In de vierde plaats blijkt dat de projecten voor de armste
bevolkingsgroepen, de onderste 20%, buitengewoon moeilijk
zijn te realiseren. Wij staan voor de vraag hoe dit projecttype in de toekomst kan worden uitgevoerd: moet de overheid dat doen of kunnen deze projecten beter door particuliere organisaties (met overheidssubsidie) worden gereali-
Dat vergt een bedrijfsmatige benadering met een goede personeelsselectie, training van personeel, rotatieschema’s tussen de staf in Den Haag en het personeel dat de projecten
behandelt op de ambassades.
Om een bedrijfsmatige aanpak mogelijk te maken met het
daarvoor benodigde management en personeelsbeheer is het
wenselijk om voor de projectvoorbereiding en -uitvoering
een aparte dienst op te zetten. Zo’n dienst zou qua plaats in
de gouvernementele organisatie vergelijkbaar moeten zijn
met de PTT of de Nederlandse Spoorwegen. De politieke
verantwoordelijkheid berust bij de in te stellen ..minister van
Internationale Economische Betrekkingen en Ontwikkelingssamenwerking”.
Ten slotte
seerd.
In de vijfde plaats staan wij voorde vraag of inde komende
jaren nog projecthulp moet worden aangeboden dan wel dat
de hulp als betalingsbalanssteun moet worden verstrekt 41).
De voorstellen die in de vorige paragrafen zijn gedaan voor
het toekomstige Nederlandse beleid voor ontwikkelings-
Veel van de landen die wij hulp geven bepleiten dit laatste
samenwerking zijn verre van compleet. Nader zal moeten
omdat zij met kolossale betalingsbalanstekorten hebben te
kampen. Het heeft geen zin, zo stellen zij, met hulp een kunstmestfabriek te bouwen als de reeds bestaande kunstmestfabrieken op halve kracht draaien omdat de invoer van
grondstoffen niet kan worden betaald.
In de zesde plaats doet zich steeds weer de vraag voor in
hoeverre Nederland als hulpverlenend land condities dient te
stellen bij het geven van hulp. Het is geen probleem als het
om technische zaken gaat, zoals de aanleg van wegen naar het
projectgebied. Maar het wordt anders als het om economische politick gaat, bij voorbeeld het prijsbeleid in bepaalde
worden uitgewerkt wat de rol kan zijn van de EG, de OECD
en het gelijkgezindenoverleg (een groep van voornamelijk
Noordeuropese landen die regelmatig bijeenkomt om over
het Noord-Zuid-vraagstuk te spreken). Ook zal moeten
worden nagegaan wat de rol kan zijn van wetenschappelijke
instituten en universiteiten, of het mogelijk is een wetenschapsbeleid voor ontwikkelingsvraagstukken te formuleren
en hoe dat moet worden uitgevoerd.
Internationaal is Nederland vele jaren initierend opgetreden. Het speelde een rol bij het initiatief tot een VNOntwikkelingshandvest, het VN Capital Development Fund,
sectoren of — nog ingrijpender — herverdeling van grond.
de VN-Ontwikkelingsstrategie, het Common Fund en in de
Het evenwicht tussen ,,self-reliance” en conditionaliteit is
delicaat.
Voor het toekomstige bilaterale beleid zal voor al deze
punten helderheid moeten komen. In het regeerakkoord van
het komende kabinet zouden deze problemen aan de orde
kunnen worden gesteld en zou kunnen worden vermeld dat
op deze vragen op korte termijn een antwoord moet worden
gevonden. HetzeUde geldt voor kwesties als binding van de
hulp en lokale kostenfinanciering.
