Nieuwe markten en de rol van de overheid

Nieuwe markten en de rol van de overheid
Aute ur(s ):
Heuvelhof, E.F., ten (auteur)
Tw ist, M.J.W., van (auteur)
Ten Heuvelhof is hoogleraar aan de Faculteit Techniek, Bestuur en Management van de TU Delft en aan de Sociale Faculteit van de EUR. Van
Twist is directeur van Berenschot Procesmanagement en eveneens universitair hoofddocent aan de Faculteit Techniek, Bestuur en Management
van de TU Delft.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4261, pagina D28, 22 juni 2000 (datum)
Rubrie k :
Dossier Liberalisering van netw erksectoren
Tre fw oord(e n):

In de nutssectoren ontstaat steeds meer ruimte voor marktwerking en voor private bedrijven die op de markt opereren. Toch
behouden de nutsvoorzieningen hun centrale positie in het publieke domein. Overheden staan voor een dilemma: moeten zij zich
terughoudend opstellen zoals zij gewoon zijn in marktachtige constellaties of moeten zij veel directer hun verantwoordelijkheid
nemen? Als uitweg uit dit dilemma schetsen de auteurs van dit artikel de contouren van een sturingsstrategie die weliswaar wat
tweeslachtig overkomt, maar juist daardoor ook recht doet aan de hybriditeit die zich in de nutssectoren manifesteert.
Tot in de negentiende eeuw was de inmenging van de overheid bij de aanleg en exploitatie van wegen, waterwegen, spoorwegen,
elektriciteitsleidingen en watersystemen minimaal. Niet zelden was dergelijke infrastructuur geheel en al in particuliere handen 1.
De twintigste eeuw bracht hierin verandering. Niet alleen kwam de infrastructuur zelf steeds meer in handen van de overheid, ook de
bedrijven die zich bezighielden met de voortbrenging van producten en diensten over de infrastructuur (nutsvoorzieningen) raakten
steeds sterker gereguleerd of werden zelfs genationaliseerd.
Welke redenen zijn er hiervoor aan te wijzen? In de eerste plaats zijn nutsvoorzieningen van groot belang voor individuele burgers en
voor de economie als geheel. Aan de beschikbaarheid en de kwaliteit van water, elektriciteit, vervoersdiensten en dergelijke kunnen
nauwelijks concessies worden gedaan. In de tweede plaats geldt dat deze nutsvoorzieningen worden geproduceerd met behulp van
infrastructuur (waterleidingnet, elektriciteitsnet, wegennet, spoornet, et cetera). De aanleg hiervan vergt extreem hoge kosten. Bovendien
zijn de investeringen in infrastructuur verzonken (het gaat om ‘sunk costs’). Maatschappelijk gezien is het in dergelijke gevallen gewenst
dat duplicering van infrastructuur voorkomen wordt en dat de partij die bereid is te investeren in infrastructuur de zekerheid geboden
krijgt voor langere tijd de enige aanbieder te zijn van de infrastructuurgebonden producten en diensten. Als een monopolie hierdoor
onvermijdelijk is, dan moet het maar een publiek monopolie zijn, zo luidde decennia lang de dominante opvatting. In de praktijk kwam als
gevolg daarvan de infrastructuur in handen van NV’s, waarvan de aandelen in eigendom waren van overheden. Deze nv’s waren in ruil
voor dit monopolie als het ware verplicht tot universele dienstverlening, tegen tarieven die gebaseerd waren op de kostprijs.
