Nieuwe handelstheorie en industriebeleid

Nieuwe handelstheorie
en industriebeleid
Met behulp van beschermende maatregelen en subsidies is de Industrie in Europa
jarenlang beschermd. Dit beleid bleek echter niet onverdeeld succesvol, zodat in menig
land de overheid deze koers verlaten heeft. Onlangs is er echter een handelstheorie
ontwikkeld, op grond waarvan opnieuw wordt gepleit voor een stimulerend
industriebeleid. In dit artikel worden de nieuwe handelstheorie en de daaruit
voortvloeiende aanbevelingen kritisch besproken. Daamaast plaatst de auteur
vraagtekens bij het sturend vermogen van de overheid in een westerse democratie.

PROF. DR. P. DE GRAUWE*
Europa heeft een lange traditie van industriebeleid dat
gericht is op het identificeren en stimuleren van industriele
sectoren en bedrijven die door beleidsvormers als belangrijk worden gezien. Voor deze industriele ‘targeting’-programma’s wordt een uitgebreid arsenaal aan instrumenten
gehanteerd. Zo worden kredietpolitiek, allerhande subsidies, bescherming tegen concurrence vanuit het buitenland, overheidsaankopen en nationaliseringen van ‘strategische’ industrieen gebruikt om ‘nationale kampioenen’
(‘national champions’) te maken en te steunen.
Na decennia van experimenteren met industriebeleid in
Europa moet toegegeven worden dat het succes van dit
beleid beperkt is Het beleid blijkt zelf dikwijls aanleiding
te hebben gegeven tot industriele starheid en technologische vertraging. Dit heeft er onlangs toe geleid dat de overheid zich ging afwenden van de industriele sector. Dit was
vooral het geval in de landen zoals het Verenigd Koninkrijk
en Frankrijk, waar de ambities van de overheid om invloed
uit te oefenen op de nationale industriele structuur het
meest uitgesproken waren.
Wegens het overduidelijke gebrek aan succes werd de
oude theoretische basis waarop dit industriebeleid steunde
in Europa in diskrediet gebracht. Onlangs hebben handelstheoretici echter een vernieuwend analysekader ontworpen
dat een nieuwe intellectuele basis lijkt te scheppen voor een
activistisch Industrie- en handelsbeleid van de overheid.
In dit artikel stellen we ons eerst de vraag of deze nieuwe handelstheorie voldoende theoretische argumenten levert voor industriele ‘targeting’ door de overheid. Ten tweede onderzoeken we of de praktische toepassing van dit beleid in democratische landen tot soortgelijke problemen
leidt als de toepassing van het vroegere industriebeleid.

Strategisch handelsbeleid___________
De traditionele (Heckscher-Ohlin-)handelstheorie was
gebaseerd op de veronderstelling dat de markten volko208

men concurrentie kenden. Alhoewel deze theorie nuttige
inzichten verschaft voor het begrip van de reele wereld, zijn
er ook belangrijke beperkingen aan verbonden. Meer bepaald wordt er geen verklaring gegeven voor een groot gedeelte van de handel tussen geTndustrialiseerde landen,
waar het gaat om de wederzijdse handel in dezelfde produkten.
Door gebruik te maken van oligopoliemodellen en onvolkomen concurrentie, heeft de nieuwe handelstheorie deze
lacune opgevuld en geeft ze een verklaring voor de handelsstromen tussen geTndustrialiseerde landen2. Bovendien heeft deze nieuwe handelstheorie geleid tot het opnieuw ter discussie stellen van de wenselijkheid van vrijhandel. In vergelijking met de traditionele handelstheorie,
volgens welke een land geen welvaart zal verwerven door
invoerrechten op te leggen3 of door zijn export te subsidieren, komt deze nieuwe handelstheorie tot totaal verschillende conclusies. Volgens deze nieuwe zienswijze
kan handelspolitiek (met inbegrip van handelsbeperkingen
en subsidies) gebruikt worden als een strategisch instrument waardoor bepaalde landen tegenover andere landen
een voordeel kunnen verwerven. In dit artikel bespreken
we twee gevallen van dergelijk welvaartsverbeterend strategisch handelsbeleid, die een belangrijke plaats gekregen
hebben in de nieuwe handelsliteratuur.

