Particuliere financiering
van
inf rastructuurproj ect en
Inleiding
Over privatisering van overheidstaken wordt tegenwoordig veel geproken.
Zo ook over de rol van de overheid inzake de infrastructuur. Men kan hierbij
denken aan de telecom-, de energie- en
de weginfrastructuur.
In Nederland bestaat nauwelijks ervaring met het particulier financieren en
exploiteren van weginfrastructurele
projecten. In het buitenland echter zijn
er wel projecten die min of meer particulier zijn gefinancierd en wordengeexploiteerd. Naar deze ervaringen is onderzoek verricht. Geprobeerd is aan de
hand van een aantal veronderstelde risico’s een beeld te krijgen van de voorwaarden waaraan een goede concessie-overeenkomst voor de particuliere
ondernemerzou moeten voldoen. Hiertoe is de inhoud van een aantal concessie-overeenkomsten en de uitwerking
ervan in de loop der jaren voor een aantal Europese orojecten1 en een Amerikaans project2 doorgelicht op de aanwezigheid van deze risico’s voor de particuliere ondernemer. Een concessieovereenkomst is een overeenkomst
waarin de ene partij, in casu de overheid, de wederpartij de bevoegdheid
geeft tot het uitvoeren van activiteiten
die anders aan haar zouden toekomen.
In de volgende paragrafen zullen
achtereenvolgens behandeld worden:
de risico’s waarmee bij deze projecten
rekening gehouden moet worden, de
randvoorwaarden waaraan een concessie- overeenkomst minimaal zal
moeten voldoen om werkzaam te kunnen zijn, de toepassing van de randvoorwaarden op de Nederlandse situatie en de wijze waarop in ons land inhoud zou moeten worden gegeven aan
concessie-overeenkomsten. Ook de rol
die de samenwerking tussen overheid
en particulieren kan spelen zal worden
uitgewerkt.
Risico’s
De risico’s die in het onderzoek werden belicht, zijn onder te verdelen in vier
categorieen, te weten het politieke risi-
136
co, het bouwrisico, het financiele risico
en het exploitatierisico.
Politiek risico
Uit het onderzoek is gebleken dat het
politieke risico groot is. Bij een aantal
projecten3 is het voorgekomen dat op
het moment van winstgevend worden
van het project, de overheid ingreep en
de concessie-overeenkomst zodanig
veranderde dat de winst niet uitgekeerd
mocht worden aan financiers, maar gereserveerd moest worden voor de aanleg van een nieuw project.
Het feit dat de overheid vrijwel altijd
invloed kan blijven uitoefenen op de
gang van zaken en bovendien de concessie-overeenkomst soms eenzijdig
kan wijzigen, zal voor particuliere ondernemers een groot risico zijn. Dit
geldt te meer daar de concessie-overeenkomst een erg lange looptijd heeft
(40 jaar is geen uitzondering) en dat op
basis van deze overeenkomst ook de financiele invulling wordt gemaakt.
Financieel risico
Een ander risico ligt bij het verkrijgen
van de inkomsten die nodig zijn om de
kosten van exploitatie te kunnen betalen.
Het heffen van tol is een duidelijke
manier om een gebruikersbijdrage in de
kosten te vragen. Voor de particuliere
ondernemer moet deze bijdrage minstens zo hoog zijn dat een geringe winst
kan worden gemaakt. Overheden willen
deze bijdrage echter meestal zo laag
mogelijk houden. Ditzowel om politieke
als economische redenen. Politieke redenen zijn onder andere dat het bij burgers, potentiele kiezers immers, altijd
slecht valt als er een gebruikersbijdrage wordt gevraagd. Ook is het voor
overheden moeilijk te besluiten toestemming te geven tot het vragen van
een gebruikersbijdrage. Zo’n bijdrage
discrimineert een bepaalde bevolkingsgroep, namelijk de groep die door haar
woon-werksituatie genoodzaakt is veelvuldig van de voorziening waarvooreen
gebruikersbijdrage verschuldigd is, gebruik te maken. Een economische reden is onder andere dat het vragen van
een gebruikersbijdrage een aantasting
is van de koopkracht van de burgers die
gebruik maken van de verbinding.
De bedragen die overheid en onder-
nemers willen hanteren, verschillen
hierdoor vaak aanzienlijk van elkaar.
Het overheidstarief is veelal zelfs te
laag om zelfs maar kostendekkend te
zijn.