Liberalisering van nutssectoren
In de laatste decennia van de vorige eeuw is in de economie een krachtige beweging in gang gezet die zich afzet tegen de overheid en,
algemener, tegen (publieke maar ook private) monopolies. Liberalisering, deregulering en privatisering zijn de richtinggevende principes
achter deze beweging. Ze hebben ook de nutssectoren niet ongemoeid gelaten. Druk vanuit de Europese Unie, technologische
ontwikkelingen en internationalisering van de nutsbedrijven versterkten de ingrijpende veranderingen die ze hebben opgeroepen nog
eens. De nutssectoren krijgen nu opnieuw vorm langs de lijnen van wat wel een nieuw paradigma is genoemd 2. Dit paradigma gaat uit
van de volgende redenering:
» nutsvoorzieningen komen tot stand in een productiekolom die is opgebouwd uit een aantal schakels, bijvoorbeeld de schakel van de
infrastructuur en de schakel van de dienstverlening over die infrastructuur. Deze schakels dienen zoveel mogelijk uiteen te worden
getrokken: ‘debundling’ dus;
» per schakel moet worden vastgesteld of concurrentie mogelijk is. In de praktijk blijkt vaak in bijna alle schakels wel enige vorm van
concurrentie mogelijk;
» de schakel van de fysieke infrastructuur vormt in veel gevallen hierop nog steeds een uitzondering. Gewone concurrentie, dat wil
zeggen concurrentie tussen infrastructuren, blijft problematisch. Duplicatie van de infrastructuur is nu eenmaal vaak te duur (denk maar
aan het spoor);
» toch moet worden nagegaan of concurrentie op het niveau van de infrastructuren mogelijk is. Door technologische vernieuwingen is in
de telecom bijvoorbeeld inmiddels sprake van zodanige convergentie dat concurrentie tussen de televisiekabel, de telefoonlijn en het
electriciteitsnet in het verschiet ligt;
» indien concurrentie tussen infrastructuren (nog) niet mogelijk is, dan dient concurrentie om de infrastructuur te worden georganiseerd,

bijvoorbeeld via een stelsel waarin eens per tien jaar een concessie wordt verleend aan een onderneming die gedurende deze periode het
(regionale) monopolie in deze schakel bezit;
» pas als ook dit niet mogelijk is, of zelfs ongewenst, is het model dat aan het oude paradigma ten grondslag ligt aan de orde. De
infrastructuur moet dan in handen komen van een publieke monopolist of van een strict gereguleerde private monopolist.
Welke rol is in dit nieuwe paradigma weggelegd voor overheden? Betekent een beweging die liberalisering, deregulering en privatisering
als richtinggevende principes kent dat overheden nog slechts de ordenende rol krijgen toebedeeld die zij gewoonlijk spelen in open
markten of blijven de nutsvoorzieningen, ook als we uitgaan van dit nieuwe paradigma nog zo bijzonder dat ook de rol van overheden
een bijzondere blijft? In de volgende paragraaf schetsen we als antwoord op die vraag de contouren van een nieuwe sturingsstrategie.
Die strategie heeft iets tweeslachtigs, maar weerspiegelt daarmee heel goed de aard van de ontwikkelingen die zich nu voltrekken in de
nutssectoren. Aan de ene kant draagt de overheid een aantal verantwoordelijkheden over aan de markt. Aan de andere kant moet zij een
veel krachtiger sturende rol gaan vervullen. Onder het adagium ‘Meer markt, andere overheid’ volgen hier zeven stellingen, waarin deze
ogenschijnlijk tegenstrijdige ontwikkeling telkens weerkeert.
Meer markt, andere overheid
Liberalisering via re-regulering
Niet zelden worden liberalisering en deregulering in één adem genoemd. Beide laten zich associëren met anti-overheid sentimenten. In de
praktijk blijken liberalisering en deregulering van nutssectoren echter in het geheel niet gelijk op te gaan 3. Steeds weer blijkt ordentelijke
liberalisering gepaard te gaan met een sterke re-regulering. Deze re-regulering is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat een echte markt kan
ontstaan. De liberalisering begint immers niet blanco, maar torst een verleden met zich mee, waarin een bepaalde onderneming,
doorgaans een publieke onderneming, het monopolie bezat. Ook in de nieuwe constellatie zal deze onderneming een rol willen spelen.
Onvermijdelijk beschikt de voormalige monopolist (de ‘incumbent’) daarbij over een grote voorsprong ten opzichte van de nieuwkomers
in de markt. De incumbent beheerst de technologie, kan over alle informatie over zijn consumenten beschikken en onderhoudt veelal
hechte banden met de betrokken overheden. Kortom, van een ‘level playing field’ is bij het besluit tot liberalisering geen sprake. Slechts
via strakke regelgeving en/of een intensieve toezichtstructuur die bovendien a-symmetrisch en in het nadeel van de incumbent is, kan
een level playing field worden gecreëerd. De transitie van een monopoloïde naar een meer open markt is een geleidelijk verlopend proces.