* De auteur is verbonden aan de Universiteit Leuven en aan het
Centre for European Policy Studies. Dit artikel is gebaseerd op
een presentatie voor het congres ‘Economic decision-making in a
changing world’, dat georganiseerd werd door de Economische
Faeulteit van de Rijksuniversiteit Groningen van 12 tot 16 september1988.
1. Voor enkele feiten zie Henry Ergas, Does technology policy matter?, CEPS Papers, Centre for European Policy Studies, Brussel,
1986.

2. Zie voor een gezaghebbende behandeling van dit probleem, E.
Helpman en P. Krugman, Market structure and foreign trade, MIT
Press, 1985.
3. De algemeen bekende uitzondering is het optimale tarief dat
toegepast wordt door een groot land dat zijn ruilvoet verbetert.

Winstverschuiving
Met geval van Winstverschuiving (‘profit shifting’) in oligopolistische markten werd uitgewerkt en geformaliseerd
door Brander en Spencer4. Veronderstel dat er een markt
bestaat met slechts twee bedrijven, een buitenlands en een
binnenlands bedrijf, die een gelijkwaardig produkt produceren. Wegens net bestaan van een toetredingsbarriere
strijken de twee bedrijven een meeropbrengst op, dat wil
zeggen een winst die de marginale kosten overstijgt. Nu
kan het handelsbeleid een deel van de meeropbrengst die
door het buitenlandse bedrijf werd gerealiseerd van dit bedrijf afnemen om het door te geven aan het binnenlandse
bedrijf. Hoe kan dat gebeuren?
Het binnenlands bedrijf kan zijn kosten verminderen
wanneer het een subsidie wordt toegekend. Dit verleent
geloofwaardigheid aan een strategic van het binnenlands
bedrijf om zijn marktaandeel uit te breiden. Zijn buitenlandse concurrent zal gestimuleerd worden om de produktie te
verminderen. Deze zal geen prijzenslag beginnen, aangezien hij op voorhand weet dat hij die zal verliezen omdat de
regering steun verleent aan de andere, binnenlandse firma. Het resultaat van dit alles is dat het binnenlands bedrijf een groter marktaandeel verkrijgt en derhalve ook een
groter deel van de meeropbrengst uit het monopolie. De
binnenlandse subsidie heeft dus tot gevolg dat winst weggenomen wordt van de buitenlandse firma. Zodoende
wordt de nationale welvaart verhoogd ten koste van de buitenlandse welvaart.
Hoe algemeen is dit argument voor een actieve overheidstussenkomst? Het is evident dat deze strategie een
averechtse uitwerking zal hebben wanneer het buitenlands
bedrijf de hulp van zijn eigen regering inroept en krijgt, door
een compenserende invoerheffing of een gelijkwaardige
uitvoersubsidie. Net als het optimaal tarief is de winstverschuivende uitvoersubsidie kwetsbaar voor buitenlandse
vergelding.
Behalve deze bekende beperking zijn er ook nog andere. Een van die beperkingen werd onder de loupe genomen door Eaton en Grosman5. Ze komen tot de conclusie
dat winstverschuivende subsidies in oligopolistische markten alleen de welvaart verhogen wanneer de bedrijven een
Cournot-spel spelen, dat wil zeggen indien ze produktiehoeveelheden gebruiken als strategische variabelen en
kortzichtig veronderstellen dat de andere onderneming op
die produktiebeslissingen niet zal reageren. Indien we echter andere veronderstellingen maken over het strategische
beleid dat door bedrijven kan worden gevolgd, komen we
tot zeer verschillende resultaten. Indien de bedrijven, bij
voorbeeld, prijzen gebruiken als hun strategische variabelen (Bertrand-spel), tonen Eaton en Grosman aan dat uitvoersubsidies die aan de binnenlandse firma worden toegekend, de nationale welvaart verminderen en dat, in dat
geval, een uitvoerbelasting noodzakelijk is.
Bedrijven kunnen nog vele andere strategieen toepassen. Belangrijk is dat de welvaartseffecten van een overheidsbeleid dat gericht is op exportbevordering, fundamenteel afhangen van de aard van de strategieen die door de
oligopolistische bedrijven worden aangewend. Daaruit
volgt ook dat een winstverschuivend beleid vereist dat de
overheid de strategieen voorziet die door de bedrijven zullen worden gebruikt en dat ze haar beleid dienovereenkomstig aanpast. Daardoor is het heel goed mogelijk
dat een regering het ene jaar subsidies moet toekennen en
het volgende jaar belastingen moet heffen op de uitvoer.
Het is zeer de vraag of dat in de praktijk kan worden uitgevoerd, in een wereld waar oligopolistische bedrijven hun
strategieen niet gemakkelijk op voorhand bekend maken.
Om een dergelijk beleid te kunnen voeren, zou het binnenlands bedrijf ongetwijfeld door de regering moeten worden
overgenomen. Dit vooruitzicht heeft echter veel van zijn
aantrekkingskracht verloren, gezien de zwakke prestatie

IESB 1-3-1989

van genationaliseerde bedrijven. Ikconcludeerdan ook dat
het argument van Brander en Spencer voor winstverschuivend (‘profit shifting’-)beleid niets anders is dan een intellectueel curiosum, waaraan in de academische literatuur
veel te veel aandacht werd besteed.