Bij de vaststelling van tarieven kunnen zich de volgende twee situaties
voordoen. In het ene gevalsteltde overheid het tarief bij het aangaan van de
concessie-overeenkomst reeds vast. In
het andere geval mag de particuliere
ondernemer eerst zelf het tarief vas”tstellen, maar grijpt de overheid naderhand in en stelt het tarief vast, verbiedt
verdere verhogingen of verplicht het
surplus te reserveren voor een nieuw
project in plaats van voor uitkeringen
aan financiers. De eerste situatie heeft
zich bij een Brits project4 voorgedaan,
maar is minder ernstig dan de tweede.
In het tweede geval wordt in de concessie namelijk uitgegaan van het vaststellen van de tarieven door de particuliere
ondernemer en is dientengevolge niet
te voorzien dat de overheid besluit in de
overeenkomst in te grijpen. De tweede
situatie heeft zich in de praktijk ook
voorgedaan. Dit geschiedde bij een
Frans en bij een gezamenlijk
Frans/Zwitsers project5.
Bouwrisico
Indien niet met de bouwer een vaste
opleveringsprijs wordt afgesproken kan
dit voor de particuliere ondernemer een
aanzienlijk risico betekenen. Er kunnen
1. Deze projecten zijn:
– Cofiroute. Aanleg en exploitatie van een
autosnelweg in Frankrijk;
– Mont Blanctunnel. Aanleg en exploitatie
van een tunnel door de Frans/ltaliaanse
Alpen;
– Sint-Bernhardtunnel. Aanleg en exploitate van een tunnel door de Zwitsers/ltaliaanse Alpen;
– Dartfords Bridge. Aanleg en exploitatie
van een brug over de Theems in de M35
nabij London;
– Kanaaltunnel. Aanleg en exploitatie van
een tunnel onder het Kanaal tussen
Groot-Brittannie en Frankrijk
2. Dit project is:
– Chesapeake Bay Bridge and Tunnel District. Aanleg en exploitatie van een autosnelweg in de staat Virginia.
3. Dit is voorgekomen bij Cofiroute en bij de
Mont-Blanctunnel.
4. Het project ‘Severn Bridge’, een in GrootBrittannie gebouwde brug. Deze is niet in het
onderzoek betrokken.omdat het project grotendeels door de staat gefinancierd werd.
5. Dit is bij Cofiroute en de Mont-Blanctunnel gebeurd.
zich tijdens de bouw gebeurtenissen
voordoen waardoor de bouw vertraagd
wordt. Hierbij valt bij voorbeeld te denken aan ernstige vervuiling van de
bouwgrond, langdurige materiaalpech
of verkeerde beoordeling van de benodigde bouwtijd. Indien niets over deze
kosten geregeld is en er ook geen vaste prijs is overeengekomen, zullen deze
voor rekening komen van de particuliere ondernemer. Uit het onderzoek is
echter niet gebleken dat zich in het buitenland grote overschrijdingen van de
geraamde kosten hebben voorgedaan.
Een ander risico is dat de start van de
bouw vertraagd kan worden omdat de
particuliere ondernemer niet binnen afzienbare tijd kan beschikken over de
benodigde vergunningen en omdat nog
niet alle met de bouw samenhangende
procedures zijn afgewikkeld. Hierbij kan
gedacht worden aan onteigenings- en
inspraakprocedures. Deze problematiek zorgde biieen Frans/Brits project
voor vertaging . Dit noodzaakte de particuliere ondernemer de overheid in te
schakelen. Deze zorgde, gebruik makend van haar specifieke wettelijke bevoegdheden, ervoor dat bovengenoemde procedures alsnog tot een snel
en bevredigend eind werden gebracht.
Ook ogenschijnlijk voor de hand liggende zaken als de zorg voor goede
aansluitende wegen op de nieuwe verbinding, kunnen problemen opleveren.
Bij een Amerikaans project7 voldeed de
overheid niet aan haar belofte om deze
aan te leggen. De hierdoor ontstane
verliezen moesten worden gecompenseerd door een verhoging van de tolprijs. Veel te kleine wegwijzers naar de
tolweg waren er bij een lers project8 de
oorzaak van dat de verwachte verkeersstroom uitbleef. Pas nadat normale bewegwijzering was neergezet,
kwam er voldoende verkeer over de
weg.
Exploitatierisico
De inkomsten van een infrastructureel project zijn afhankelijk van het verkeersaanbod en de hoogte van de gebruikersbijdrage.