Regels en toezicht moeten zich aanpassen aan de geleidelijkheid van deze verandering. Dit betekent dat regels en toezicht bijna net zo
dynamisch moeten zijn als de geliberaliseerde markten zelf. Dit vraagt permanente inmenging door de betrokken overheden. Kortom,
liberalisering gaat gepaard met intensieve regulering.
Ruimte geven aan marktwerking, zonodig door eigen ondernemerschap
Overheden kunnen markten vrijmaken, incumbents aan banden leggen en toezichthouders in het leven roepen. Ook kunnen overheden
prikkels ontwerpen om de markt voor nieuwkomers aantrekkelijk te maken. Maar dan nog kan de overheid er niet zeker van zijn dat
nieuwe toetreders de incumbent zullen willen uitdagen. Bedrijven kunnen daar niet toe gedwongen worden. Daarom moeten overheden
altijd bereid zijn desnoods toch zelf weer te gaan ondernemen en zo de monopoliepositie van de incumbent aan te tasten. De vorm waarin
dit wordt gegoten vergt veel aandacht. In de eerste plaats omdat de overheid niet gewoon is te ondernemen en al helemaal niet in
concurrentie. In de tweede plaats omdat een overheid die niet alleen partij is, maar ook de regels op de markt maakt, onvermijdelijk de
schijn wekt zichzelf te bevoordelen. Overheidsbedrijven zullen al snel het stempel van hybriditeit opgedrukt krijgen, wat ook al geen
aanbeveling is 4. Overheden die er desondanks voor kiezen te gaan ondernemen, moeten zorgen dat dit op duidelijke en verzekerde
afstand gebeurt van de regelsteller en de toezichthouder. Een alternatieve benadering voor een overheid die te maken heeft met een
hardnekkig monopoloide markt, is de monopolist op te splitsen in entiteiten die elkaar daadwerkelijk gaan beconcurreren. Ook voor de
keuze van deze constructie is echter van overheidszijde een kennis en durf benodigd die getuigt van een zeker ondernemerschap.
Permanentie van de tijdelijkheid: van competition engineering naar competition management
Doorgaans is er weinig discussie over de vraag of er een rol voor de overheid is weggelegd bij de vrijmaking van de markt. In dat
verband wordt onder meer gesproken over ‘competition engineering’ 5. Soms verbindt men hieraan echter de gedachte dat als het
ontwerp van de markt maar goed is, een nieuw evenwicht vanzelf ontstaat. De verwachting is nu, met andere woorden, dat
overheidsinterventie slechts tijdelijk behoeft te zijn: de overheid of toezichthouder als ‘competition engineer’. Is eenmaal een level
playing field ontstaan, dan kan de markt zijn werk doen en kan de overheid zich onthouden van interventies.
Het is maar zeer de vraag in hoeverre een dergelijke redenering opgaat voor de infrastructuurgebonden nutssectoren. Schaalvoordelen,
de benodigde technische kennis en de omvang van de investeringen maken dat de concurrentie, zelfs in de schakels waar dat in principe
mogelijk is, in veel gevallen beperkt zal blijven tot twee of enkele bedrijven. Het monopolie zal worden vervangen door een duopolie
respectievelijk oligopolie. De economische theorie leert dat bedrijven in dit soort situaties omzichtig met elkaar omgaan. De dreiging van
collusie is steeds aanwezig. Om te voorkomen dat die dreiging zich daadwerkelijk manifesteert is toezicht noodzakelijk. Indien het
duopolie of oligopolie de eindsituatie is, dan vereist dit permanent en intensief toezicht.
In schakels die de infrastructuur zelf betreffen zal concurrentie om de markt vaak de hoogst haalbare vorm blijken. Ook bij deze vorm van
concurrentie is permanente overheidsbemoeienis vereist. In de eerste plaats omdat de overheid periodiek het proces zal moeten
organiseren waarbinnen de concurrentie plaatsvindt. In de tweede plaats omdat de overheid permanent moet monitoren of het bedrijf dat
de concurrentieslag gewonnen heeft, zich aan de voorwaarden uit de concessie houdt. De idee van transitiemanagement, van eenmalige
competion engineering is te simpel. De transitie vergt zonder twijfel bijzondere aandacht, maar de overheid moet zich erop instellen dat zij
ook daarna een permanente zorg heeft die nog wel het best te benoemen valt als ‘competition management’.