Schaalvoordelen en leereffecten
Argumenten voor de ‘targeting’ van industrieen die gebaseerd zijn op schaalvoordelen en leereffecten, en waarbij gebruik gemaakt wordt van een handelsbeleid, werden
onder andere door Krugman6 uitgewerkt.
Veronderstel dat een binnenlands bedrijf in een omgeving met onvolkomen concurrentie te maken heeft met een
dalende gemiddelde-kostencurve. In dat geval bieden invoerrechten het binnenlandse bedrijf de mogelijkheid om
een groter deel van de binnenlandse markt te veroveren
en zodoende een kostenvoordeel te verwerven door het
‘bewandelen’ van de dalende gemiddelde-kostencurve. Dit
bedrijf zal dan ook beter kunnen concurreren op buitenlandse markten en daar marktaandelen verwerven.
Een soortgelijke analyse is van toepassing op industrieen waarin leereffecten belangrijk zijn. Dank zij de bescherming van de binnenlandse markten kunnen die bedrijven meer produceren. Dit biedt de binnenlandse bedrijven de mogelijkheid om meer ervaring op te doen. Met andere woorden, binnenlandse bedrijven kunnen hun ‘leercurve’ sneller afdalen dan wanneer er geen binnenlandse
bescherming zou zijn. Als gevolg daarvan verwerven ze
een kostenvoordeel tegenoverde buitenlandse concurrenten die niet kunnen rekenen op een beschermde binnenlandse markt.
In zekere zin kunnen we zeggen dat deze vorm van invoerbescherming een middel tot uitvoerbevordering is voor
industrieen die worden gekenmerkt door schaalvoordelen
of door leereffecten. Er wordt vaak gezegd dat de Japanse autoriteiten deze principes in de naoorlogse periode
systematisch hebben toegepast. Hierbij dient opgemerkt te
worden dat deze argumenten voor invoerbescherming heel
dicht aanleunen tegen het argument voor bescherming van
jonge industrieen. Ze hebben met dit laatste argument de
opvatting gemeen dat welvaartsverbeterende bescherming slechts tijdelijk mag zijn.
Overigens doet zich hier een in het oog springende paradoxale situatie voor. Academische economen, voornamelijk in de VS, hebben argumenten ontwikkeld die steunen op schaalvoordelen en leereffecten om te pleiten voor
de bescherming van sectoren zoals telecommunicatie7.
Tegelijkertijd hebben de ontwerpers van het Ceccini-rapport van hun kant gepleit voor de afschaffing van handelsbarrieres in Europa, voor precies dezelfde sectoren waarin schaalvoordelen en leereffecten belangrijk zijn. Deze paradox kan echter gemakkelijk verklaard worden, want de
argumenten voor bescherming die door de nieuwe handelstheoretici naar voren worden gebracht, veronderstellen dat het om supergrote landen gaat, waarvan de omvang van de binnenlandse markt inderdaad groot genoeg
is om van schaalvoordelen en leereffecten te kunnen prof iteren. Er zijn waarschijnlijk slechts twee landen ter wereld,
namelijk de Verenigde Staten en Japan, waar dit het geval
is. De meeste andere landen zijn te klein om van deze positieve effecten van bescherming te kunnen genieten, en
4. Brander en Spencer, Export subsidies and international market
share rivalry, Journal of International Economics, 1984. Zie ook P.
Krugman (red.), Strategic trade policy and the new international
economics, MIT, 1986, hoofdstuk2.

5. Zie J. Eaton en G. Grosman, Optimal trade and industrial policy under oligopoly, NBER Working Paper, nr. 1236, 1983.
6. P. Krugman, Import protection as export promotion, in:
Kierzkowski, (red.), Monopolistic competition and international tra-

de, Oxford University Press, 1984.
7. Zie Brander in P. Krugman, 1986, op. cit, biz. 33-34.