Voor dit soort projecten wordt meestal een verkeersprognose gemaakt. Op
deze prognose baseren financiers dan
de financiele invulling van het project.
Het is begrijpelijk dat de betrouwbaarheid van de verkeersprognose daarom
van groot belang is. Ook bij de onderzochte projecten was een verkeersprognose gemaakt. Bij het project waar
niet de juiste aansluitende wegen waren aangelegd9 en bij het project met de
te kleine bewegwijzering kwamen,
zoals gezegd de verkeersprognoses
niet uit. Bij de overige projecten kwam
de prognose wel uit . Dat hing sterk samen met de specifieke aspecten van de
projecten. Het ging hier om nieuwe verbindingen waarvoor met een redelijke
ESB 3-2-1988
graad van waarschijnlijkheid kon worden voorspeld hoe groot het potentiele
verkeersaanbod zou zijn. Deze voorspellingen waren mogelijk, omdat deze
nieuwe verbindingen een grote verbetering betekenden ten opzichte van de
oude verbindingen. Voor het overgrote
deel van het potentiele verkeersaanbod
zou het door gebruikmaking van de
nieuwe verbindingen gegenereerde
voordeel van tijds- en daardoor kostenbesparing ruimschoots uitgaan boven
het nadeel van het vragen van een gebruikersbijdrage voor deze verbinding.
Randvoorwaarden bij een
concessie-overeenkomst
een goede concessie-overeenkomst
nodig. Hoewel de resultaten van de ervaringen die in het buitenland zijn opgedaan met particuliere financiering en
exploitatie van weginfrastructurele projecten niet zonder meer mogen worden
gegeneraliseerd, zijn de genoemde
randvoorwaarden ook op de Nederlandse situatie van toepassing. Daarenboven zal in Nederland ook nog aan enkele specifieke vereisten moeten worden voldaan.
Wat het politieke risico betreft geldt
dat dit in Nederland zelfs is vastgelegd
in de Jurisprudentie. In de Landsmeerarresten12 is gesteld dat de overheid
van een overeenkomst mag afwijken indien er sprake is van omstandigheden
die door de overheid bij het aangaan
van de overeenkomst niet waren voor-
Gezien de ervaringen die in het buitenland zijn opgedaan met particuliere
financiering en exploitatie van infrastructurele projecten, kunnen enkele
randvoorwaarden worden opgesteld
waaraan een concessie-overeenkomst
moet voldoen:
– de overheid moet zich expliciet committeren aan de concessie-overeenkomst. De overeenkomst moet zodanig worden opgesteld dat beide partijen eraan gehouden kunnen worden en zich niet eenzijdig van deze
overeenkomst kunnen distantieren.
Op schending van de overeenkomst
moet een sanctie staan;
– de particuliere ondernemer dient met
zijn contractspartijen af te spreken
wie voor welke kosten verantwoordelijk is;
– de overheid moet voor alle benodigde vergunningen zorgen en, waar
nodig, garant staan voor een snelle
en bevredigende afwikkeling van de
procedures;
– de overheid dient voor een deugdelijk aansluitend wegennet te zorgen;
– de overheid dient te garanderen dat
zij de verwachte inkomsten zal fourneren, indien blijkt dat de verkeersstroom minder groot is dan op grond
van de verkeersprognose verondersteld mocht worden. De verkeersprognose wordt voor financiers dan
een reeel uitgangspunt en het zal gemakkelijker zijn om op die basis kapitaal aan te trekken. Deze randvoorwaarde zal met name van belang zijn
bij projecten waarvan de verkeersprognose niet met redelijke graad
van zekerheid is vast te stellen.
zien en het maatschappelijk belang
zich niet langer met inachtneming van
de overeenkomst verdraagt. Deze Jurisprudentie betekent voor de particuliere
ondernemer een groot risico. Daarom is
het van groot belang dat de overheid
zich uitdrukkelijk aan de concessieovereenkomst committeert, zodat dit risico zoveel mogelijk beperkt wordt.