Vasthouden door loslaten
Hoe krijgt competition management nu concreet vorm? Traditionele, inhoudelijke regelgeving is hiervoor minder geschikt. De

veranderingen voltrekken zich daarvoor te snel. Dat geldt in het bijzonder voor die nutssectoren waar de technologie zich in hoog tempo
vernieuwt. Sturing van deze sectoren met behulp van inhoudelijke normen, zal snel achterhaald raken. De hierdoor benodigde
permanente herziening van de regels zal uiteindelijk de legitimiteit ervan ondergraven.
De snelle veranderingen in de nutssectoren noodzaken de overheid terughoudend te zijn met inhoudelijke normstelling. Dit betekent
echter geenszins een terugtred van de overheid. Daarvoor is haar verantwoordelijkheid voor de nutsvoorzieningen te groot. De overheid
kan en moet sturen op de processen die in de sectoren plaatsvinden. De condities hiervoor creëert zij door bij te dragen aan de
totstandkoming van een evenwichtige constellatie van actoren in die sectoren. Hiertoe behoort niet alleen een evenwicht tussen de
bedrijven, wat al snel neerkomt op de creatie van een level playing field. Het gaat veel verder. De overheid kan ook bijdragen aan het
ontstaan van een evenwichtige constellatie door het versterken van de rol van consumentenorganisaties en door het instellen van een
krachtige toezichthouder, door het steunen van (wetenschappelijke) instituten die kritisch onderzoek doen naar de sector. Kortom, de
overheid kan een arena creëren waarin de actoren elkaar in een zeker evenwicht houden. Een volgende stap is dat de overheid stimuleert
dat de actoren gemeenschappelijke belangen identificeren en op ordentelijke wijze tot evenwichtige besluitvorming komen. De overheid
zou ook hier niet op de inhoud maar op het proces moeten sturen. De overheid moet garanderen dat de juiste actoren participeren, dat de
informatievoorziening adequaat is, dat er meerdere en onafhankelijke bronnen voor informatie zijn en dat er regels zijn om conflicten te
beslechten. Kortom, juist daar waar de overheid op inhoudelijk vlak haar sturingsambitites moet opgeven, dient zij in procesmatig opzicht
het sturend vermogen te versterken.
Gelijktijdige bevordering van concurrentie, cooperatie en co-productie
Bedrijven die met elkaar concurreren, dienen de ruimte te krijgen om zelfstandig te opereren. Dit vraagt om enige distantie aan de kant
van de overheid. Dat contacten tussen de concurrenten zelf beperkt moeten blijven, behoeft geen toelichting. De nutssectoren vertonen
echter bepaalde karakteristieken die, naast concurrentie, ook om hechte coöperatie en zelfs om co-productie vragen. Denk maar aan de
beroemde weduwe uit Appelscha die naar Amsterdam wil reizen en daarvoor wellicht van meerdere, op sommige trajecten overlappende
transportmodaliteiten gebruik moet maken: de bus, de trein, de tram, de metro en de taxi. Tussen overheden en bedrijven dienen
afspraken te worden gemaakt over minimale niveaus van dienstverlening en over procedures die garanderen dat deze niveaus
daadwerkelijk worden gehaald. Voorts ontmoeten de partijen elkaar in discussies over de verdeling van infrastructurele capaciteit en over
de benodigde investeringen in deze capaciteit. Daar waar infrastructuren enkelvoudig aanwezig blijven moeten overheden en
ondernemingen gemeenschappelijk tot regels zien te komen die het ‘verkeer’ over deze infrastructuren ordentelijk laten verlopen.
Ordentelijk betekent dat de verschillende bedrijven aan bod komen, dat de prijzen redelijk zijn en dat de belangen van de eindafnemers
gerespecteerd worden. Het behoort tot de taak van de overheid om ervoor te zorgen dat de spanning tussen concurrentie aan de ene
kant en de noodzaak tot coöperatie en co-productie aan de andere kant op het juiste niveau ligt. De overheid moet hierbij oog hebben
voor het risico dat de soms noodzakelijke vervlechting de intensiteit van de concurrentie tempert en moet voorzieningen treffen om de
risico’s die hieruit voortvloeien te mitigeren.