209

ze hebben veel welvaart verloren door te proberen dit soort
beleid toe te passen.
De argumenten die door de nieuwe handelstheoretici uitgewerkt werden, krijgen in Europa echter een grate intellectuele aantrekkingskracht wanneer ze gebruikt worden
als theoretische basis voor een liberalisering van de intraEuropese handel en een gelijktijdige oprichting van handelsbarrieres tegen de rest van de wereld. In deze zienswijze zal Europa een grote ‘thuismarkt’ krijgen, waardoor
het voor eigen Europese bedrijven mogelijk wordt om van
schaalvoordelen en ervaring te profiteren achter een beschermende barriere die heel Europa omvat.
We komen nu terug tot de vraag die we reeds vroeger
hebben gesteld: Verschaffen deze nieuwe handelstheorieen een redelijke basis voor een actief overheidsbeleid?
Bij de behandeling van deze vraag zal ik eerst het economised belang van subsidies bespreken en daarna de politieke aspecten van deze subsidies analyseren.

Subsidies en X-inefficiency
De nieuwe theorie van het strategisch handelsbeleid die
in de vorige paragrafen werd behandeld, heeft domeinen
gei’dentificeerd waarin de markt tekort schiet en waarin de
overheid in principe een nuttige rol zou kunnen spelen. In
wezen is het een theorie die marktfalingen zoals onvolmaakte concurrentie identificeert, die door een bepaald
overheidsbeleid rechtgezet kunnen worden.
Het is opvallend dat de verstoringen die het overheidsbeleid met zich meebrengt in deze literatuur haast niet geanalyseerd worden. In bijna alle theoretische verhandelingen die tot de conclusie komen dat subsidies welvaartsverhogend zijn, wordt aangenomen dat deze subsidies geen
nieuwe verstoringen met zich meebrengen. Nochtans zijn
er diverse, zowel macro-economische als micro- economische redenen om aan te nemen dat dit een zeer onrealistische veronderstelling is.
Eerst en vooral moeten subsidies gefinancierd worden
door belastingen te heffen of door leningen aan te gaan.
De handelstheoretici gaan meestal het probleem uit de weg
door aan te nemen dat de belastingen hoofdelijk (‘lumpsum’) zijn en geen aanleiding zullen geven tot verstoringen.
Dergelijke belastingen worden echter vrijwel nooit ingevoerd. Inkomstenbelastingen bij voorbeeld hebben een invloed op het arbeidsaanbod en op de loonkosten, en indirecte belastingen ontmoedigen de bestedingen. Overheidsleningen van hun kant verhogen de interestvoet en
verdringen nogal eens prive-investeringen. Er is geen enkele reden om te vermoeden dat deze welvaartsverliezen
die teweeggebracht worden door de subsidies minder omvangrijk zijn dan de welvaartstoename die door dezelfde
subsidies verkregen wordt. Men kan alleen maar zeggen
dat de handelstheoretici deze welvaartsverliezen in het algemeen genegeerd hebben. Onvermijdelijk beTnvloedt een
dergelijke houding de conclusies ten gunste van een grotere overheidsbemoeienis.
Een tweede, m/cro-economisch, probleem dat door Dixit
en Grosman8 werd bestudeerd, is het volgende. Elk beleid
dat de produktie in een bepaalde Industrie stimuleert, heeft
een negatieve invloed op de activiteit in andere sectoren
van de economie. Veronderstel bij voorbeeld dat de overheid besloten heeft een bepaalde Industrie te steunen en
dat ze een beleid uitvoert dat tot een hogere produktie leidt.
Om dit te kunnen doen, zullen produktiefactoren, bij voorbeeld technisch geschoold personeel, uit andere sectoren
aangetrokken moeten worden. Daardoor zullen de factorprijzen in die andere sectoren over het algemeen stijgen,
waardoor hun concurrentiemogelijkheden zullen verminderen. Alleen wanneer erduidelijk geen volledige werkge-

