Personeelbeleid van de overheid
aan hernemnrr toe
Inleiding
De beheerders van ons overheidsapparaat, de ambtenaren, hebben vanwege de toenemende vervlechting
tussen de verschillende beleidsbepalende instanties van
de overheid en tussen overheid en bedrijfsleven, een
steeds zwaardere en gecompliceerdere taak te vervullen.
De verzwaring van de taak van de ambtenaar op nationaal niveau valt bovendien samen met een toenemende
tendens tot internationale samenwerking. Deze ontwikkelingen hebben zonder twijfel een negatieve invloed op de
slagvaardigheid van het ambtelijk apparaat. Het wordt
steeds moeilijker het apparaat adequaat te laten functioneren.
In vele tijdschriftartikelen, maar ook in een reeks van
officiële rapporten l), werden in de loop der jaren zeventig
de lacunes in de organisatie van het overheidspersoneelbeleid gesignaleerd. Het is duidelijk dat er een dringende
noodzaak is de organisatie van het personeelbeleid van
de centrale overheid aan een kritisch onderzoek te onderwerpen.
Autonoom personeelbeleid
Het personeelbeleid van de centrale overheid dateert
uit de tijd van Thorbecke, meer dan 100 jaar geleden.
Er waren toen 7 ministeries, waar in totaal 283 ambtenaren werkten. Ieder ministerie voerde een autonoom
personeelbeleid. De Miljoenennota 1979 meldt dat de
omvang van het rijkspersoneel 160.000 ambtenaren bedraagt,-waarvan 18.000 tot het hoger personeel kunnen
worden gerekend 2). Deze 160.000 ambtenaren ziin verspreid over 14 departementen die ook nu nog een autonoom personeelbeleid voeren.
De belangrijkste verandering is, dat de besluitvorming
m.b.t. salarisschalen, de regeling van het georganiseerd
overleg, de beslissingen omtrent uitbreiding van formaties
en evaluatie van functies, het formeren van nieuwe afdelingen en taken, het organiseren van bepaalde cursussen
en opleidingen, wèl centraal geschiedt of centraal gecoördineerd wordt (door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en andere instanties).
Deze situatie is zeker verklaarbaar. In het verleden
woog de individuele ministeriële verantwoordelijkheid
zwaarder dan de collectieve verantwoordelijkheid. Het
zwaartepunt van het personeelbeleid kon dus zonder
bezwaar bij de afzonderlijke departementen liggen.
De huidige problematiek van de collectieve sector maakt
echter duidelijk dat de collectieve verantwoordelijkheid
belangrijker wordt en daarmee de noodzaak tot meer
coördinatie. Het personeelbeleid van de overheid heeft
zich onvoldoende aan deze gewijzigde omstandigheden
aangepast.
Manco’s
Zo behoort het momenteel nog tot de uitzonderingen
dat binnen een ministerie systematisch – hogere ambtenaren worden overge~laatst einde hun kennis
ten
en inzetbaarheid te verhogen. Ook wisseling tussen posten bij verschillende ministeries van – hogere – ambtenaren, waarbij nuttige dwarsverbindingen tussen de
ministeries zouden kunnen worden gelegd, komt slechts
sporadisch voor. Dit, terwijl een dergelijke functieplanning een belangrijke bijdrage zou kunnen leveren
aan de vermindering van interdepartementale (competentie)geschillen: men zal niet alleen zijn ,,opposite
numbers” beter leren kennen maar ook hun problemen,
hetgeen zal kunnen bijdragen tot een vlottere afwikkeling
van de interdepartementale samenwerking.
Niet alleen mobiliteit OD ..nationaal niveau” is overi. ,. .
gens van belang. Ervaring bij internationale organisaties
(EG, OECD, gespecialiseerde VN-organisaties) kan het
niveau en de inzetbaarheid van de ambtenaar aanzienlijk
verhogen. Juist voor ons land met zijn vele internationale
contacten lijkt dit punt, dat ook van voordeel kan zijn
bij het aantrekken van ambtenaren, zeker niet onbelangrijk. Niettemin krijgt het weinig of geen aandacht.
