Redden van nationale luchtvaartkampioenen toont internationaal coördinatieprobleem

Luchtvaartmaatschappijen hebben steun nodig om de coronacrisis te overleven. Over de wenselijkheid van die steun bestaat weinig twijfel, maar er is des te meer discussie over de voorwaarden waaronder die verstrekt moet worden. De politiek lijkt in te zetten op nationale reddingen en bindende duurzaamheidsafspraken, terwijl internationale coördinatie en vergroening via het prijsmechanisme verstandiger is.

Internationale afstemming

Het kabinet kondigde vrijdagavond aan dat de Nederlandse staat KLM met tussen de 2 en 4 miljard euro gaat ondersteunen in de vorm van garantstellingen en directe leningen. Nederland is daarin niet uniek. Ook in andere landen waaronder de Verenigde Staten, Frankrijk, Duitsland en Italië zijn forse steunmaatregelen aangekondigd.

De komende dagen zullen verschillende andere landen ongetwijfeld meer hulp toezeggen aan “hun” luchtvaartmaatschappijen. In de media wordt al gesproken over nut en eventuele noodzaak van nationalisatie van de voormalige “flag carriers”. Italië heeft met het opnieuw nationaliseren van Alitalia deze stap vorige maand al gezet.

Naar aanleiding van het aankopen van aandelen Air France-KLM nu ruim een jaar geleden, betoogden we op deze plek al dat verdergaande nationalisatie de consument, de economie en de (luchtvaart)maatschappij niet verder helpt (De Jong & Behrens, 2019). Omdat luchtvaartmaatschappijen deel uitmaken van een globale markt is internationale afstemming bij deze reddingsoperaties, en de voorwaarden die daarbij gesteld worden, noodzakelijk.

Hulp voor de “eigen” maatschappij is te verdedigen vanwege de lokale economische impact en internationale eisen aan de eigendomsstructuur bij het uitvoeren van vluchten. Het opent echter wel de mogelijkheid van beleidsconcurrentie tussen nationale overheden waarbij de nationale maatregelen om de “eigen” maatschappij competitief te houden kunnen leiden tot een inefficiënte hoeveelheid overheidssteun wereldwijd gezien.

Voorwaarden aan staatssteun

Waar de eventuele steunvoorwaarden het thema duurzaamheid raken begint het gebrek aan internationale afstemming nog meer te schuren. Zo gaan er in Nederland stemmen op om het milieu te ontlasten door middels de steunvoorwaarden inkrimping van het bestemmingsnetwerk af te dwingen.

D66-kamerlid Jan Paternotte, bijvoorbeeld, stelt in het FD (28-04-2020) dat een belangrijke voorwaarde een beperking van het toekomstige, post-COVID19-aanbod van de KLM betreft. Bestemmingen die gericht zijn op in- en uitgaand toerisme – zonbestemmingen – zouden overbodig zijn en niet langer onderdeel mogen zijn van dit netwerk.

Naast de vraag of dit soort beperkingen binnen de huidige regelgeving mogelijk is, is het onduidelijk door wie en op welke wijze bepaald moet worden welke bestemmingen verdwijnen. Op een vlucht naar New York, Beijing of Londen zitten misschien wel meer toeristen dan zakenreizigers. Ook kunnen we naar de “zon” vliegen met vliegtuigen die zakenreizigers naar Europese bestemmingen vliegen en kunnen deze routes van belang zijn omdat ze passagiers aanvoeren voor andere routes in het netwerk.

Uit SEO-onderzoek blijkt dat een gemiddelde vlucht naar een mainportbestemming door het grote aantal transferpassagiers minder welvaart voor Nederland genereert dan een vlucht naar een niet-mainport/leisure-bestemming (Lieshout & Boonekamp, 2019).

Weglekeffecten

Zonder internationale afstemming is het echter bovenal onduidelijk of dergelijke voorwaarden doeltreffend zijn voor het verminderen van de ecologische voetafdruk van de luchtvaart. Sterker nog, mochten deze restricties in de toekomst alleen voor KLM gelden, dan zullen andere luchtvaartmaatschappijen ongetwijfeld in het ontstane gat stappen.

De beleidsmakers van de verschillende landen zullen aan tafel moeten om dergelijke weglekeffecten te voorkomen. Echter dringt aan die tafel de ongemakkelijke vraag op of we gegeven inkrimping van het intra Europese vliegnetwerk, niet beter af zijn met een lager aantal Europese maatschappijen. Het is juist deze vraag die de verschillende nationale overheden liever vermijden.

Integrale afweging tussen duurzaamheid en groei dwingt tot expliciete keuzes

De reddingsoperaties en te stellen voorwaarden raken aan de kern van het probleem in het duurzaamheidsdenken over de luchtvaart: het idee dat ‘externaliteiten’ en ‘groei’ twee losstaande beleidsproblemen zijn. We willen groener worden, zonder dat het aantal passagiers, vluchten en bestemmingen – van met name de eigen nationale maatschappij – afneemt. De Nederlandse ticketbelasting werd in het verleden snel weer afgeschaft omdat het aantal passagiers voor de KLM afnam en dit in de toenmalige crisis niet gewenst was.

Het internaliseren van externaliteiten, zoals destijds in het belastingplan genoemd (Rijksoverheid, 2008), beoogt echter wel een afname van de vliegconsumptie. Door bijvoorbeeld een Europese heffing op CO2 wordt vliegen duurder, waardoor er minder gevlogen wordt op bestemmingen die economisch minder bijdragen dan andere routes.

In plaats van het vliegnetwerk op deze intelligente wijze te rationaliseren, worden elektrisch vliegen en bio-brandstof vaak geopperd als alternatieven oplossingen. Hier valt momenteel echter nog weinig heil van te verwachten. Deze oplossingen kosten veel geld en dat kan de sector, die ook in tijden van hoogconjunctuur niet bijzonder winstgevend is, vooralsnog niet betalen.

Daar komt nog bij dat restrictieve voorwaarden in het postcorona-tijdperk het toekomstig verdienpotentieel van luchtvaartmaatschappijen beïnvloeden. Zoals ook opgemerkt wordt door Jan Paternotte, bieden luchtvaartmaatschappijen zonbestemmingen aan omdat daar geld mee te verdienen valt. Het wegvallen van deze bestemmingen heeft zodoende financiële gevolgen. Ook voor de verleners van de steunpakketten (overheden en banken) is het van belang dat er duidelijkheid is over dit toekomstige verdienpotentieel.

Tot slot

Net als de huidige gezondheidscrisis houden de maatschappelijke kosten van vliegen ook niet op bij de grens. Het is zaak dat overheden over de schaduw van de belangen van de eigen nationale maatschappij heen stappen en echte keuzes durven maken. Wellicht biedt deze crisis de kans om groei en het ‘vergroenen’ van de luchtvaart meer met elkaar in balans te brengen en meer expliciete afwegingen te maken en te accepteren.

Literatuur

Lieshout, R., en T. Boonekamp (2019) Het maatschappelijk belang van het Schipholnetwerk. Welvaartseffecten van extra vluchten en de gevolgen van aanhoudende capaciteitsschaarste. SEO-rapport 2019-71.Amsterdam: SEO

De Jong, G. en C. Behrens (2019) Een stap terug voor de internationale luchtvaart, ESB, esb.nu/20050097.

Rijksoverheid (2008) Belastingplan 2008. Te vinden op: http://www.rijksbegroting.nl/2008/voorbereiding/begroting,kst110193.html