210

legenheid bestaat, kan men hopen dat dit kostenstijgende
effect niet zal optreden. Dit is echter zeer onwaarschijnlijk
in het geval van hoogtechnologische industrieen, die gewoonlijk genoemd worden in verband met industriele ‘targeting’. In de meeste landen is er een grote vraag naar
technisch en wetenschappelijk personeel, zodat een geslaagde stimulering van een bepaalde industrie ten koste
zal gaan van minder en duurder technisch en wetenschappelijk personeel in de industrieen die door de overheid niet
worden bevoordeeld. De vraag is of deze kosten opwegen
tegen de baten en, belangrijker nog, of de overheid in staat
is om dit soort kosten-batenberekeningen te maken. Straks
zullen we op dit probleem terugkomen en zullen we proberen aan te tonen dat overheidsinstellingen in de Westerse
politieke democratieen meestal niet goed uitgerust zijn om
dergelijke kosten-batenberekeningen te maken.
Door de voorgaande discussie kunnen we ook begrijpen
hoe het mogelijk was dat een land zoals Japan in het verleden enig succes geboekt heeft met industriele ‘targeting’
(in de jaren vijftig en zestig), terwijl het veel moeilijker is gebleken om dit beleid toe te passen in een recenter verleden9. In de jaren vijftig bevond Japan zich in een inhaalfase van zijn ontwikkeling. De industrieen die een voorkeursbehandeling zouden moeten krijgen konden gemakkelijk
gei’dentificeerd worden. Men behoefde alleen maar te kijken naar de voorbeelden van succesrijke industrialisatie in
het buitenland. De Japanse autoriteiten hebben hun ‘targeting’-beleid dan ook toegespitst op de staalindustrie, de
scheepsbouw en de automobielindustrie. Bovendien was
onderbezetting van produktiefactoren een zeer wijd verspreid fenomeen, waardoor het zeer goed mogelijk was om
de middelen ter beschikking te stellen van de bevoordeelde industrieen zonder de rest van de economie al te veel
te schaden.
Een derde, micro-economisch effect van subsidies valt
nog negatiever uit voor de conclusies van de strategische
handelstheorie. In de meeste studies van de nieuwe handelstheorie wordt aangenomen dat de regering een subsidie toekent in de vorm van x dollars per eenheid verkochte produktie. Behalve in de landbouwsector worden door
de regering echter slechts zelden dergelijke subsidies toegekend. Daar zijn goede politieke redenen voor. Slechts
weinig regeringen kunnen een beleid verdedigen dat geld
geeft aan bedrijven die hun produkten reeds met succes
verkopen. Daarom verkiezen regeringen het meestal om
inputs in het produktieproces te subsidieren, bij voorbeeld
door kapitaalsteun, rentesubsidies en subsidies voor onderzoek en ontwikkeling te verschaffen.
Deze subsidies brengen problemen met zich mee op het
vlak van X- inefficiency. Ze geven in de eerste plaats aanleiding tot een tendens om de inputkosten die gesubsidieerd worden te overdrijven. In de tweede plaats leiden ze
tot een overmatig en dus verkwistend gebruik van de gesubsidieerde inputs. Door de bedrijven tegen concurrentie
te beschermen, verminderen ze, in de derde plaats, de druk
in de gesubsidieerde bedrijven om de kosten zo laag mogelijk te houden. Dit leidt meestal tot ‘featherbedding’ (het

8. A. Dixit en G. Grosman, Targeted export promotion with several oligopolistic industries, Woodrow Wilson School Discussion Papers in Economics, nr. 71, Princeton University, 1984.
9. Toch is er enige discussie over dit succes. Zie Krugman, Targeted industrial policies: theory and empirical evidence, in: Federal
Reserve Bank of Kansas City, Industrial change and public policy,
1983. Zie ook H. Patrick en H. Rosovsky, (red.), Asia’s new giant,
Brookings Institution, Washington D.C., 1976. Er wordt echter weinig gediscussieerd over het feit dat het voor Japanse instellingen,
zoals Mill, veel moeilijker gebleken is om een succesvol industrieel ‘targeting’-beleid te voeren in de jaren ’70 en ’80 dan in de twee
vorige decennia. Zie Yamamura, Caveat emptor: the industrial policy of Japan, in: Krugman, (red.), Strategic trade policy and the
new international economics, MIT Press, 1986.

verwennen van het personeel), hogere lonen en andere
kostenverhogende voordelen voor het personeel van de
gesubsidieerde firma’s10. Het resultaat van dit alles is dat
de efficientieverhoging, die verkregen wordt doordat de bedrijven langs hun gemiddelde-kostencurves en leercurves
mogen afdalen, vereffend wordt door de problemen op het
vlak van X-inefficiency die de kosten doen stijgen. Er is hier
evenmin een reden om te veronderstellen dat de verlaagde kosten door schaalvoordelen en leereffecten kwantitatief gezien belangrijker zijn dan de verhoogde kosten die
het resultaat zijn van de X-inefficiency die door subsidies
wordt teweeggebracht. De nieuwe handelstheoretici geven
er de voorkeur aan deze problemen te negeren, waardoor
hun conclusies een pleidooi worden voor een activistisch
industriebeleid.