Vrijheid geven en verantwoording vragen
Bedrijven krijgen de vrijheid om te ondernemen en de ruimte om te concurreren. Op gewone markten kent deze vrijheid zijn tegenwicht in
de plicht van bedrijven om zich te verantwoorden jegens hun aandeelhouders en jegens de samenleving als geheel. Bedrijven bezitten
veel vrijheidsgraden bij de vormgeving van deze verantwoording. In de nutssectoren ligt dat anders. De overheid dient veel aandacht te
besteden aan de wijze waarop nutsbedrijven verantwoording afleggen. Het bijzondere karakter van de nutsvoorzieningen vraagt erom
dat er meer dan gewone informatie beschikbaar komt over de kwaliteit en de prijsopbouw van de geleverde diensten. Met andere
woorden: de verantwoording is stringenter. Dit geldt a forteriori indien de markt oligopoloïde kenmerken heeft. Het toezicht is er dan niet
alleen op gericht het nutskarakter te bewaken, maar ook om ervoor te zorgen dat de bedrijven geen exorbitante voordelen behalen uit het
feit dat zich op de markt slechts een beperkt aantal spelers heeft gemeld.
Democratiseren door te vermarkten
In een situatie waarin nutsvoorzieningen worden geleverd door publieke monopolies ligt het voor de hand dat de verantwoording over
het niveau van dienstverlening plaatsheeft langs de lijnen van de politieke democratie. Na liberalisering van de markt en privatisering van
de nutsbedrijven ligt dat lastiger. Overheden behouden hun verantwoordelijkheden, maar de invloed op de operatie hebben zij uit
handen gegeven. Dit beperkt de ruimte voor democratische verantwoording. Daar is, als het goed is, echter wel wat voor in de plaats
gekomen. Klanten die voorheen geen keus hadden bij de selectie van hun elektriciteitsleverancier of gasbedrijf, krijgen die nu wel. Zij zijn
niet langer ‘captive’ maar consument met keuzevrijheid. Naarmate de mogelijkheden van politieke controle en democratische
verantwoording geringer worden neemt de verantwoordelijkheid van de overheid in dat opzicht alleen maar toe. De kiezer dient immers, in
zijn rol van consument, gecompenseerd te worden voor het verlies aan invloed via de band van de politiek, door het scheppen van
voldoende mogelijkheden voor ‘stemmen met de voeten’.
Contouren van een nieuwe sturingsstrategie
In dit artikel is getracht een antwoord te geven op de vraag welke rol in de toekomst nog is weggelegd voor overheden in nutssectoren.
In feite zijn daarbij de contouren van een nieuwe sturingstrategie geschetst. Het is niet goed mogelijk deze strategie te plaatsen op het
bekende continuum van meer of minder sturing. In sommige opzichten is de rol van de overheid afstandelijker, maar in andere juist meer
betrokken en intensief. Op het eerste gezicht lijkt de sturingsstrategie daarmee wellicht wat tweeslachtig maar bij nader inzien doet dat
juist recht aan de hybriditeit die zich in de context van de nutssectoren manifesteert: het gaat hier immers om private partijen die in
concurrentie voorzieningen voortbrengen die nog onverkort worden gerekend tot de kern van het publiek domein.

Zie ook G. Teisman, “Overheden zijn nog lang niet klaar voor het managen van competitie”, ESB dossier, 22 juni 2000, blz 3

1 M. Klein, N. Roger, Back tot the future, the potential in infrastructure privatization, Public Policy for the Private Sector Series,

Wereldbank, 1995, blz. 1.
2 J.M. Bauer, The role and evolution of public utility regulation, tasks of regulation in an era of partial competion , Paper presented at
40th NARUC Annual Regulatory Studies Program at Michigan State University, East Lansing, Michigan, 1998.
3 M.J.W. van Twist en E.F. ten Heuvelhof, Concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren, over ideologische en
intellectuele bewegingen, in: W. Derksen, K. Ekelenkamp, F.J.P.M. Hoefnagel en M. Scheltema (red.), Publieke en private
verantwoordelijkheden, WRR voorstudies en achtergronden, V105, Den Haag, 1999.
4 Eindrapport werkgroep Markt en overheid, TK 1996-1997, 24 036, nr. 45, Den Haag, februari 1997.
5 M.J.W. van Twist en W. Veeneman (red.), Op weg naar de markt, Over de mogelijkheden van marktwerking in
infrastructuurgebonden sectoren, Lemma, Utrecht, 1999.

Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)