Verder ontbreekt een centraal gestuurd. uniform,. .
Drafessioneel systeem van regelmatige beoordeling van
ambtenaren. Door dergelijke regelmatige vraaggesprekken zou tevens een inzicht kunnen worden verkregen
in de toekomstverwachtingen van de ambtenaren.
Als volgend punt kan de (onvoldoende) scholing worden genoemd. Reeds in 1974 werd door Van Braam
(Bestuurswetenschappen, juli 1974) geconstateerd: ,,Wat
in ons land ontbreekt is een omvattend en geïntegreerd
opleidingssysteem ten behoeve van de hogere bestuursdienst. De capaciteit van de huidige na-opleidingsorganisatie blijft ver beneden zelfs de meest voorzichtig geschatte kwantitatieve opleidingsbehoefte”.
Het berekeningssysteem van Van Braam volgend, zou,
op basis van de huidige omvang, alleen al voor het
hogere overheidspersoneel (18.000 man) bij een gemiddelde carrièreduur van 25 à 30 jaar voor 600 à 700 man per
jaar behoefte bestaan aan een initiële opleiding. Op basis
van 10% kennisveroudering per jaar zouden bovendien
jaarlijks 1.200 Ã 1.400 ambtenaren moeten worden bijgeschoold. Getuige verschillende recente publikaties, o.a.
in het speciale nummer van 14juli 1979 van Sociaal Economisch Management, is in deze scholingsbehoefte, die
reeds in 1974 door Van Braam werd geconstateerd, nog
steeds niet voorzien.
1) O.a. Rapport van de Commissie inierdepartementale taakverdeling en co8rdinatie (Commissie-Van Veen), 1971; W R R ,
De organisatie van het openbaar bestuur, 1975; Rapport nummer I van de Commissie hoofstructuur rijksdienst (Commissie-
Vonhoff), 1979.
2) In deze opgave zijn niet opgenomen de ambtenaren die werkzaam zijn bij de rijksonderwijsinstellingen.
Als laatste manco noem ik de onvoldoende aandachi
voor doelmatigheid. Bij een alert, toekomstgericht, en
goed geoutilleerd overheidspersoneelbeleid zou meer van
moderne technieken en systemen (programmering, planning, budgettering, management by objectives en zero
base budgetting) gebruik moeten worden gemaakt. Nu
worden deze technieken slechts bij enkele ministeries toegepast. Bij systematische toepassing zou de ervaring, die
voor deze technieken zo’n grote rol speelt, gebundeld
kunnen worden en aldus alle ministeries ten goede komen.
Personeelbeleid bedrijfsleven
De vraag kan worden gesteld of de gebreken en tekortkomingen van het huidige personeelbeleid van de overheid, zouden kunnen worden gecorrigeerd door toepassing van in het bedrijfsleven gebruikelijke systemen, en
zo ja, hoe dit zou kunnen geschieden.
Als voorbeeld van het personeelbeleid in het bedrijfsleven zou Unilever kunnen worden genoemd. In 1978
waren bij de Unilever-bedrijven 385.000 medewerkers
werkzaam in 75 landen, in een groot aantal werkmaatschappijen met een grote mate van zelfstandigheid. Daaronder waren 20.000 managers (hoger personeel). Het is
duidelijk dat, gezien deze grote aantallen medewerkers en
de dislokatie, bij Unilever geen totaal centralistisch beheer mogelijk is. WèI blijkt een uniformering van de
beleidsbeginselen en van de gebruikte systemen mogelijk
te zijn, o.a. door sterkere centrale (bege)leiding van (een
deel van) het personeelbestand. Hierdoor is een optimale
balans tussen een centrale en een gedecentraliseerde aanpak mogelijk. Deze balans houdt in, dat volgens uniforme
richtlijnen zaken als recrutering, initiële opleiding, beoordeling, promotie beneden een bepaald niveau, het
geven van cursussen voor middelbaar en lager personeel,
gedecentraliseerd worden aangepakt.
Zij die in de loop der jaren, wat ook hun opleiding of
achtergrond mag zijn, blijk hebben gegeven over ,,topmanagerstkwaliteiten te beschikken, krijgen speciale
opleidingen en gerichte overplaatsingskansen door interventie van het centrale niveau. Ook de benoemingen gaan
uit van dit niveau.
blijkt uit de volgende cijfers 3):
1.300 managers hebben een functie in een ander land
dan hun eigen land;
per jaar wisselen 1 op de 8 managers van functie;
per jaar wordt voor f. 400 mln. aan de opleiding van de
medewerkers besteed; een derde hiervan is bestemd
voor de opleiding van managers;
één op de vijf managers volgt per jaar een cursus, een
studiebijeenkomst, of een trainingsperiode.
Inpassing
Hoe kan het essentiële element van het personeelbeleid
van het bedrijfsleven – de centrale sturing – in het
Nederlandse overheidspersoneelbeleid worden ingepast?
Hiervoor kan aansluiting worden gevonden bij de coördinerende taak van de minister van Binnenlandse Zaken bij
de voorbereiding door de Raad voor de Rijksdienst van
de besluitvorming door de Ministerraad en bij de bevoegdheden hem toegekend in KB 316 van 25 juni 1958.
Voor het versterken van de coördinerende taak van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken zal het wel noodzakelijk zijn dat het Ministerie wordt voorzien van voldoende
bestuurlijke en technisch deskundige medewerkers en
tevens kan beschikken over de noodzakelijke financiële
middelen.
De taken liggen op de volgende terreinen 4):
stimulering en coördinatie van een door de 14 ministeries autonoom uit te voeren uniform personeelbeleid
op het gebied van: recrutering en aanneming, loopbaanontwikkeling en training (initiële en loopbaanbegeleidende);
stimulering en effectuering van systematische positiewisselingen in en tussen de Ministeries, in het bijzonder
van hen die de – potentiële – capaciteiten hebben om
uit te groeien tot hogere ambtenaren enlof managers;
advisering bij benoemingen van die groep ambtenaren
die blijk heeft gegeven capaciteiten te bezitten tot verdere groei naar de top;
zorg ;oor het scheppin van speciale trainingsl tewerkstellingsmogelijkheden in binnen- en buitenland voor
deze groeD:
– *.
het produceren en daarna ,,verkopenwaan de verschillende Ministeries van management(trainings)programma’s;
het ingangdoen-vinden van moderne hulpmiddelen
– planning, functie-analyses, functiewisseling, loopbaanbeleid, selectiebeleid – bij het personeelbeleid
van de verschillende Ministeries;
het initiëren en doen accepteren van moderne managementtechnieken;
het adviseren en hulp verlenen bij automatisering;
het onderhouden van contacten met buitenlandse functionarissen en instanties die met het overheidspersoneelbeleid belast zijn (deze contacten zouden dan meer
effect kunnen hebben dan tot dusver).
Naar het voorbeeld van grote concerns ennaar het voorbeeld van andere landen zou dan de fragmentatie van het
personeelbeleid, voortvloeiend uit de bestaande departementsgewijze centralisatie, kunnen worden doorbroken.
L. de Block
3) Genoemd in de rede van de voorzitter van de Raad van
Bestuur van Unilever NV op 16 mei 1979: Leiding geven bij
Unilever in een veranderende wereld.
4 ) Hierin zijn taken begrepen die nu reeds door de ini is ter van
Binnenlandse Zaken – al dan niet in samenwerking met andere
Ministeries -worden gecoördineerd,en ook taken waaraan nual
door sommige Ministeries in het kader van modernisering van
het personeelbeleid en door inzet van moderne hulpmiddelen
aandacht wordt geschonken. Systematische aandacht v66r en
coördinatie ván het gehele gamma van maatregelen door alle
Ministeries ontbreekt echter.