De politieke aspecten van handelsbeleid____
De nieuwe theorie betreffende het strategische handelsbeleid werd ontwikkeld in de traditie van de klassieke welvaartstheorie: door gebruik te maken van zeer geraffineerde analyse-instrumenten identificeren de economisten bepaalde marktfalingen. Ze roepen dan de hulp in van een
‘deus ex machina’, de overheid, om deze gebreken te corrigeren. Spijtig genoeg weigeren ze over het algemeen om
dezelfde analyse-instrumenten te gebruiken om te onderzoeken of er geen ‘politieke falingen’ zijn, die de overheid
verhinderen om de nodige stappen te ondernemen of haar
ertoe brengen om beslissingen te nemen die ten koste
gaan van de algemene welvaart.
Om overtuigend te zijn, moet elk voorstel voor industriele ‘targeting’ nagaan of de regeringen in politieke democratieen van het westerse type in staat zijn om de taak uit
te voeren die hen door de voorstanders van een dergelijk
beleid wordt toevertrouwd. Zijn regeringen bij voorbeeld in
staat en bereid om de sociale welvaartscriteria te gebruiken wanneer ze bepalen welke industrieen gesteund kunnen worden en welke industrieen door de industriele ‘targeting’ benadeeld zullen worden? Hebben ze voldoende
macht om deze keuzen door te voeren, soms tegen de belangen in van degenen die door het ‘targeting-beleid’ niet
bevoordeeld worden?
Deze vragen met betrekking tot de politieke aspecten
van subsidies en bescherming zullen hier geanalyseerd
worden. Het is nuttig om de analyse te beginnen met een
onderzoek naar de vraag en het aanbod van subsidies en
bescherming. Laten we met de vraagzijde beginnen. Zodra een regering een beleid van industriele ‘targeting’ aankondigt, dus een beleid dat op een discriminerende manier
bepaalde bedrijven en industrieen zal bevoordelen, mag
verwacht worden dat sommige economische agenten middelen zullen aanwenden die erop gericht zijn een dergelijke voorkeursbehandeling te gaan genieten. Hettegenovergestelde zou verrassend zijn. In een wereld van schaarste
beperken de economische agenten de strijd om de schaarse middelen niet tot de economische markt. Door een beleid van industriele ‘targeting’ aan te kondigen, stimuleert
de regering dit ‘opbrengstgerichte gedrag’ (‘rent seeking
behaviour’) en worden de economische agenten ertoe aangezet hun inspanningen op te drijven om via de politieke
wereld gunsten te winnen.
Het aanbod van deze gunsten wordt verzorgd door de
overheid. In de traditionele welvaartsanalyse en in de nieuwe literatuur over de strategische-handelspolitiek, wordt
doorgaans aangenomen dat de overheid de sociale welvaart kent en dat zij deze sociale-welvaartsdoelstelling nastreeft. Zoals door de ‘public choice’- literatuur werd onderstreept, is dit een zeer arbitraire veronderstelling. Ze impliceert namelijk dat er twee soorten agenten zijn. De ene ca-