Het financiele risico is ook van betekenis in Nederland. Er is nog geen definitief antwoord gekomen op de vraag
hoe de inkomsten moeten worden verkregen die de particuliere ondernemer
fondsen moeten verschaffen waaruit de
expoloitatiekosten moeten worden betaald. Tolheffing zou ook in Nederland
de gemakkelijkste oplossing zijn. Het is
de vraag wie de hoogte van de tol gaat
vaststellen. Indien dit ondernemers
wordt toegestaan, dan zal de overheid
moeten verklaren dat zij deze tarieven
niet eenzijdig zal wijzigen. Als daarentegen de tarieven door de overheid
vastgesteld worden, moeten deze op
zijn minst enige vooruitzichten bieden
op winst. Een voorwaarde die in elk geval vervuld moet worden bij deze projecten is dat op de concurrerende voorzieningen ook tol wordt geheven. Indien
dit niet gebeurt, lijkt het project bij voorbaat reeds tot mislukken gedoemd, omdat het verkeer dan gebruik zal maken
van de tolvrije verbinding.
Het bouwrisico zal in Nederland ook
groot zijn als er met de aannemers geen
vaste opleverprijs wordt afgesproken.
Van projecten die aanzienlijk meer hebben gekost dan geraamd, zijn in Neder6. Bij de Kanaaltunnel ontstonden er aan de
Franse kant problemen over de vergunningen.
Nederlandse situatie
In Nederland is de overheid van plan
vier tunnels in de Randstad particulier
te laten financieren en te exploiteren.
Om deze projecten kans van slagen te
laten hebben, is ook hier onder andere
7. De Chesapeake Bay Bridge en Tunnel
District.
8. De Dublin Ring Road.
9. Zie noot 7.
10. Zie noot 8.
11. De Kanaaltunnel en de Dartford Bridge
zijn nog in aanbouw en over deze prognose
kan nog geen uitspraak worden gedaan.
12. Landsmeerarresten, HR 4 januari 1963,
NJ 1964, biz. 202-204.
137
land genoeg voorbeelden bekend. In dit
verband kan worden gedacht aan het
Oosterscheldedamproject en het Gouwe-aquaductproject. Ook de kans dat
vervuilde bouwgrond wordt aangetroffen is nlet denkbeeldig. Gezien deze
problemen moeten er zeerduidelijke afspraken gemaakt worden over de vraag
wie de hiermee samenhangende kosten zal dragen.
Ook aan de voorwaarde dat alle benodigde vergunningen door de overheld worden verzorgd, moet worden
voldaan. De hoeveelheid procedures
die bij dergelijke projecten in Nederland
afgehandeld moet worden is enorm. Zo
moet er naar alle waarschijnlijkheid
veelvuldig onteigend worden, moet er
een milieu-effect-rapportage gemaakt
worden, moeten er inspraakprocedures
worden doorlopen, enzovoorts. Dit kan
het snelst en het doelmatigst door de
overheid worden afgehandeld.
Aanleg van aansluitende wegen zal
ook door de staat moeten worden verzorgd. Bewegwijzering zal door de
ANWB moeten geschieden, deze
plaatst en onderhoud dit immers voor
het gehele Nederlandse wegennet.
De verkeersprognose zal in ons land
waarschijnlijk worden opgesteld door
Rijkswaterstaat. Dit is de organisatie
die in staat is om dergelijke prognoses
te maken. Bij de afweging die financiers
maken ten aanzien van de keuze of zij
wel of niet het project zullen financieren,
zal de wetenschap meespelen dat de
verkeersprognose afkomstig is van een
overheidsorgaan. De overheid is de
concessiegever en dus de contractpartij van de particuliere ondernemer. Als
de contractpartij (Ministerie van Verkeer en Waterstaat) en de opsteller van
de prognose (Rijkswaterstaat) zeer
nauw gelieerd blijken te zijn, zal de verkeersprognose een minder betrouwbaar middel zijn om de financiele invulling van het project op te baseren. Het
feit dat de prognose afkomstig zal zijn
van Rijkswaterstaat, lijkt een reden te
meer voor de particuliere ondernemer
om als voorwaarde te stellen dat de
overheid zich tenminste voor een deel
van de verwachte opbrengst garant
stelt.
Weginfrastmctuur in Nederland
Onder de bovengeschetste voorwaarden is het misschien mogelijk de
vier tunnels particulierte financieren en
te exploiteren. Uit het onderzoek naar
buitenlandse ervaringen is duidelijk geworden dat nooit alle risico’s te ondervangen zijn. Dat is ook niet strikt noodzakelijk, omdat een ondernemer bij elk
project risico’s loopt. Er worden bij grote, infrastructure^ projecten veel risico’s gelopen door particuliere onderne-
138
mers, zelfs al wordt een groot deel van
de risico’s uitgesloten. Het feit dat de
concessie-overeenkomst zo’n lange
tijdsduur heeft is daar vooral debet aan.