Instrumentarium bilaterale hulp
De antwoorden op de vragen die in de vorige paragraaf
zijn gesteld, zullen in hoge mate bepalen hoe het instrumentarium eruit zal moeten zien om de bilaterale hulp voor te
bereiden en uit te voeren. Naar mijn oordeel zullen die antwoorden moeten zijn:
— de bilaterale hulp wordt wat betreft projecten beperkt tot
6 of 8 landen, andere landen kunnen hulp krijgen in de
vorm van cofinanciering met de IDA, betalingsbalanssteun, voedselhulp of ..commodity aid”;
— de overige themaprogramma’s worden beeindigd;
— het aantal soorten projecten wordt beperkt: er vindt concentratie plaats op projectsoorten die Nederland goed
aan kan;
— per daarvoor in aanmerking komend land wordt een aan
dat land aangepast meerjarig programma voor samenwerking geformuleerd bestaande uit hulpverlening en/of
structurele maatregelen;
— projectactiviteiten worden in principe op de ,,pragmatische” wijze begonnen, tenzij in het betrokken land reeds
ervaring met het betreffende soort project is opgedaan;
— projecten gericht op de armste bevolkingsgroepen worden voorbereid en uitgevoerd door particuliere organisaties met overheidssubsidie;
— per project worden de projectcondities geformuleerd.
Voor het uitvoeren van zo’n programma van projecthulp
zal het onontkoombaar zijn om over een goedgeschoolde
staf te beschikken zowel in Den Haag als op de ambassades.
In feite gaat het om het produceren van lange reeksen projecten met een zo groot mogelijke efficientie en effectiviteit.
ESB 25-8-1982
I FAD. Nationaal werd het beleid gekenmerkt door het opzetten van nieuwe programma’s zoals voor de concentratielanden, de vrijwilligers, de medefmanciering, de universitaire projecten en de technische hulp. Er werden instrumenten geschapen zoals de Nationale Adviesraad voor Ontwikkelingssamenwerking, de FMO, de NCO en het CBI. Er vond
substantiate beleidsvorming plaats in de vorm van nota’s:
de Bilaterale nota, de Kwaliteitsnota, de nota Ontwikkelingssamenwerking in wereldeconomisch perspectief en de
nota’s over EG-Ontwikkelingssamenwerking.
Dit alles, te zamen met een hulpprogramma ter grootte
van 1,5% van het netto nationaal inkomen, vormt een stevig
fundament voor toekomstig beleid. De vraag is of het thans
bestaande beleid onveranderd moet worden voortgezet of dat
aanpassingen moeten plaatsvinden, bij voorbeeld zoals die
in dit artikel zijn beschreven.
Er is een tendens in Den Haag om geen veranderingen aan
te brengen. De departementale diensten die met ontwikkelingssamenwerking zijn belast, zijnjarenlanggeteisterd door
reorganisaties en veranderingen van procedures en hebben er
behoefte aan met rust gelaten te worden. Zij willen het beleid uitvoeren zoals dat met de installing van de bestaande
programma’s en met het formuleren van beleidsnota’s tot
stand is gekomen.
Toch is zo’n ,,passen op de winkel” niet toereikend. De
snelle veranderingen in het ontwikkelingsvraagstuk en in de
wereldeconomische verhoudingen dwingen eenvoudigweg
tot nieuw beleid. Het achterwege blijven van vernieuwing zal
het beleid losmaken van de realiteit en daarmede zal het
irrelevant worden.
Ten slotte nog dit: de hierboven geformuleerde voorstellen
kunnen worden uitgevoerd door elke partijcoalitie. Zij passen in de programma’s van PvdA, CDA en VVD. Wat dat
betreft is de verkiezingsuitslag van 8 September van geen
betekenis.
F. van Dam
40) E. Morss, Bilateral development co-operation and the programmatic approach, ISS, Den Haag, mei 1982.
41) Tijdens een conference die in mei 1982 te Lysebu (bij Oslo) werd
gehouden over het functioneren van de bilaterale hulp werd door
de deelnemende ontwikkelingslanden breedvoerig op dit dilemma
ingegaan en voor meer betalingsbalanssteun gepleit.
879