ESB 1-3-1989

tegorie zou individuele welvaartsdoelstellingen nastreven,
en de andere zou trachten een sociale-welvaartsdoelstelling te verwezenlijken. Het is echter niet duidelijk waar deze
twee categorieen van individuen vandaan komen. Beter is
het om er van uit te gaan dat individuen, met inbegrip van
politici en ambtenaren, individuele welvaart nastreven. Zodoende kan geanalyseerd worden hoe en onder welke institutionele voorwaarden deze individuen hun gedrag bepalen, dat verenigbaar is met het algemeen welzijn. Dit was
ook de methode van Adam Smith, die de vraag stelde onder welke omstandigheden individuen die hun eigen belang voor ogen hebben, in markten dingen doen die tot algemene welvaart leiden.
Gezien deze fundamentele veronderstelling, kunnen we
de vraag stellen hoe het aanbod van subsidies en beschermingsmaatregelen georganiseerd zal worden. In een systeem waarbinnen politici met elkaar concurreren om macht
te verwerven of te behouden, kan men eigenlijk verwachten dat subsidies en beschermingsmaatregelen gebruikt
zullen worden om deze machtsdoelstellingen te bevorderen. Dit betekent niet noodzakelijk dat de verdeling van de
gunsten niet in het algemeen belang kan zijn. Indien de algemene welvaartsdoelstellingen van de industriele ‘targeting’ duidelijk omlijnd kunnen worden, zal het in het voordeel van de politici zijn om politieke steun te vinden die de
uitvoering van dit beleid mogelijk maakt. Indien veel mensen van een dergelijk beleid profiteren, zal de geslepen politicus de steun organiseren om het te verwezenlijken. Op
die manier zal hij zijn machtsbasis uitbreiden11. Indien de
sociale welvaartsdoelstellingen echter niet gemakkelijk
geTdentificeerd kunnen worden, of indien er geen consensus bereikt kan worden over de aard van de sociale welvaart, is het waarschijnlijker dat speciale belangen de verdeling van de gunsten zullen overheersen.
Deze algemene principes kunnen op het strategische
handelsbeleid toegepast worden. Laten we het voorbeeld
van de schaalvoordelen nemen. Het lijdt geen twijfel dat
veel industrieen van schaalvoordelen profiteren (bij voorbeeld kernfabrieken, de staalindustrie). Het kan niet in het
algemeen belang zijn wanneer al deze industrieen gesubsidieerd worden, of het wordt niet als dusdanig ervaren. De
politicus zal dan moeten beslissen welke Industrie van
schaalvoordelen zal kunnen genieten. In de nieuwe handelstheorie wordt echter niet duidelijk gemaakt op welke
basis de keuze moet worden gemaakt. Daardoor wordt de
deur opengezet voor ‘lobbying’ door allerlei groepen met
eigen belangen, die zullen aanvoeren dat de stimulering
van hun Industrie in het algemeen belang is. Een politicus
die voor de beslissing welke Industrie te steunen zeer weinig houvast heeft, zal overgeleverd zijn aan degenen die
hun zaak het best voorstellen. Hoogstwaarschijnlijk zal de
omvang van de onderneming of de sector een belangrijke
rol spelen, bij voorbeeld met het oog op het grote aantal
werknemers, want dit kan gemakkelijk vertaald worden in
politieke steun. Er is echter geen enkele reden om aan te
nemen dat de omvang van een bedrijf een goed criterium
zou zijn vanuit het oogpunt van efficientie.
Dezelfde problemen treden op met industriele ‘targeting’
die gebaseerd is op leereffecten. In veel industrieen wordt
10. Deze problemen in verband met X-inefficiency worden opk
vastgesteld in sectoren die van invoerbescherming kunnen genieten, bij voorbeeld in de staalindustrie van de Verenigde Staten.
Dank zij de bescherming, stegen de lonen van de staalarbeiders
in de VS sneller dan die in de rest van de Amerikaanse industriesector. Zie C. Lawrence en R. Lawrence, Manufacturing wage dispersion, an endgame interpretation, Brookings Papers on Economic Activity, nr. 1,1985.

11. Ook hier is het voorbeeld van Japan interessant. In de jaren
vijftig en ten dele ook in de jaren zestig heerste er in Japan een
brede consensus over de welvaartsdoelstellingen van het industriebeleid. Mede daardoor konden de politici en de bureaucratic
industriele ‘targeting’ doorvoeren.

211

een grate bedrevenheid in het verminderen van de kosten
alleen bereikt door te produceren. Met andere woorden,
veel bedrijven en industrieen profiteren van dalende leercurves. Ook hier zal de politicus zware keuzen moeten maken. Het is echter onduidelijk op welke basis hij zal moeten beslissen. Veel bedrijven in moeilijkheden zullen beweren dat ze beantwoorden aan het profiel van ‘Rationale
kampioenen’ (‘national champions’) zoals dit door de nieuwe strategische- handelstheoretici wordt omschreven.
De resultaten van deze concurrentiestrijd om schaarse
middelen op de politieke markt zijn moeilijk te voorspellen,
daar ze afhangen van de bijzonderheden van de politieke
instellingen (bij voorbeeld van het kiessysteem). In bepaalde landen zullen deze instellingen grate bedrijven met een
sterke vakbond bevoordelen. In andere landen zullen de
voordelen netjes verdeeld worden over een groot aantal
bedrijven en industrieen. Een zeer algemeen kenmerk van
het industriele ‘targeting’-beleid is dat gevestigde bedrijven, die een zekere politieke invloed hebben ontwikkeld
doordat ze reeds lange tijd bestaan, bevoordeeld worden.
Terzelfder tijd benadeelt een dergelijk beleid meestal
nieuwkomers, die de nodige politieke invloed niet hebben.
Indien het waar is dat nieuwkomers een belangrijke factor
zijn in het proces van technologische innovatie, dan zullen
subsidies en beschermingsmaatregelen dit proces van
technische innovatie vertragen.
Er zijn meer redenen om aan te nemen dat een actief industriebeleid zal leiden tot ‘negatieve selectie’. Bedrijven
die er niet in geslaagd zijn om hun ideeen met succes op
de markt te verkopen, zullen sterker gestimuleerd zijn om
mee te dingen in de politieke markt naar de schaarse middelen dan bedrijven die met hun commerciele activiteiten
grate winsten realiseren. Als gevolg daarvan zullen de beleidsvormers geconfronteerd worden met een proportioneel groot aantal weinig succesvolle bedrijven die echter
wel zullen beweren dat de te geringe winst te wijten is aan
het feit dat het marktsysteem de inherente kwaliteit van hun
projecten niet inziet. Ze zullen de intellectuele steun krijgen
van de nieuwe handelstheoretici, die hun beleidsvoorschriften gebaseerd hebben op het bestaan van marktfalingen.
De bewering dat een actief industriebeleid tot een negatieve selectie leidt, wordt door feiten gestaafd. In de meeste Europese landen worden subsidies en beschermingsmaatregelen aangewend om ‘noodlijdende bedrijven’ en
seniele industrieen te steunen. Dit was heel zeker niet de
bedoeling van de mensen die zich voor een industriebeleid
ingezet hebben. Het blijkt echter een onvermijdelijk gevolg
te zijn wanneer de overheid zichzelf actief inlaat met een
selectieproces dat eruit bestaat ‘de winnaar te kiezen’. Voor
men er zich van bewust is, worden door een dergelijk beleid verliezers geselecteerd.

Conclusie
Het voorgaande brengt ons tot de volgende conclusie.
Het politieke beslissingsproces in Europa maakt het onmogelijk om te komen tot een efficient beleid van industriele
‘targeting’. Daarvoor is namelijk een sterke overheid nodig,
die de mogelijkheid heeft om het nationaal belang te identificeren en beleidslijnen uit te voeren om deze doelstellingen te verwezenlijken. Dergelijke overheden bestaan heel
eenvoudig niet in Europa, en gelukkig maar, want ze zouden voldoende dictatoriaal moeten zijn om de subsidies en
de steun toe te kennen aan de bedrijven die dit het meest
nodig hebben, ondanks de sterke protesten en de ‘lobbying’ van de bedrijven die zich verwaarloosd voelen. Hoogstwaarschijnlijk bestaan dergelijke regeringen ook elders
niet, zelfs niet in het huidige Japan, dat voorgesteld wordt

212

als het mythische voorbeeld dat elders navolging zou moeten vinden. Nieuwe instrumenten voor een actief industriebeleid ter beschikking stellen van overheden die te maken
krijgen met zeer intensieve ‘lobbying’ van tal van ‘noodlijdende’ ondernemingen en industrieen, zal eerder leiden tot
negatieve selectie dan tot de aanmoediging van nieuwe
projecten en nieuwe technologieen.
Het voorgaande betekent niet dat de overheden van industrielanden niet in staat zijn om een verstandig en redelijk industriebeleid te volgen. Een dergelijk beleid moet echter een fundamenteel andere vorm aannemen dan die welke door de nieuwe strategische-handelstheoretici wordt
verdedigd. Deze laatsten stellen namelijk voor dat de overheid individuele projecten, bedrijven en industrieen zou selecteren. In dit artikel hebben we geprobeerd om aan te tonen dat democratische regeringen niet in staat zijn om dit
op een economisch doeltreffende manier te doen.
Wat deze regeringen wel kunnen, is een omgeving bevorderen die het innovatieproces stimuleert, zonder dat ze
de ambitie koesteren om actief in te grijpen in het selectieproces. Een dergelijk beleid omvat stappen naar een verbetering van het opleidingssysteem en naar een grotere
mobiliteit op de arbeidsmarkten, en is gericht op een verhoging van de doeltreffendheid van de kapitaalmarkten.
Een dergelijk beleid wil ten slotte ook markten behouden
die open zijn voor de rest van de wereld. Dit is essentieel
voor het behoud van een voldoende grote concurrentie, die
nog altijd de beste garantie is dat bedrijven constant zoeken naar nieuwe produkten, nieuwe technologieen en lagere kosten.

Paul de Grauwe