Het is al erg moeilijk te voorzien hoe de
situatie over tien jaar zal zijn, laat staan
over veertig jaar.
Bij infrastructurele projecten die tegenwoordig worden aangelegd, speelt
ook nog het milieu-aspect mee. De
vraag is wat er gaat gebeuren indien de
overheid maatregelen neemt die het
autorijden drastisch moeten beperken,
zoals een sterke verhoging van de benzine-accijnzen wellicht in combinatie
met een scherpe daling van de treinprijzen. Het is in zo’n geval niet ondenkbaardat de tunnels onrendabel worden.
Indien alle randvoorwaarden vervuld
worden, is, zoals gezegd, geheel particulier financieren en exploiteren mogelijk. Als de overheid zich echter garant
moet stellen voor een gedeelte van de
verkeersprognose dan is er, vanuit
overheidsoptiek, al geen sprake meer
van geheel particulier financieren en
exploiteren. Deze garantie lijkt bij de
tunnelprojecten wel nodig, aangezien
er hier wel degelijk alternatieve routes
zijn, de verkeersprognose daarom niet
met een redelijke graad van zekerheid
kan worden vastgesteld en de prognose ook nog afkomstig is van een overheidsorgaan. Geheel particulier financieren en exploiteren lijkt daarom een
onhaalbare zaak.
Als mogelijkheid om toch de tunnels
gerealiseerd te krijgen op een manier
waarbij de staat zich niet voor alle kosten garant hoeft te stellen, kan gedacht
worden aan public-private partnership.
Het doel van deze samenwerking is het
tot stand brengen van overeenkomsten
voor bepaalde en onbepaalde duur tussen de overheid en particuliere ondernemingen. De overeenkomsten moeten het tot stand brengen, onderhoud,
beheren en exploiteren van infrastructurele voorzieningen ten doel hebben.
Overheid en particuliere sector hebben
een gezamenlijke risico-acceptatie ten
aanzien van geraamde kosten en verwachte opbrengsten. Over de gezamenlijke risico-acceptatie kan tussen
partijen worden onderhandeld. Aangezien de overheid zelf participeert, kan
zij moeilijker voor de particuliere ondernemer nadelige maatregelen vaststellen.Mocht dit wel gebeuren dan kunnen
de kosten ervan gemakkelijker bij de
overheid worden gelegd. Ook het financieren van het project zal aanzienlijk
eenvoudiger worden als de overheid
betrokken is bij een project. In hoeverre de overheid deelneemt aan zo’n project zal per project verschillen. De overheid kan zich bij voorbeeld voor een gedeelte van de kosten garant stellen of
zij kan een deel van de risico’s op zich
nemen. Voor financiers biedt het project
dan meer zekerheid. Toch blijkt uit het
onderzoek dat ook bij vormen van samenwerking tussen overheid en particulieren risico’s voor particuliere ondernemers bestaan. Een aantal van de onderzochte projecten bestond immers uit
een samenwerkinsgvorm tussen overheid en particuliere ondernemer. Zoals
uit het voorgaande gebleken is verloopt
de samenwerking niet altijd vlekkeloos.
Conclusie
De risico’s die in het buitenland zijn
geconstateerd bij particuliere financiering en exploitatie van weginfrastructurele projecten, kunnen zich ook in Nederland voordoen. Bovendien kunnen
in ons land milieuproblemen optreden
die maatregelen zullen vereisen die het
verkeer moeten beperken. Het lijkt niet
mogelijk alle voorwaarden te vervullen
die noodzakelijk zijn voor volledige particuliere financiering en exploitatie. Samenwerking tussen overheid en particulieren zou echter een middel kunnen
vormen om toch de bouw van de tunnels te realiseren zonder garantstelling
van de staat voor alle kosten. Gezien de
moeilijkkheden die ook bij deze vorm
van financieren en exploiteren in het
buitenland zijn ontstaan, blijft een gedegen concessie-overeenkomst evenwel
toch het uitgangspunt.
De nabije toekomst zal moeten leren
of, en zo ja hoe, in Nederland financiering en exploitatie van weginfrastructuur geheel of gedeeltelijk met behulp
van particulier initiatief kan worden gerealiseerd.
H. ter Steeg
Dit artikel is een samenvatting van de belangrijkste punten uit een onderzoek dat
door de auteur is verricht. Het rapport is geschreven onder auspicien van mevr. mr.
H.E. Akuyrek-Kievits, lid van de vakgroep
Economisch Recht van de Juridische Faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen.